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Dictamen : 048 - del 19/02/2021
19 de febrero del 2021
C-048-2021
Señora
Lineth Artavia González
Secretaria, Concejo Municipal
Municipalidad de San Pablo de Heredia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República damos respuesta a los oficios
MSPH-CM-SC-EXT-023-2020 del 16 de diciembre de 2020 y MSPH-CM-SC-EXT-001-2021
de 15 de febrero de 2021.
La
Secretaría del Concejo Municipal nos ha hecho de conocimiento el acuerdo municipal
N° CM-785-20 adoptado en la sesión ordinaria N° 51-20 celebrada el 14 de
diciembre de 2020 del Concejo Municipal de la Municipalidad de San Pablo de
Heredia, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la
República el alcance de los artículos 174 y 175 del Código Municipal en
relación a “[…] si las personas menores
de edad, tienen derecho a voz y voto en las juntas directivas del Comité
Cantonal de Deportes y Recreación, a la Luz de la Reforma Código Municipal para
garantizarle efectiva participación de la niñez y la adolescencia en los
comités cantonales y comunales de deportes y recreación […]”.
La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio
CSP-S-056-2020 del 07 de diciembre de 2020 suscrito por el Asesor Legal Externo
del Concejo Municipal. La asesoría legal indica que el artículo 174, inciso d),
del Código Municipal no establece de forma expresa que las personas menores de
edad tienen la facultad de votar en el Comité Cantonal de Deportes y Recreación,
sólo se les ha facultado en los comités comunales según el artículo 175 del
mismo código. Considera que conforme una interpretación literal y por principio
de legalidad, las personas menores de edad tiene solamente
voz en los comités cantonales de deportes y solamente están autorizados a
ejercer el voto en los órganos colegiados de los comités comunales. No
recomienda una interpretación analógica porque la intención del legislador al
reformar los artículos 174 y 175 del Código Municipal es mantener una diferencia
en la participación de los menores de edad en uno y otro órgano colegiado.
Concluye que la interpretación literal no autoriza para ejercer el voto.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
abordar los siguientes extremos: A)
Las personas jóvenes integrantes del Comité Cantonal de Deportes Y Recreación
tiene derecho a Voz y a Voto; y B)
Conclusión.
A.
LAS PERSONAS JÓVENES
INTEGRANTES DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN TIENE DERECHO A VOZ Y
A VOTO.
De acuerdo con el artículo 173 y 179 del Código Municipal, Ley N° 7794
del 30 de abril de 1998, en cada Cantón del país debe constituirse un Comité
Cantonal de Deportes y Recreación dotado de personalidad jurídica instrumental,
encargado de desarrollar y ejecutar los planes y programas deportivos y
recreativos de la localidad, valiéndose para ello de los fondos públicos que el
Gobierno Local le transfiera; y a este Comité Cantonal estarán adscritos los
Comités Comunales de Deportes y Recreación que dentro de ámbito territorial del
cantón se constituyan. Los artículos 173, 174 y 175 del Código Municipal
regulan la conformación de estos órganos:
“Artículo 173. - En cada
cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la
municipalidad respectiva; gozará de personalidad jurídica instrumental para
desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales,
así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de
su propiedad o las otorgadas en administración.
Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al
respectivo comité cantonal.
Artículo 174. - El Comité
cantonal estará integrado por cinco residentes en el cantón:
a) Dos miembros de
nombramiento del Concejo Municipal.
b) Dos miembros de las
organizaciones deportivas y recreativas del cantón.
c) Un miembro de las
organizaciones comunales restantes.
d) Dos miembros de la
población entre los 15 años y menores de 18 años, quienes serán elegidos
directamente mediante una asamblea cantonal conformada por todas las
organizaciones juveniles del cantón y los atletas activos del Programa de
Juegos Deportivos Nacionales del cantón, convocada por el Comité Cantonal de la
Persona Joven, y posteriormente juramentados por el concejo municipal. Estos
miembros no podrán ostentar la representación judicial o extrajudicial del
comité, ni podrán contraer obligaciones en nombre del comité.
