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Opinión Jurídica : 037 - del 12/02/2021
12 de
febrero de 2021
OJ-37-2021
Señora
Daniella Agüero Bermúdez
Jefa de Área, Área de
Comisiones Legislativas VII
Comisión Permanente de Asuntos
Jurídicos
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta, damos respuesta al oficio AL-CJ-22062-0913-2020
del 17 de noviembre de 2020.
En oficio
AL-CJ-22062-0913-2020 se nos hace de conocimiento que la sesión N° 11 del 10 de
noviembre de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.062
denominado "Reforma al Código Procesal De Familia, Ley N.°9747”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno hacer las siguientes consideraciones.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de
la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea
considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual
lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las
comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento
de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función
legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es
excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del
marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un
criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto
de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe
sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la
razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del
30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función
consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o
tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio
observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto.
La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función
consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la
opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro
ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.
Por último, la consultas de
los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría
General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante
la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida
siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar
su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está
legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido,
el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio
de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase,
también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020,
OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020,
OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de
2020.
B.
COMENTARIOS SOBRE EL EFECTO
UTIL QUE PODRÍA TENER EL PROYECTO DE LEY 22.062.
La Ley N° 9747 del 26 de
octubre de 2019 denominada “Aprueba Código Procesal de Familia”, publicada en
el Alcance N° 19 de La Gaceta N° 28 del 12 de enero de 2020, ha dispuesto en su
artículo 4 inciso I que se derogue la Ley de Pensiones Alimentarias, N.° 7654
de 19 de diciembre de 1996. Esta derogatoria entraría en vigencia a partir del
1 de octubre de 2022 de acuerdo con el artículo único de la Ley N° 9904 del 22
de setiembre de 2020 “Reforma entrada en vigencia del Código Procesal de
Familia”.
Se transcribe el artículo 4 de
la Ley N° 9747:
“ARTÍCULO 4- Derogatorias
I-Se deroga, en su totalidad, la Ley N.º 7654,
Ley de Pensiones Alimentarias, de19 de diciembre de 1996.
(…)”
La Ley de Pensiones
Alimentarias, que sería derogada, ha reformado, en su momento, diversos
artículos del Código de Familia que regulan la materia sustantiva del deber de
alimentos. El artículo 65 de la Ley de Pensiones Alimentarias ha reformado,
específicamente los artículos 57, 167, 170 y 173 al Código de Familia. Se
transcribe la norma de interés:
“Artículo 65.- Reformas del
Código de Familia.
Refórmanse los artículos 57, 164, 165, 167, 168, 170 y 173 del Título IV, Capítulo
Único, del Código de Familia. Los textos dirán:
“Artículo 57.-En la sentencia
que declare el divorcio, el tribunal podrá conceder al cónyuge declarado
inocente una pensión alimentaria a cargo del culpable. Igual facultad tendrá
cuando el divorcio se base en una separación judicial donde existió cónyuge
culpable.
Esta pensión se regulará
conforme a las disposiciones sobre alimentos y se revocará cuando el inocente
contraiga nuevas nupcias o establezca de hecho.
Si no existe cónyuge culpable,
el tribunal podrá conceder una pensión alimentaria a uno de los cónyuges y a
cargo del otro, según las circunstancias.
No procederá la demanda de
alimentos del ex cónyuge inocente que contraiga nuevas nupcias o conviva en unión
de hecho.”
"Artículo 167.- El
derecho a los alimentos no podrá renunciarse ni transmitirse de modo alguno. La
obligación alimentaria es imprescriptible, personalísima e incompensable.
Un bien inmueble que sirva
como habitación de los alimentarios, o que, por su misma naturaleza y
plusvalía, ofrezca mayores ventajas para los beneficiarios, podrá considerarse
como pago adelantado de la obligación, siempre y cuando la parte actora se
mostrare conforme.
"Artículo 170.- Los
cónyuges podrán demandar alimentos para sí y sus hijos comunes, aunque no se
encuentren separados.
