Accesibilidad
Dictamen : 024 - del 01/02/2021
01 de febrero de
2021
C-024-2021
Sr. Gilbert Jiménez Siles
Alcalde
Municipalidad de
Desamparados
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos al oficio AM-0053-17 relativo
el otorgamiento de certificados de usos de suelo y la normativa que regula los
procedimientos para la obtención de la viabilidad ambiental. Se adjuntó el criterio de la
Asesoría Legal externa, que a su vez avaló la Asesoría Legal municipal en
oficio AM-001-16.
Recordemos que la Procuraduría
es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración
Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales
planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley 6815, artículos
1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos. Por ende, se
evacuan las interrogantes sin prejuzgar como la Administración activa ha de
resolver los asuntos específicos sometidos a su conocimiento.
1.- ¿Tiene el municipio la potestad de solicitar estudios de impacto
ambiental como requisito previo a otorgar certificados de usos del suelo?
Corresponde al gobierno local
la potestad de planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los
límites de su territorio, conforme con la ley, los reglamentos y planes
reguladores locales que incorporen los lineamientos, normas técnicas y
directrices, en este caso, los aplicables al Gran Área Metropolitana.
Conciernen además a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, las
competencias que le otorga la Ley de Planificación Urbana antes de su adopción
por los municipios (artículo 169 Constitucional; 15, 18, 28 de la Ley 4240).
La adopción del plan regulador ha de cumplir el procedimiento del artículo 17 de la Ley 4240, y los
requerimientos que deriven de la normativa conexa, como la necesidad de integrar la variable ambiental prevista por el artículo
67 del Decreto 31849 de 24 mayo
del 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto
Ambiental (La Gaceta 125 de 28 de junio de 2004) y el procedimiento técnico del Manual de Instrumentos
Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de
EIA-Parte III).
Igual
proceder ha de observarse cuando se pretenda “modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera
de sus reglamentos” (voto constitucional 9038-2000; Tribunal
Contencioso Administrativo, No. 37-2017-VI).
De acuerdo con el numeral 16 de la Ley 4240, el
plan regulador comprenderá al menos estos reglamentos: 1) Zonificación, para usos de la tierra; 2) Fraccionamiento y Urbanización,
sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) Mapa Oficial, que ha
de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y
áreas comunales; 4) Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o
rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; 5) Construcciones,
entre otros.
Los numerales 15, 16 inciso
c), 21 inciso 1) y 24 de la Ley 4240, establecen la responsabilidad municipal
de determinar el uso de suelo y planificar el desarrollo urbano a través de los
planes reguladores o, en su defecto,
por medio de la regulación regional dictada por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, de forma que siempre ha de fundamentarse en
criterios técnicos y el principio de objetivación de la tutela del ambiente (Transitorio II ibídem; Ley 6227, artículo 16; votos constitucionales 5097-1993, 4205-96 y
11397-2003, 10971-2006 y 6304-2008; Tribunal
Contencioso Administrativo, voto 244-2013-III).
“…si no hay plan local vigente, la
zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de
zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación
dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo
importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el
Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las
municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la
GAM…” (dictamen C-177-2008).
Por
paridad de razón, no cabe emitir los certificados de uso de suelo con base en
un plan regulador sin aprobación o que
carezca de viabilidad ambiental:
“…En consecuencia, si el proyecto de Plan Regulador del Cantón de Tibás
y los mapas IFA integrado que lo acompañan, no constituyen un acto normativo de
alcance general, no podría aplicarse como fuente normativa de limitaciones
urbanísticas, ya que el único mecanismo mediante el cual los gobiernos locales
pueden limitar el derecho de explotación de la propiedad inmobiliaria en razón
de su ubicación, es –en principio- con la invocación de limitaciones contenidas
en los planes reguladores municipales (por disposición del numeral 15 de la Ley
de Planificación Urbana y la jurisprudencia de la Sala Constitucional), o bien,
cuando aplican las disposiciones especiales que se encuentran desarrolladas en
leyes ordinarias debidamente dictadas por la Asamblea Legislativa…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto
186-2015-III.