Cada municipalidad
reglamentará el procedimiento de elección de los miembros del comité cantonal.
La designación de los
representantes indicados en el inciso d) deberá respetar el principio de
paridad de género, publicidad y transparencia.
En caso de no realizarse la
designación de los dos representantes indicados en el inciso d), será el
concejo municipal, órgano representativo a nivel local y responsable del
nombramiento de los demás integrantes, el que hará la designación respectiva de
los dos integrantes, respetando siempre el principio de paridad de género,
publicidad y transparencia.
Artículo 175- El comité comunal estará
integrado por siete miembros residentes en la comunidad respectiva, nombrados
en la asamblea general, convocada para tal efecto por el comité cantonal. La
asamblea general estará conformada por dos representantes de cada una de las organizaciones
deportivas, recreativas y de desarrollo comunal existentes en la comunidad.
Entre los siete integrantes de
cada comité comunal deberán designarse a dos miembros de la población
adolescente entre los 15 años y menores de 18 años, quienes actuarán con voz y
voto. Serán propuestos por el Comité Cantonal de la Persona Joven, respetando
el principio de paridad de género.”
De conformidad con los anteriores artículos 174 y 175 del Código
Municipal, tanto en el Comité Cantonal como en los Comités Comunales, dos de
sus miembros integrantes deben ser personas jóvenes con una edad entre los 15 y
18 años, designados por las Asambleas Generales respectivas.
Ahora bien, como señala la asesoría legal, el legislador al momento de
reformar el artículo 174 del Código Municipal, que incluyó a las personas que
representan a la población joven como parte del Comité Cantonal, no hizo la
misma indicación sobre el derecho a voz y voto, tal como sí ocurre en el
artículo 175 referente a los Comités Comunales. No obstante, este Órgano
Superior Técnico Consultivo considera que esta “omisión” en el artículo 174 no
impide de forma alguna el ejercicio de las facultades jurídica que le
corresponde a los representantes de la población joven como miembros del órgano
colegiado que es el Comité Cantonal de Deportes y Recreación.
En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por
su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son
prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el
funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la
Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la
Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello,
cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar
esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la
Administración Pública, que dispone:
“Artículo 10.-
1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto
debido a los derechos e intereses del particular.
2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas
conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.”
(El resaltado no corresponde al original)
Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración
Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo
siguiente:
“Durante el trámite
legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz
se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes
términos:
“... fíjense que de acuerdo
con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas
conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que
están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos
elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento
completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de
resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a
menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros
persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue
o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que
aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el
administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto
del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”.
(Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley
General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate
Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX
S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).
También esta Procuraduría ha
indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la
interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el
legislador:
“De conformidad con los
criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas,
el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General
de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la
interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que
produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio
interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se
debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004
del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto
del 2006).”
Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo
ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que
se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos
deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para
lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma
no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para
lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración
[…]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho
Administrativo Tomo I, pág. 220).
Partiendo de lo expuesto, los artículos 174 y 175 del Código Municipal
deben ser interpretados conforme el fin procurado por la Ley N° 9633 del 11 de
diciembre de 2018 “Reforma Código Municipal para garantizar la efectiva
participación de la niñez y la adolescencia en los comités cantonales y
comunales de deportes y recreación”, reforma con la cual el Legislador integró
como miembros de los Comités Cantonales y Comunales de Deportes y Recreación
–en ambos casos- a dos personas adolescentes (edad entre 15 y 18 año). Al estudiar
el Proyecto de Ley del Expediente Legislativo N° 19.708, que dio origen a la
Ley N° 9633, encontramos que el Legislador fue claro en indicar que estos no
eran meros espectadores, sino parte integral de los comités:
“[…] La participación en un
foro como los comités cantonales de deportes, hace que los derechos reconocidos
por el Estado costarricense sean efectivos y permite alejar a los (sic) de la
problemática de las drogas. La juventud se distingue por la participación y la
práctica del deporte, por ello, esta reforma recupera espacios para el disfrute
de la niñez y la juventud, ya que se pretende que no se cierren esos espacios
[…] La democracia del siglo XXI es tanto
representativa como participativa por lo que involucrar a la juventud en la
toma de decisiones de la política pública permite un fortalecimiento de los
valores democráticos […] Con esta reforma […] se incentiva la participación
de toda la comunidad en el rescate y uso de los espacios de recreación y
deporte”
(folio 4 y 5 del Expediente Legislativo N° 19.708).
