Dictamen : 045 - del 18/02/2021

18 de febrero de 2021

C-045-2021

Señor

Rafael Ángel Gutiérrez Rojas

Director Ejecutivo, Sistema Nacional de Áreas de Conservación

Ministerio de Ambiente y Energía

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio SINAC-DE-1410-2020 de 2 de diciembre de 2020, recibido el 18 de diciembre de 2020.

En el oficio SINAC-DE-1410-2020 de 2 de diciembre de 2020, el señor Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación consultó lo siguiente:

1.- ¿El régimen de excepción que generan los Decretos de Declaratoria de Emergencia emitidos en el marco de lo dispuesto en los artículos 31 y 32 la Ley N°8488 quiebra la aplicación del ordenamiento jurídico ambiental ordinario?

2.- ¿A cuáles fases de la declaratoria de la emergencia aplica tal régimen de excepción?

3.- ¿Cuáles son los alcances de dicho régimen de excepción en relación con la aplicación de la normativa ambiental, implica la exención de trámites de conveniencia nacional, viabilidad ambiental y permisos forestales reglados?

4.- ¿Las actividades de primer impacto previstas en el último párrafo del artículo 15 de la Ley N°8488 se ven cubiertas por el régimen de excepción?

       Se adjunta el criterio de la asesoría legal, oficio SINAC-AJ-CJ-066-2020 de 1 de diciembre de 2020.

A.     EN ORDEN A LOS ESTADOS DE EMERGENCIA Y LA OBLIGACIÓN DE CUMPLIR LAS NORMAS AMBIENTALES 

El párrafo tercero del artículo 180 de la Constitución habilita al Poder Ejecutivo para declarar el denominado Estado de Emergencia para hacer frente a casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. La finalidad de una declaratoria de Estado de Emergencia es habilitar al Poder Ejecutivo para que pueda adoptar medidas extraordinarias con la exclusiva finalidad de satisfacer las necesidades urgentes o imprevistas que hayan surgido de aquellos casos y que el interés público exija satisfacer. De forma conexa, la segunda parte del artículo 45 también constitucional, habilita al Poder Ejecutivo a expropiar, sin que sea indispensable la indemnización previa, en caso de conmoción interior estableciendo, sin embargo, que, en tales casos, el pago correspondiente deba hacerse a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Aunque en las actas de la Asamblea Constituyente no constan las deliberaciones de dicho cuerpo fundamental en relación con el alcance del artículo 180 constitucional, sí es posible, sin embargo, indicar que, en criterio, del Constituyente, los Estados de Emergencia se caracterizan no solo por responder a circunstancias de hecho excepcionales y extraordinarias sino también de carácter pasajero. Al entender del Constituyente, los Estados de Emergencia habilitan, en todo caso, la posibilidad de adoptar medidas extraordinarias que serían solamente válidas y aplicables, sin embargo, durante el tiempo que dure la emergencia. (ver, en este sentido, intervención del Diputado Constituyente Jiménez Ortiz en la sesión N.° 47 del 4 de abril de 1949 de la Asamblea Constituyente y del Diputado Constituyente Facio en la  sesión N.° 164 de 10 de octubre de 1949)

La Constitución, entonces, ha previsto reglas especiales que le permiten al Estado establecer las medidas urgentes y extraordinarias que sean necesarias para atender situaciones de emergencia; en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados, de modo que la autoridad pública pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así eliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad.

Dicho de otro modo, la Constitución ha previsto la posibilidad de que, frente a estados de cosas caracterizados como guerra, conmoción interna o calamidad pública, el Estado pueda establecer medidas extraordinarias y urgentes para garantizar los bienes esenciales de las personas, pero siempre dentro del mismo marco de la juridicidad.

Bajo la Constitución, la denominada emergencia no justifica, de ningún modo, la suspensión o interdicción del orden constitucional ni la posibilidad de que el Estado, o sus agentes, actúen fuera de la juridicidad.  Aun ante una situación de calamidad o desastre, el Estado debe reaccionar dentro de los moldes que el propio ordenamiento le traza, siendo la Constitución la que impone las reglas generales para tales casos.

Al amparo de la Constitución, la declaratoria de un Estado de Emergencia habilita únicamente la puesta en vigencia de una normatividad extraordinaria que, aunque pueda implicar un incremento temporal en los poderes oficiales y una restricción provisional en el ejercicio de ciertas libertades públicas, no significa jamás ni debe conllevar a una ruptura del orden establecido y garantizado por la Constitución.

En el marco constitucional, las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante un Estado de Emergencia, deben ser sólo las absolutamente necesarias para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional y las mismas deben prolongarse únicamente por el tiempo necesario para cumplir con su finalidad. Es decir, que las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante una emergencia, deben tener tres características esenciales, deben ser estrictamente necesarias para la situación de emergencia, además su contenido debe ser proporcional y deben tener un riguroso carácter temporal.