Determinado el alcance y
efecto de un plan regulador válido, corresponde analizar la naturaleza jurídica
de los certificados de uso de suelo.
Conforme con el artículo 58 inciso 1) de la
Ley 4240, los gobiernos locales no deben permitir obras constructivas que no
guarden conformidad con el uso, ubicación, retiros, cobertura y demás
condiciones de la zonificación. Para ese propósito el numeral 28 ibídem establece el certificado municipal como el
acto que verifica la conformidad o no del uso de suelo pretendido respecto con
la zonificación establecida.
En
un principio, el certificado de uso del suelo fue concebido como declaración de
conocimiento, que no otorgaba derecho ni modificaba situaciones jurídicas,
limitándose a ser un acto de constatación de hechos o circunstancias (votos
constitucionales 4336-1999, 293-2007, 9715-2012;
Tribunal Contencioso Administrativo, resoluciones 263-2008-II,
125-2006-III, 149-2006-III y 105-2012-IV;
dictámenes C-327-2001, C-051-2008, C-028-2013 y C-230-2013). Luego, fueron catalogados como
actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas:
“…VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto,
este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto
administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente
corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado
–favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos
independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la
vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el
bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez
obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los
atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas
y el régimen ambiental vigente…” Sentencia constitucional 9565-2017. En análogo sentido, voto
constitucional 15501-2016.
“…el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su
conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que
simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando
a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e
intereses del administrado…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto 530-2014-III.
Ante ello, en el dictamen
C-5-2019 la Procuraduría señaló:
“…en virtud de lo dispuesto
en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los Certificados
de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, como actos favorables constitutivos
de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el
principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o
revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales
establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración
Pública…”
Entonces, si un
certificado de uso de suelo se otorgó erróneamente, haciendo constar un uso de
suelo distinto al previsto en el Reglamento de Zonificación, éste podría ser
anulado, sea porque el administrado ejerza los recursos administrativos o
acciones de nulidad correspondientes; porque el gobierno local decida anularlo
a través del proceso de lesividad previsto en los artículos 183.3 de la Ley
6227 y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) de la Ley 8508; o, mediante el
procedimiento del numeral 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta,
evidente y manifiesta (dictámenes C-5-2019, C-022-2019 y C-291-2020).
No obstante, “cuando hay un hecho sobreviniente donde
técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico,
en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por
consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin
necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral
173 de la Ley General de la Administración Pública.” Sentencia constitucional 9565-2017. En análogo sentido, dictámenes
C-5-2019, C-022-2019 y C-291-2020.
Por otra parte,
el certificado de uso de suelo no puede variarse
mediante un certificado posterior que acredite un uso de suelo distinto, para
hacerlo habría que modificar el Reglamento de Zonificación (dictámenes
C-341-2007, C-005-2019 y C-291-2020).
En consecuencia, el certificado que emita la administración municipal
debe indicar de forma clara y precisa que su vigencia está supeditada a la del
Reglamento de Zonificación Urbana respectivo. Ello es una garantía para el
administrado, de seguridad jurídica, validez, eficacia y condiciones del
certificado (dictamen C-022-2019). Al respecto, el voto constitucional 4336-1999 señaló:
“El certificado de
uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal,
mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación
residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de
desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la
zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría
afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un
certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso
que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la
Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente”
Entendido así el certificado de uso de suelo, no cabría exigir un
estudio de impacto ambiental previo porque es uno de los instrumentos
utilizados para realizar la evaluación de impacto ambiental a las categorías de
proyectos que lo requieren (Decreto 31849, artículo 3 inciso 36), y de exigirlo
previamente a la emisión del certificado haría depender su eficacia a la que
establezca para la viabilidad ambiental si la otorgara la SETENA con base en la
Ley Orgánica del Ambiente:
“Artículo 17.- Evaluación de impacto
ambiental. Las actividades humanas que
alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos,
materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de
impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este
organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades,
obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles
actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”
El Decreto 31849 fija el procedimiento y los requisitos para tramitar la
viabilidad ambiental en sus diferentes categorías, de resultar favorable la
evaluación de impacto ambiental, la SETENA emite la viabilidad ambiental que se
presenta al gobierno local para continuar con los trámites de la licencia
constructiva:
“VI.- El estudio de
impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas
ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que
partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación
del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una
evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación
de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los
Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento
administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles
efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto,
cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones”. Sentencia constitucional 5544-2005.