La reforma efectuada al Código Municipal mediante la Ley N° 9633
refuerza el interés público que existe en nuestro ordenamiento en la
participación de las personas menores de edad y adolescentes en las políticas
públicas y en el desarrollo de la comunidad a la que pertenece. En este
sentido, la Ley General de la Persona Joven, Ley Nº 8261 el 02 de mayo de 2002,
en su artículo 2 definió como parte del desarrollo integral de la persona joven
el derecho a tener un acceso democrático a la institucionalidad nacional, pero
de manera activa, garantizando su participación en el abordaje y toma de
decisiones de las problemáticas sociales:
“Artículo 2º-Definiciones.
Para los efectos de esta Ley, se definen los siguientes conceptos:
(…)
Desarrollo integral de la
persona joven. Proceso por el cual la persona joven, mediante el ejercicio
efectivo de sus derechos y el acceso democrático a las oportunidades que el
Estado garantiza por medio de las instituciones un adecuado desarrollo
espiritual, social, afectivo, ético, cognoscitivo, físico, moral y material,
que la involucre a participar activamente en el desarrollo de la vida nacional
y en la identificación y solución de los problemas que la afectan a ella como
parte de un grupo social y a la sociedad como un todo.”
La misma Ley N° 8261 reconoce a la persona joven como actor social e
individual, y en el carácter social, como grupo o en representación de este,
debe garantizársele la posibilidad de aportar de diversas maneras a la sociedad
(Art. 3), como es el caso con su intervención y voto como miembro del Comité
Cantonal de Deportes y Recreación
En segundo lugar, téngase presente que el Comité Cantonal de Deportes y
Recreación y los Comités Comunales de Deportes y Recreación, como órganos que
integran la Administración Pública Territorial, están sujetos a las reglas de
los órganos colegiados que establece el Código Municipal y la Ley General de la
Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978 aplicable de manera
supletoria (Art. 2). De la doctrina que yace en los artículos 54, 55, 56 y 57
de Ley General de la Administración Pública, la regla es que los miembros que
integran los órganos colegiados tendrán derecho a voz y a voto, al compartir la
titularidad del órgano a efectos de la conformación de la voluntad colegiada.
El voto es el acto final y de mayor relevancia jurídica que detenta cada
integrante de un órgano colegiado.
Por Principio de Igualdad de los Miembros del Órganos Colegiado, las
personas jóvenes designadas se integran de pleno como un miembro más del Comité
Cantonal de Deportes y Recreación.
Nótese que el artículo 174 del Código Municipal no establece ninguna
restricción sobre el derecho a la palabra y de decisión de los miembros del
Comité Cantonal de Deportes y Recreación, y tampoco la norma indica que los
demás miembros que integran a este comité tengan derecho a voz y a voto. Como
señala la doctrina “[…] aunque la
condición de miembro conlleva el de derecho a asistir a las sesiones, a
participar en las deliberaciones y a votar, realmente sólo el derecho de voto
es predicable exclusivamente de los miembros.” (Carbonell Porras, Eloísa.
Los Órganos Colegiados, Madrid 1999, págs. 97 a 98). De ello que, en virtud del
aforismo jurídico de que no procede distinguir donde la ley no distingue (“Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”) carece de fundamento jurídico la distinción
–en perjuicio- entre miembros de un mismo órgano, como entiende el criterio
legal aportado.