Tanto la madre como el padre
podrán demandar alimentos para sus hijos extramatrimoniales en las
circunstancias del párrafo anterior."
"Artículo 173.- No
existirá obligación de proporcionar alimentos:
1.- Cuando el deudor no pueda
suministrarlos sin desatender sus necesidades alimentarias o sin faltar a la
misma obligación de alimentos para con otras personas que, respecto de él,
tengan título preferente.
2.- Cuando quien los recibe
deje de necesitarlos.
3.- En caso de injuria, falta
o daños graves del alimentario contra el alimentante, excepto entre padres e
hijos.
4.- Cuando el cónyuge haya
incurrido en abandono voluntario y malicioso del hogar o se compruebe que
comete o cometió adulterio.
5.- Cuando los alimentarios
hayan alcanzado su mayoridad, salvo que no hayan terminado los estudios para
adquirir una profesión u oficio, mientras no sobrepasen los veinticinco años de
edad y obtengan buenos rendimientos con una carga académica razonable. Estos
requisitos deberán probarse al interponer la demanda, aportando la información
sobre la carga y el rendimiento académicos.
6.- Entre ex cónyuges, cuando
el beneficiario contraiga nuevas nupcias o establezca una convivencia de hecho.
7.- Cuando el demandante haya
incumplido los deberes alimentarios respecto a su demandado, si legalmente
debió haber cumplido con tal obligación.
Las causales eximentes de la
obligación alimentaria se probarán ante la autoridad que conozca de la demanda
alimentaria. Pero, si en un proceso de divorcio, separación judicial o penal,
el juez resolviere cosa distinta, se estará a lo que se disponga."
El Proyecto de Ley N° 22.062
propone reformar el artículo 4, inciso I) de Ley N° 9747 para que la norma
disponga que se deroga la Ley N.° 7654, Ley de Pensiones Alimentarias, de 19 de
diciembre de 1996, excepto en cuanto a las reformas introducidas a los
artículos 57, 167, 170 y 173 del Código de Familia.
Según se explica en la
exposición de motivos del proyecto de Ley N.° 22.062, la reforma planteada se
justificaría en el hecho de que con el artículo 4.I de la Ley N.| 9747 quedaría
derogada no solo la Ley de Pensiones Alimentarias sino también las normas del
Código de Familia que aquella reformó en su momento. En la exposición también
se explica que otra justificación del proyecto es que el artículo 4.I de la Ley
N.° 9747 pondría de nuevo en vigencia las normas del Código de Familia que, en
su momento, fueron reformadas por la Ley de Pensiones Alimentarias.
No existe ningún reparo
constitucional para que se apruebe el proyecto de Ley N.° 22.062. El Legislador
puede reformar el artículo 4.I del Código Procesal Familiar para aclarar que
las normas del Código de Familia reformadas en su momento por la Ley de
Pensiones Alimentarias se mantienen vigentes.
No obstante, es importante reparar en que el
solo hecho de que el artículo 4.I de la Ley N° 9747 disponga derogar la Ley de
Pensiones Alimentarias de 1996 no implica que se deroguen, por consiguiente,
las reformas hechas, en su momento, al Código de Familia.
El artículo 65 de la Ley de
Pensiones Alimentarias de 16 de diciembre de 1996 ya surtió su efecto
reformador. Al entrar en vigencia la Ley de Pensiones Alimentarias el 23 de
enero de 1997, se modificaron los artículos 57, 167, 170 y 173 del Código de
Familia.
En nuestro Derecho, y conforme
el artículo 8 del Código Civil, las normas derogatorias tienen el alcance que
expresamente se disponga y se extiende también a todo aquello que, en la ley
nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
El artículo 65 en comentario
es parte del contenido de la Ley de Pensiones Alimentarias, pero está ubicado
dentro del Capítulo IV de esa Ley, relacionado con la reforma de Leyes Conexas.
Los efectos del artículo 65 se han producido sobre otro cuerpo normativo,
particularmente, el Código de Familia.