“…estas normas procuran la incorporación de instrumentos ex ante, previos
a la emisión de la licencia constructiva, que procuran resguardar el ambiente. La
evaluación de impacto ambiental ex ante, de resultar favorable, concluye
con la emisión de la viabilidad ambiental por parte de SETENA, con base en la
cual se puede continuar con la obtención de la licencia constructiva…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto
368-2019-III.
Esas
funciones de la SETENA han de desarrollarse en coordinación con las
atribuciones de los municipios (Ley 7554, artículos 19 y 28; Código Municipal,
numerales 6 y 7; votos constitucionales 5445-1999, 1220-2002 y 18471-2008),
pues las resoluciones de la SETENA son una parte importante de un procedimiento
cuyo cumplimiento de requisitos permitirá desarrollar una actividad si se
obtienen los permisos y autorizaciones, algunos municipales, según el caso
(dictamen C-136-2009).
La SETENA analiza las evaluaciones de impacto ambiental
de los proyectos, sus criterios son de acatamiento obligatorio (Ley 7554, numerales
17 y 19). Las obras en estudio se ponen
en conocimiento de los municipios para que formulen observaciones (artículos 22
y 87 ibídem; votos constitucionales 9927-2004 y
18471-2008), bajo los mecanismos de participación pública (Decreto 31849,
numerales 47, 48, 49, 55 y 57).
Para las
actividades de impacto ambiental potencial muy bajo, según las resoluciones 583-2008-SETENA y 2653-2008-SETENA, corresponde a los gobiernos locales
resolver las solicitudes de los administrados, determinando el procedimiento y funcionario u órgano encargado para la tarea de acuerdo con
el manual interno de puestos (dictamen C-308-2015). En estos casos tampoco procede exigir un
estudio de impacto ambiental previo a emitir el certificado de uso de suelo.
Entonces, cuando
el artículo 2 del Decreto 31849 dispone que el trámite de la
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de
previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad, permisos
constructivos, aprovechamientos de recursos naturales y trámites pertinentes
al uso del suelo, este último supuesto ha de entenderse en concordancia con
los ordinales 36 la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 de
30 de abril de 1998, 52 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de
1998, 62 y 67 del Decreto 31849, 1° y Anexo 1 del Decreto 32967,
relativos a los planes, programas de ordenamiento y cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo, que como
también sucede con los planes reguladores, deben integrar la variable
ambiental, a los que se están elaborando, los que se realicen en el futuro y
los aprobados sin viabilidad.
Por ende, emitido el certificado de uso de suelo con apego al instrumento de planificación, de ser favorable, el administrado podrá continuar con la solicitud de autorización, permiso o
licencia, tendiente al ejercicio del derecho de edificación de acuerdo con los
artículos 74 y 79 de la Ley de Construcciones (Tribunal Contencioso
Administrativo, votos 151-2014-III, 100-2013-III, 3447-2010-III; dictámenes
C-17-1995, C-357-2003, C-390-2007, C-034-2009, C-003-2014 y C-148-2014):
“…A nivel
constructivo, no cualquier gestión tramitológica genera un derecho adquirido,
así, se ha precisado por la doctrina y la jurisprudencia que los usos de suelo,
certificados de disponibilidad de agua, viabilidades ambientales, y otros
requisitos no constituyen – en sí mismos – ni actos finales, ni actos con
efecto propio que generen en favor del particular, un derecho subjetivo que le
permita la consolidación de determinada situación jurídica. Es así como tal
efecto se circunscribe en materia edilicia al otorgamiento de una licencia constructiva y que
consolida, en caso de que el interesado haya ejecutado el objeto del acto
autorizante, o en su defecto, que al menos haya iniciado la ejecución de éste…” Tribunal
Contencioso Administrativo, sentencia No. 22-2020-I.