Para decretar un Estado de Emergencia, debemos estar, entonces, ante situaciones de hecho que califiquen como circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", es decir, situaciones que puedan calificarse como de excepción y que deben entenderse dentro de la definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir,  sucesos que provienen de la naturaleza, o que impliquen invasiones y guerra,  como también epidemias, eventos que sean sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trate, en general, de situaciones anormales que no puedan ser controladas, dominadas o manejadas  con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno.

Ergo, el Estado de Emergencia – que implican una situación de Necesidad y Urgencia – debe distinguirse de la mera urgencia administrativa que no es otra cosa más que el apremio por la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma.

Se puntualiza que la declaratoria de un Estado de Emergencia supone la creación de un derecho de excepción, formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad. Derecho de Excepción que deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, un Derecho aplicable de forma transitoria única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta. Este Derecho de Excepción que supone un Estado de Emergencia puede consistir en, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo a exceptuar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se insiste en que un Estado de Emergencia supone situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que son transitorias y urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista, entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social). Por su claridad y por ser una sentencia que sintetiza los criterios elaborados por la jurisprudencia constitucional, es importante transcribir aquí, en lo conducente, el voto 8420-2012 de las 9:05 horas del 22 de junio de 2012:

“III.- Sobre la declaratoria de estado de emergencia. Esta Sala ha señalado que el ordenamiento constitucional ha sido previsto para la regulación de las sociedades en situaciones de normalidad institucional, cuando en general los derechos e intereses de las personas no se ven amenazados por eventos extraordinarios e incontrolables. El diseño del Estado y las reglas para el disfrute de los derechos fundamentales obedecen a la previsión de un devenir social en condiciones de normalidad. No obstante, todo sistema constitucional debe prever reglas especiales que le permitan atender situaciones de emergencia, en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados, de modo que se pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así eliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad. En una sociedad democrática, ante una situación de calamidad o desastre, el Estado reacciona dentro de los moldes que el propio ordenamiento le traza. Ninguna emergencia legitima la suspensión del orden constitucional, sino a lo sumo la vigencia temporal en los poderes oficiales y la consecuente restricción en el ejercicio de ciertas libertades públicas, no significa jamás una ruptura del orden establecido por el constituyente. En el caso de Costa Rica, la Constitución Política regula los estados de emergencia en los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) para el caso de la suspensión de derechos fundamentales, normas que además son complementadas por el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, desarrollado por la OC-8/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución Política regula además, en el numeral 180, situaciones de emergencia en las que, si bien resulta innecesario aplicar las competencias excepcionales de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) constitucionales, sí permiten al Poder Ejecutivo variar el destino de partidas presupuestarias o autorizar créditos adicionales, en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. (sentencia 2005-008675 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio del dos mil cinco) También ha dicho este Tribunal que, “De todos modos, cualquier restricción que surja como consecuencia lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional, y deben prolongarse únicamente por el tiempo estrictamente necesario para cumplir con su finalidad. Sobre el tema de los estados de emergencia, la Sala Constitucional se ha pronunciado en algunas ocasiones, reconociendo la excepcionalidad de las medidas de emergencia, así como los límites formales y materiales para el ejercicio de dicha competencia ( sentencias de la Sala Constitucional 02661-95 y 05966-99, entre otras) Esta potestad con que cuenta el Poder Ejecutivo para declarar estados de emergencia, significa entonces la posibilidad de aplicar normativa de excepción a ciertos campos con fundamento en la Ley número 4374 -conocida como Ley de Emergencias-. Por ejemplo, en la sentencia número 3410-92 de las catorce horas 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento.´ Para la Sala, el sentido del estado de emergencia contenido en el artículo 180 constitucional, fue definido en la referida sentencia número 3410-92 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos "«conmoción interna", "disturbios", "agresión exterior", "epidemias", "hambre" y "otras calamidades públicas", como manifestaciones de lo que se conoce en la doctrina del Derecho Público como "estado de necesidad y urgencia", entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley); y en el Derecho Penal, como "estado de necesidad", o sea, "una situación de peligro para un bien jurídico, que sólo puede salvarse mediante la violación de otro bien jurídico Aclaro la Sala en esa misma sentencia que doctrinariamente  se distingue entre mera  urgencia y "estado de necesidad y urgencia", implicando éste, en alguna forma a aquélla, pero sólo para calificarla y no para definirla, y se explican sus alcances al señalar, por ejemplo, que es la magnitud de una catástrofe natural y sus consecuencias lo que delimita el concepto, y no la urgencia misma en brindar rápida atención a las personas o bienes afectados, que son sus efectos directos.´ Ahora bien, en relación directa con lo dispuesto por el artículo 180 de la Constitución Política, la misma sentencia ha señalado que:³«el artículo 180 de la Constitución Política, se refieren a verdaderos "estados de necesidad y urgencia" y no a la mera urgencia, que no es otra cosa más que la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos en como ha sido manejada ella misma bajo este presupuesto básico, la Sala entiende que lo que el Constituyente plasmó en su norma, es la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos  expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal en que se llegue a encontrarse ante un evento de esa índole, y no una simple justificación de los actos que emite. De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales ordinarias de que dispone el Gobierno.”