En el Capítulo IV de la Ley de
Pensiones Alimentarias de 1996 tenía por objeto modificar diversas disposiciones
del Código de Familia y del entonces vigente Código Procesal Civil. Con la
entrada en vigencia de la Ley de Pensiones Alimentarias en 1997, el Código de
Familia fue reformado en sendos artículos. Los efectos jurídicos del artículo
65 se agotaron con la vigencia de las reformas, pues éstas pasaron a formar
parte íntegra del Código de Familia. A
pesar de que las disposiciones previstas en el Capítulo de reforma de Leyes
conexas, son parte del contenido de la Ley de Pensiones Alimentarias, las
normas reformadas pertenecen a otro cuerpo normativo, distinto de aquella Ley.
Específicamente las normas reformadas son parte del Código de Familia.
Ateniéndose al tenor literal del artículo 4.I de la
Ley N.° 9747, es claro que esa Ley solamente ha buscado derogar la Ley de
Pensiones Alimentarias. Esta derogatoria obedece a que ese Código Procesal de
Familia, en sus artículos 257 a 288, crearía un nuevo procedimiento especial en
materia de pensiones alimentarias que sustituiría las regulaciones de la Ley de
Pensiones Alimentarias.
El alcance de la derogatoria
prevista en el artículo 4.I se circunscribe, entonces, a derogar la Ley de
Pensiones Alimentarias, sin que esto implique que queden derogadas las
disposiciones por ella reformadas y que pertenecen a otro cuerpo normativo.
Cabe precisar que la
derogatoria prevista en el artículo 4.I de la Ley N.° 9747 tampoco pondría de
nuevo en vigencia las normas del Código de Familia que, en su momento, fueron
reformadas por la Ley de Pensiones Alimentarias. Se precisa que a diferencia de
lo que ocurre en el supuesto de normas declaradas inconstitucionales por el
Contralor Constitucional, el artículo 8 del Código Civil ha dispuesto que por
la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere
derogado, lo cual consagra un principio de hermenéutica jurídica aplicable en
relación con el artículo 4.I de la Ley N.° 9747.
Así las cosas, cabe cuestionar el efecto útil de la reforma que
el proyecto de Ley N.° 22.062 plantea realizar en relación artículo 4.I de la
Ley N.° 9747. Esto en el tanto, se insiste, la abrogación del artículo 4.I se
circunscribe a derogar la Ley de Pensiones Alimentarias sin que esto implique
la derogatoria de la reforma hecha a las normas del Código de Familia.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el
alcance de la derogatoria prevista en el artículo 4.I se circunscribe a derogar
la Ley de Pensiones Alimentarias, sin que esto implique que queden derogadas
las disposiciones que pertenecen al Código de Familia y que fueran reformadas
por el artículo 65 de esa Ley. El proyecto de Ley 22.062 podría carecer, en
consecuencia, de efecto útil. Queda evacuada la consulta formulada respecto del
Proyecto de Ley N° 22.062.
Cordialmente,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
(Código
8785-2020)
OJ-37-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE
LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS; COMENTARIOS SOBRE EL
EFECTO ÚTIL QUE PODRÍA TENER EL PROYECTO DE LEY 22.062. SOBRE LA DEROGACIÓN DE
LAS NORMAS.
Mediante oficio AL-CJ-22062-0913-2020 del 17 de
noviembre de 2020 la Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefa de Área de Comisiones
Legislativas VII, por indicación de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos
de la Asamblea Legislativa somete a consulta de la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.062 denominado "Reforma al Código Procesal De Familia,
Ley N.°9747”.
Al
no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por
un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior
Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un
evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de
un carácter vinculante.
Con
la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión
Jurídica OJ-37-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y
el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo
siguiente:
-
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el alcance de la derogatoria
prevista en el artículo 4.I se circunscribe a derogar la Ley de Pensiones
Alimentarias, sin que esto implique que queden derogadas las disposiciones que
pertenecen al Código de Familia y que fueran reformadas por el artículo 65 de
esa Ley. El proyecto de Ley 22.062 podría carecer, en consecuencia, de efecto
útil. Queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N°
22.062.