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Dictamen : 034 - del 11/02/2021
11 de febrero de 2021
C-034-2021
Licenciado
Marco Vinicio Hidalgo Zúñiga
Gerente General
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta doy respuesta
a su oficio CGG-807-2020 de 9 de diciembre de 2020.
En el oficio CGG-807-2020 de 9 de diciembre de 2020, el señor Gerente
General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo consulta a la
Procuraduría General la siguiente cuestión técnica jurídica:
¿Pueden los gobiernos locales emitir y publicar
los reglamentos de desarrollo urbano establecidos en el artículo 21 de la Ley
de Planificación Urbana N°4240, sin contar con un plan regulador, siendo que
los mismos forman parte integral del plan de ordenamiento territorial o plan
regulador?
Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional,
PE-AL-373-2020 de 7 de diciembre de 2020.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
hacer las siguientes consideraciones.
A.
LOS REGLAMENTOS DE DESARROLLO
URBANO SON NORMAS QUE HACEN EFECTIVO EL PLAN REGULADOR.
El artículo 1 de la Ley de
Planificación Urbana, N.° 4240 de 15 de noviembre de 1968, tiene una definición
legal del concepto de Reglamento de Desarrollo Urbano. De acuerdo con su
definición legal, los Reglamentos de Desarrollo Urbano, son cuerpos de normas
que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan
Regulador.
El artículo 19 de la Ley de
Planificación Urbana es la norma que le otorga a los gobiernos locales la
competencia para aprobar y promulgar los Reglamentos de Desarrollo Urbano. Esa
norma establece que cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales
necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección
de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la
comunidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano son normas que procuran el
debido acatamiento del respectivo Plan Regulador. El artículo 15 de la Ley de Planificación
Urbana establece, de forma expresa, que los Reglamentos de Desarrollo Urbano
son normas conexas al respectivo Plan Regulador:
“Artículo 15.-
Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución
Política, reconócese la competencia y autoridad de
los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano,
dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada
uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los
reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin
perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que
priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”
Los Reglamentos de Desarrollo Urbano
no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de
Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución
reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no
concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos
de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen
la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.
Los Reglamentos de Desarrollo Urbano
no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es
normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la
prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los
Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo
Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo del respectivo Plan
Regulador. Se transcribe, por su relevancia, el dictamen C-62-1994 de 25 de abril
de 1994:
“C-. EN CUANTO A LA NATURALEZA JURIDICA DE ESTOS
REGLAMENTOS
Los reglamentos de planificación urbana tienen como
objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad.
Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo
urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite).
Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una
clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.
1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo
Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos
de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances,
precisar o interpretar su contenido, sino que como
parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la
ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a
criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.
En efecto, como se verá de seguido, la potestad
reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo.
Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la
emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente,
del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está
en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una
potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley,
sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén
en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra,
el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana
y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la
Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y
carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es,
reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino
normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en
el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la
construcción en áreas urbanas.
En igual forma, cuando la Ley de Creación del INVU
previó originalmente la función de reglamentación en esta materia, se refirió a
los reglamentos necesarios para desarrollar y ejecutar los planes reguladores
de los diversos centros urbanos; no a la reglamentación de la ley, lo que se
desprende del artículo 5 de la ley:
"Art. 5: El Instituto tendrá las siguientes
atribuciones esenciales:
a) Preparar planos reguladores para todos los
conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten,
y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva
a través de las Corporaciones Municipales, previa la aprobación de una ley
general de planeamiento de ciudades".
2-. En cuanto a los reglamentos autónomos
Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados
reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata,
efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la
Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la
Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos
se funden en un criterio de autonormación: son
emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del
suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser
normada por este tipo de reglamentos.
Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales
que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de
que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en
construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la
necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los
reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana.
Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad
reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan
derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como
lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el
Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de
Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide.
Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de
Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.”
El artículo 20 de la Ley de
Planificación Urbana ha establecido que los Reglamentos de Desarrollo Urbano deben
tener normas y condiciones para proteger la propiedad contra la proximidad de
usos prediales molestos o peligrosos, buscar la relación armónica entre los
diversos usos de la tierra, dar acceso a la vía pública, procurar la división
adecuada de los predios, dar acceso a
facilidades comunales y servicios públicos, rehabilitar zonas, procurar la
seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones y, en general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan
regulador.
“Artículo 20.- De consiguiente, esos reglamentos
contendrán normas y condiciones para promover:
a) Protección de la propiedad contra la proximidad de
usos prediales molestos o peligrosos;
b) Una relación armónica entre los diversos usos de la
tierra;
c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías
públicas;
d) División adecuada de los terrenos;
e) Facilidades comunales y servicios públicos
satisfactorios;
f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;
g) Rehabilitación de áreas y prevención de su
deterioro;
h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las
construcciones; e.
i) En general, cualquier otro interés comunitario que
convenga al buen éxito del plan regulador.
Corolario de lo anterior, puesto que
los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el
Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación
previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario
para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de
Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos
locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con
un plan regulador aprobado y vigente.
B.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye que no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los
Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y
vigente.
Atentamente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
C-034-2021
LOS REGLAMENTOS
DE DESARROLLO URBANO SON NORMAS QUE HACEN EFECTIVO EL PLAN REGULADOR.
Mediante oficio CGG-807-2020
de 9 de diciembre de 2020 la Gerencia General Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo nos consulta lo siguiente:
·
¿Pueden los gobiernos locales
emitir y publicar los reglamentos de desarrollo urbano establecidos en el
artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana N°4240, sin contar con un plan
regulador, siendo que los mismos forman parte integral del plan de ordenamiento
territorial o plan regulador?
La Administración consultante
adjunta el criterio legal dado por oficio PE-AL-373-2020 de 7 de diciembre de
2020 de la Asesoría Legal Institucional.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante el dictamen C-034-2021, el Lic.
Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
Con fundamento en lo expuesto,
se concluye que no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen
los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado
y vigente.