Es oportuno aclarar que el hecho de que el artículo 175 del Código
Municipal expresamente disponga que los dos miembros de la población joven del
Comité Cantonal de Deportes y Recreación actúan con voz y voto, no es motivo
jurídico razonable para negar el derecho a voz y voto a los miembros jóvenes
del Comité Cantonal.
En tercer y último lugar, de la lectura del artículo 174 del Código
Municipal, se desprende que la única limitación que impone la ley a las
personas jóvenes que integran el Comité Cantonal es para los efectos externos,
a saber, no pueden ostentar la representación judicial y extrajudicial del
comité, ni contraer obligaciones en nombre de este órgano, por carecer de
capacidad para actuar, principio que también contiene el artículo 18 del Código
de la Niñez y la Adolescencia, Ley N° 7739 (Véase el Dictamen C-196-2020 del 26
de mayo de 2020).
Corolario de lo anterior, los dos miembros jóvenes designados por las
asambleas cantonales de las organizaciones juveniles y de los atletas activos
del Programa de Juegos Deportivos Nacionales, del cantón, como integrantes del
Comité Cantonal de Deportes y Recreación de la Municipalidad, ostentan en
igualdad de condiciones a los demás miembros del órgano colegiado, el derecho a
voz y a voto en la deliberaciones y decisiones del órgano.
B.
CONCLUSIÓN.
De conformidad con el artículo 174 inciso d) del Código Municipal,
Reformado por la Ley N° 9633, se concluye que los dos miembros jóvenes designados por las asambleas cantonales de las organizaciones juveniles y
de los atletas activos del Programa de Juegos Deportivos Nacionales, del
cantón, como integrantes del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de la
Municipalidad, ostentan en igualdad de condiciones a los demás miembros del
órgano colegiado, el derecho a voz y a
voto en la deliberaciones y decisiones del órgano.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado Asistente
JAOA/RWRS/hsc
Código 9576-2020
C-048-2021
LAS PERSONAS JÓVENES INTEGRANTES DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN TIENE DERECHO A VOZ Y A VOTO. AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, INTERPRETACIÓN DE LA NORMA ADMINISTRATIVA ART. 10 DE LA LGAP, SOBRE LA LEY N° 9633, PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LOS MIEMBROS DE UN ÓRGANO COLEGIADO Y SOBRE EL VOTO.
Mediante oficios MSPH-CM-SC-EXT-023-2020 del 16 de diciembre de 2020 y MSPH-CM-SC-EXT-001-2021 de 15 de febrero de 2021 la Secretaría del Concejo Municipal nos ha hecho de conocimiento el acuerdo municipal N° CM-785-20 adoptado en la sesión ordinaria N° 51-20 celebrada el 14 de diciembre de 2020 del Concejo Municipal de la Municipalidad de San Pablo de Heredia, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República el alcance de los artículos 174 y 175 del Código Municipal en relación a “[…] si las personas menores de edad, tienen derecho a voz y voto en las juntas directivas del Comité Cantonal de Deportes y Recreación, a la Luz de la Reforma Código Municipal para garantizarle efectiva participación de la niñez y la adolescencia en los comités cantonales y comunales de deportes y recreación […]”.
La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio CSP-S-056-2020 del 07 de diciembre de 2020 suscrito por el Asesor Legal Externo del Concejo Municipal.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen C-048-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- De
conformidad con el artículo 174 inciso d) del Código Municipal, Reformado por
la Ley N° 9633, se concluye que los dos miembros jóvenes designados por las asambleas cantonales de las organizaciones juveniles y
de los atletas activos del Programa de Juegos Deportivos Nacionales, del
cantón, como integrantes del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de la
Municipalidad, ostentan en igualdad de
condiciones a los demás miembros del órgano colegiado, el derecho a voz y a
voto en la deliberaciones y decisiones del órgano.