2.- ¿Es posible integrar el concepto
de zonas de muy alta fragilidad ambiental en el contenido del artículo 25 de la
Ley de Planificación Urbana dentro del concepto de zonas especiales de
conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 32967 elaborado a
una escala concordante con la utilizada en la elaboración del plan regulador?
Con respecto a las zonas
especiales, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana establece que en el Reglamento de Zonificación tendrán ese carácter
las zonas que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como el
caso de recursos naturales conservables y las áreas demarcadas inundables,
peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico.
La previsión la complementan los numerales 26 y 28 ibídem, al exigir delinear dichas zonas en los mapas que componen
el Reglamento de Zonificación, uniformar las normas y requisitos para cada
clase de uso en una misma zona, y prohibir el aprovechamiento de terrenos,
edificios y estructuras que sean incompatibles con la zonificación implantada.
Por ende, es una potestad de crear zonas especiales en el proceso de
zonificación que fija la ley ordinaria (dictamen C-152-2012).
Esta
definición incluye aquellas zonas que presentan alguna característica
relacionada con factores de riesgo considerables, zonas de importancia
ambiental o que realizan labores de contención del crecimiento urbano y han de
incluirse en la zonificación cantonal luego de ser analizadas a través del
proceso de zonificación ambiental en los términos de los artículos 62 y 67 del Decreto 31849, 1°
y Anexo 1 del Decreto 32967, al incorporarse la variable ambiental a los planes reguladores, a los planes y
programas de ordenamiento del uso del suelo.
Esa valoración se realizará a
diferentes espacios geográficos a través de la metodología de los Índices de
Fragilidad Ambiental (IFA). Como resultado de aplicar esa herramienta, se
obtiene un mapa de zonificación de categorías de fragilidad ambiental, con
tablas de restricciones y potencialidades técnicas. El mapa de zonificación de
los Índices de Fragilidad Ambiental será un insumo del componente de
diagnóstico, el cual permitirá orientar la planificación local del uso del
suelo por medio del plan regulador, y consecuentemente, se podrá certificar el
uso del suelo.
En el evento de no disponer aún con un plan regulador con variable
ambiental eficazmente aprobada, la competencia de certificación municipal ha de
cumplirse conforme con la normativa regional vigente. En el caso del
órgano consultante, merecerán especial atención las restricciones
previstas como zona especial de protección del GAM según lo previsto en
el Decreto 25905, que reforma el Plan Regional Desarrollo Urbano.
En relación a la normativa de planificación regional y su incidencia en temas ambientales muy sensibles
que no permiten el desarrollo de actividades que pongan en peligro los recursos
naturales, en especial las fuentes de agua, el dictamen C-245-2013 cita la sentencia
constitucional 6524-1998 que analizó la constitucionalidad del Decreto 25902:
“Examinado el contenido del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, que
es lo impugnado en esta acción, se concluye que el área de control
urbanístico o Zona Especial de Protección, delimitada en el artículo 1, queda
sujeta a regulaciones y restricciones de carácter urbanístico, definidas en los
artículos 3 y 4. Estas limitaciones, se incluyen y pasan a formar parte del
Plan Regulador del Área Metropolitana, y se instituyen a fin de dar
cumplimiento a uno de los fines esenciales de la Ley de Planificación Urbana.
Con fundamento en estudios técnicos previa y debidamente elaborados, la
administración determinó que las zonas de recarga acuífera –que abastecen de
agua a gran parte de las poblaciones del Área Metropolitana-peligran con el
desarrollo urbano indiscriminado. En consecuencia, han definido que resulta
indispensable establecer Zonas Especiales de Protección, con limitaciones de
carácter general, a fin de garantizar una razonable utilización de los
recursos naturales y a la vez satisfacer las necesidades urbanísticas del país,
lo que se hace por medio de estos grandes lineamientos o plan general de
carácter nacional, al que deben sujetarse los planes reguladores municipales,
sea aprobando específicamente esta normativa, o sea emitiendo sus propios
planes de desarrollo urbano, como lo ha dicho la abundante jurisprudencia de
esta Sala. Así, los artículos 3 y 4 del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE-
estipulan que las propiedades afectadas deberán destinarse a un uso
predominante agrícola, y sólo se permitirán urbanizaciones y servidumbres de
tipo urbano en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras de
distritos. En definitiva se trata, entonces, de
limitaciones de interés social, impuestas para lograr un disfrute óptimo y
armónico del derecho de propiedad de todos los habitantes...”