Ahora bien, debe reiterarse que la declaratoria de un Estado de Emergencia puede suponer el desplazamiento de ciertos valores jurídicos y la posibilidad de que la administración pueda implementar procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados para atender el Estado de Emergencia lo cual implica el sacrificio del bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) que debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social).

Se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio de Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir, que aun cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia. Además, la excepción debe ajustarse al principio de razonabilidad. Se transcribe al efecto el voto de la Sala Constitucional N.° 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003:

“del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).”

Por supuesto, como bien lo hace la sentencia recién citada, es menester señalar que fuera de un Estado de Emergencia, la administración pública no puede exceptuarse del cumplimiento de la normativa de protección ambiental, por lo que no basta que la administración esté meramente urgida o necesitada por satisfacer un interés público para tener por válida tal dispensa, particularmente si tal necesidad y urgencia ha   sido previsible a corto, mediano o largo plazo. En el mismo sentido, conviene citar la sentencia N.° 6503-2001 de las 9:26 horas del 6 de julio de 2001 la cual ha acotado que, en todo caso, siempre debe entenderse que la posibilidad de exceptuarse del cumplimiento de la normativa ambiental no solo está circunscrita a la necesidad real de atender una situación de emergencia, sino que debe tener una limitación temporal:

“Como lo advierte el lector, el decreto dispensa a las referidas instituciones de la obligación de obtener el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente. Ahora bien, ese decreto –clasificable dentro del género de norma de excepción por estado de necesidad- de manera alguna puede convertirse en el sustento del accionar ordinario del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en materia de construcción de diques en los ríos nacionales; lo que debe realizar de manera ordinaria para proteger a la población y sus bienes en caso de inundaciones. Estos proyectos ordinarios deben contar con el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente, sin que pueda eximírseles al amparado (sic) de la referida legislación de necesidad. Ya se indicó líneas atrás que la normativa dictada en respuesta a situaciones de necesidad debe necesariamente ser temporal y una interpretación amplia de su vigencia deviene en inconstitucional por exceso-.”

De seguido, es indispensable denotar que, de acuerdo con el Legislador, la declaratoria de un Estado de Emergencia implica tres fases progresivas: respuesta, rehabilitación y reconstrucción; y se extiende en el tiempo hasta que se logre controlar definitivamente la situación. (Ver definición del artículo 4 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo y dictamen C-131-2015 de 3 de junio de 2015)

Durante todas aquellas fases, particularmente, la de primera respuesta, la Comisión Nacional de Emergencias, en ejercicio de las competencias extraordinarias del artículo 15 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, existe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados , cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia.

Conforme todo lo expuesto, y por ser pertinente, cabe reiterar lo concluido en la Opinión Jurídica OJ-185-2020 de 15 de diciembre de 2020:

“Con fundamento en lo expuesto se concluye que durante un Estado de Emergencia declarado y aun durante la fase de reconstrucción, podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.”

B.      CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto se concluye que durante un Estado de Emergencia declarado, y durante sus tres fases progresivas: respuesta  y primer impacto, rehabilitación y reconstrucción , podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JAOA/hsc

C-045-2021

EN ORDEN A LOS ESTADOS DE EMERGENCIA Y LA OBLIGACIÓN DE CUMPLIR LAS NORMAS AMBIENTALES. DECLARATORIA DE ESTADO EMERGENCIA, SOBRE EL ESTADO DE NECESIDAD.

Mediante SINAC-DE-1410-2020 de 2 de diciembre de 2020 el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía nos consulta:

1.     - ¿El régimen de excepción que generan los Decretos de Declaratoria de Emergencia emitidos en el marco de lo dispuesto en los artículos 31 y 32 la Ley N°8488 quiebra la aplicación del ordenamiento jurídico ambiental ordinario?

2.     - ¿A cuáles fases de la declaratoria de la emergencia aplica tal régimen de excepción?

3.     - ¿Cuáles son los alcances de dicho régimen de excepción en relación con la aplicación de la normativa ambiental, implica la exención de trámites de conveniencia nacional, viabilidad ambiental y permisos forestales reglados?

4.     - ¿Las actividades de primer impacto previstas en el último párrafo del artículo 15 de la Ley N°8488 se ven cubiertas por el régimen de excepción?

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio SINAC-AJ-CJ-066-2020 de 1 de diciembre de 2020 de la Asesoría Legal Institucional.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen C-045-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:

- Con fundamento en lo expuesto se concluye que durante un Estado de Emergencia declarado, y durante sus tres fases progresivas: respuesta  y primer impacto, rehabilitación y reconstrucción, podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.