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Opinión Jurídica : 028 - del 01/02/2021
01 de febrero de 2021
OJ-028-2021
Diputados (as)
Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio número
CG-101-2019, de fecha 27 de agosto de 2019, cuya atención nos
fue reasignada el 5 de enero del presente año, y por el que esa Comisión requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del proyecto de Ley denominado "REFORMA DEL ARTICULO 1 DE LA LEY N°
8131, ADMINISTRACION FINANCIERA DE LA REPUBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, DE 18
DE SETIEMBRE DE 2001",
que se tramita bajo el expediente legislativo No. 21.166, del cual
se adjunta copia.
I.-
Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la
naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos
del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho
despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese
sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone
lo siguiente:
"Los
órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la
opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la
Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes
a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto
ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes
y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la
Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado,
este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra
intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio
excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el
respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los
señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no
vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los
señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación
con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura
de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de
colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido
proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la
propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento
carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera
opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico;
labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la
indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8
días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al
proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente,
que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no
están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que
deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar
que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente
a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley
(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o
una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa
(Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18
de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de
setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de
setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de
noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de
enero de 2020 y OJ-179-2020 de 24 de noviembre de 2020).
Así las cosas, aun cuando el pasado 29 de julio de
2020 esa Comisión rindió dictamen favorable sobre este proyecto de ley, a
continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta
legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que, en lo jurídico,
consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido específico
del proyecto de ley consultado.
II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.166.
“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N.°
8131, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, DE 18
DE SETIEMBRE DE 2001
ARTÍCULO ÚNICO-Se reforma el antepenúltimo párrafo del
artículo 1 de la Ley N.° 8131, Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001.
El texto es el siguiente:
Artículo 1-Ámbito de aplicación
[…]
Las disposiciones de esta ley no serán aplicables a
los bancos públicos, al Instituto Nacional de Seguros (INS), ni al Benemérito
Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, excepto en lo correspondiente al trámite de
aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94
y en el título X de esta ley.
[…]
Rige a partir de su publicación.”
II.- Criterio
no vinculante de la Procuraduría General.
La iniciativa propone adicionar el artículo 1 de la
Ley No. 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, con la finalidad de incorporar al Benemérito Cuerpo de Bomberos a la
lista de excepciones de aplicación de la citada Ley, pues se aduce que producto
de las políticas restrictivas en materia de inversión derivadas de aquella Ley,
el Cuerpo de Bomberos deja de percibir aproximadamente 600 millones de colones
cada año. Por ello se propone su exclusión del ámbito de gestión de la
Autoridad Presupuestaria y, en consecuencia, incorporarlo en el párrafo
antepenúltimo del artículo 1 de la Ley No. 8131, sin perjuicio de la
fiscalización que ejercerá la Contraloría General de la República, tal como
sucedió durante la vigencia del Transitorio VII de la Ley No. 8653.
Por la alusión que se hace, debemos por indicar
que, con la promulgación de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653
de 22 de julio de 2008, por la que se establece un nuevo marco de apertura del
mercado de seguros, se introdujo una reforma –art. 51- que excluyó, bajo
ciertos límites, al Instituto Nacional de Seguros (INS) de la aplicación de la
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos;
prerrogativa legal que se cuestionó si beneficiaba o no al Cuerpo de Bomberos,
por ser un órgano de desconcentración máxima adscrito al INS, al que además se
le otorga personería jurídica instrumental en materia de administración presupuestaria, de contratación
administrativa, de recursos humanos, capacitación, coordinación
interinstitucional, manejo de emergencias y otras competencias técnicas
específicas –art.53-; esto pese a que el Transitorio VIII de aquella
Ley dispuso que, luego de un período de gracia, el Cuerpo de Bomberos estaría
sujeto a las disposiciones que, sobre política presupuestaria, establecen los
arts. 21, 23 y 24 de la Ley de Administración Financiera.
Luego de un exhaustivo análisis jurídico, en el que
se descartó la existencia de una antinomia normativa, esta Procuraduría General
concluyó que la finalidad evidente de la reforma introducida al artículo 1 de
la Ley No. 8131, por el ordinal 51 de la Ley No. 8653, en una interpretación
armónica con el Transitorio VIII de la citada Ley No. 8653, fue la de excluir
al INS de la aplicación de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria
para que participe en un mercado en competencia, no así al Cuerpo de Bomberos
(Dictamen C-086-2017, de 2 de mayo de 2017).
Ahora bien, según hemos reconocido, más allá de que la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley No.
8131, no tenga un ámbito de aplicación uniforme o indiferenciado, respecto de
los entes y organismos a los que les resulte aplicable, para que dicha
aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente
excluya esa aplicación (Entre otros, el dictamen C-224-2003, de 23 de julio de
2003 y el pronunciamiento OJ-030-2008, de 12 de junio de 2008). Y aun así,
dicha inaplicación puede no ser absoluta, pues aun cuando opere la excepción,
pueden quedar sujetos a determinadas disposiciones (Dictamen C-235-2012, de 8
de octubre de 2012).
De modo que, la
propuesta legislativa consultada resulta acorde con nuestra jurisprudencia
administrativa, en el sentido de que sólo por Ley se pueden excluir a los
órganos o entes públicos del ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
Ley No. 8131.
En todo caso, hemos de advertir que la exclusión del Cuerpo de Bomberos
de la aplicación de la citada Ley No. 8131, sería parcial, pues aplicaría salvo
en los supuestos exceptuados, referidos al
trámite de aprobación de sus presupuestos –art. 18 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, No. 7428-, así como a lo ordenado en los
artículos 57 y 94 y en el título X de aquella ley, respecto de la obligación de
suministrar información económica, financiera y de ejecución física de sus
prepuestos, que requieran el Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional;
aspectos a los que continuaría inexorablemente sometido.
Conclusión:
El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento
no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.
Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un
asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de
la República.
Se deja así evacuada su consulta en términos no
vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
OJ-028-2021
REFORMA DEL ARTÍCULO 1
DE LA LEY NO. 8131, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS
PÚBLICOS, EXPEDIENTE LEGISLATIVO NO. 21.166. RESERVA LEGAL DE LA EXCLUSIÓN DE SU
APLICACIÓN, AUNQUE SEA PARCIAL. EXCLUSIÓN DEL CUERPO DE BOMBEROS.
Por oficio
número CG-101-2019, de
fecha 27 de agosto de 2019, cuya atención nos fue reasignada el 5 de enero del presente año, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del proyecto de Ley denominado "REFORMA
DEL ARTICULO 1 DE LA LEY N° 8131, ADMINISTRACION FINANCIERA DE LA REPUBLICA Y
PRESUPUESTOS PÚBLICOS, DE 18 DE SETIEMBRE DE 2001", que se tramita bajo el
expediente legislativo No. 21.166, del cual se adjunta copia.
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, mediante pronunciamiento jurídico no
vinculante OJ-028-2021, de
01 de febrero de 2021, el
Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla
Herrera, concluye:
“El proyecto de ley
sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel
jurídico.
Por lo demás, es obvio
que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en
forma exclusiva a ese Poder de la República.
Se deja así evacuada su
consulta en términos no vinculantes.”