Recordemos que es función del Estado, las
municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas
nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los
asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población,
así como el desarrollo físico-espacial, para lograr la armonía entre el mayor
bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la
conservación del ambiente en los ámbitos de planificación urbana, local,
regional y costero (artículos 28 de la Ley 7554; 2, 4, y 7 de la Ley 4240; 38
de la Ley 6043).
En ese contexto,
los municipios como entes administradores de los servicios e intereses locales
han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, a la normativa que lo desarrolla y la
jurisprudencia que lo informa (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1°
constitucionales; 1, 15, 74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15, 19 y
22 de la Ley 4240; 3, 4 y 13
inciso p) del Código Municipal; votos constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93,
5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95,
2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02,
5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04 y 14404-04, 1915-04, 9439-04,
4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 116-08-II,
791-2002-III y 175-2009-III, 416-2010-III, 126-2011-III y 239-11-III).
El control municipal abarca
las actividades que impacten los bienes ambientales en su circunscripción
territorial, y pueden trascender a otras localidades:
“Las corporaciones municipales
tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas
subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de
Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35
años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto
les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada
Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y
controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos
(artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de
zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular,
controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística,
agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un
manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos
fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de
la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones
que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción
terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos,
manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y
normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en
ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las
poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro
interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte,
deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y
el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y
fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de
los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que
discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y,
desde luego, de las futuras generaciones.” Voto
constitucional 1923-04.
La
adopción y aprobación de los planes reguladores por los municipios y la
Dirección de Urbanismo está sujeta al bloque de legalidad, del cual forma
parte, por ejemplo, entre otros, el requisito de realizar la audiencia pública convocada con al menos quince días hábiles de
anticipación, mediante aviso en La Gaceta, con indicación precisa de lugar y
tiempo. Se trata de un requisito esencial para garantizar el derecho a la
información y participación pública sobre la propuesta de Plan Regulador de
manera que resulte accesible, permitiendo el efectivo ejercicio de ese derecho (Ley 4240, artículo 17; votos constitucionales 459-91, 3550-91, 10466-2000,
2074-2001, 4702-2001, 12242-2004, 2589-2005, 7063-2005, 18358-2009
y 964-2012).
3.-Consecuencias jurídico-ambientales del otorgamiento
del uso del suelo y el permiso constructivo.
Sobre el alcance
normativo del certificado de uso de suelo y las licencias constructivas
remitimos a lo comentado al responder la primera interrogante.
4.- ¿Es posible utilizar la herramienta de
zonificación ambiental en el otorgamiento de certificados de usos de suelo y en
la elaboración de la normativa local por parte de la municipalidad?
Con respecto a los
certificados de usos de suelo reiteramos lo anotado en el punto primero. Para
lo atinente a la elaboración de la normativa local por parte de los municipios,
reiteramos lo indicado en los puntos primero y segundo.
5.- En el marco de la integración de la normativa
urbana y ambiental propuesta, cuando no se cuenta con un plan regulador con
variable ambiental integrada o simplemente no se cuenta con plan regulador
aprobado, pero hay una zonificación ambiental debidamente aprobada, de dictar
Ordenanzas Municipales sobre el uso del suelo y otros temas de protección de
los recursos naturales, con fundamento en dicha zonificación y en los estudios
técnicos que la sustentan.
En este ítem no se aprecia cuál aplicación de
preceptos normativos requiere el municipio se le aclare. No obstante, la temática de su interés fue
analizada en las respuestas que anteceden.
Conclusiones:
1- Actualmente los certificados de uso de
suelo son actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas
subjetivas. Su anulación por parte del
municipio requiere del proceso de lesividad
(artículos 183.3 de la Ley 6227 y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) de la
Ley 8508), o del procedimiento del numeral 173 de la Ley 6227, cuando la
nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. No obstante, si se
demuestra que hubiere afectación al recurso hídrico, la autorización de uso de suelo deberá
ajustarse sin necesidad de observar el artículo 173 ibídem.
2- El certificado de uso de suelo lo emite la
municipalidad con base en el plan regulador válido y eficaz, en su defecto, de acuerdo con la regulación regional vigente,
en los términos del Transitorio II de la Ley 4240 y los precedentes
constitucionales que lo informan. En el caso del órgano
consultante, merecerán especial atención las restricciones previstas como zona
especial de protección del GAM, según lo previsto en
el Decreto 25905, que reforma el Plan Regional Desarrollo Urbano. Para la emisión de ese certificado no procede exigir
un estudio de impacto ambiental. El certificado debe indicar de
forma clara y precisa que su vigencia está supeditada a la del Reglamento de
Zonificación Urbana.
3- De
acuerdo con los artículos 25, 26 y 28 de la Ley 4240, las zonas especiales que presentan alguna característica
relacionada con factores de riesgo considerables, zonas de importancia
ambiental o que realizan labores de contención del crecimiento urbano, deben determinarse
y delinearse en el Reglamento de Zonificación Urbana
y su mapa. Ese Reglamento debe incorporar la variable ambiental. El
mapa de zonificación de los Índices de Fragilidad Ambiental será un insumo del
componente de diagnóstico, el cual permitirá orientar la planificación local
del uso del suelo por medio del plan regulador.
Atentamente,
Mauricio Castro Lizano Daniela De La O Arias
Procurador Abogada de Procuraduría
C-024-2021
PLAN REGULADOR. CERTIFICADOS DE USO DE SUELO.
VIABILIDAD AMBIENTAL. ÍNDICES DE
FRAGILIDAD AMBIENTAL
El
Alcalde de la Municipalidad de Desamparados en oficio AM-0053-17 consulta sobre
el otorgamiento de certificados de usos de suelo y la normativa que regula los
procedimientos para la obtención de la viabilidad ambiental. El Lic. Mauricio Castro Lizano, Procurador, y
la Licda. Daniela De La O Arias, Abogada de Procuraduría, en dictamen C-024-2021
de 1 de febrero de 2021 evacuan la consulta en los siguientes términos.
1- Actualmente los
certificados de uso de suelo son actos favorables constitutivos de situaciones
jurídicas subjetivas. Su anulación por
parte del municipio requiere del proceso de lesividad (artículos 183.3 de la
Ley 6227 y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) de la Ley 8508), o del
procedimiento del numeral 173 de la Ley 6227, cuando la nulidad sea absoluta,
evidente y manifiesta. No obstante, si se demuestra que hubiere afectación al recurso hídrico, la autorización
de uso de suelo deberá ajustarse sin necesidad de observar el artículo 173 ibídem.
2- El certificado de
uso de suelo lo emite la municipalidad con base en el plan regulador válido y
eficaz, en su defecto, de acuerdo con la
regulación regional vigente, en los términos del Transitorio II de la
Ley 4240 y los precedentes constitucionales que lo informan. En el caso del órgano consultante, merecerán
especial atención las restricciones previstas como zona
especial de protección del GAM, según lo previsto en el Decreto 25905, que
reforma el Plan Regional Desarrollo Urbano. Para la emisión de ese certificado no procede exigir un estudio de
impacto ambiental. El certificado debe indicar de forma clara y precisa que su vigencia está supeditada a
la del Reglamento de Zonificación Urbana.
3- De acuerdo con los artículos 25,
26 y 28 de la Ley 4240, las zonas especiales que presentan alguna característica relacionada con factores de riesgo
considerables, zonas de importancia ambiental o que realizan labores de
contención del crecimiento urbano, deben determinarse y delinearse en el
Reglamento de Zonificación Urbana y su mapa. Ese
Reglamento debe incorporar la
variable ambiental. El mapa de zonificación de los Índices de
Fragilidad Ambiental será un insumo del componente de diagnóstico, el cual
permitirá orientar la planificación local del uso del suelo por medio del plan
regulador.