Dictamen : 021 - del 29/01/2021

29 de enero de 2021

C-021-2021

Señor

Carlos Alberto Montero Zúñiga

Presidente

Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones

y Pensiones del Poder Judicial

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.°393-2020, del 26 de junio del 2020, que ingresó el 13 de julio siguiente, en el que nos pone en conocimiento del acuerdo del artículo X de la sesión n.°21-20, de las 8:30 horas del 22 de junio de 2020, de esa Junta Administrativa – en adelante la Junta – en el que se dispuso en firme “atender las interrogantes que se tienen acerca de la naturaleza jurídica de la Junta consultante, a efecto de tener claridad, acerca del grado de desconcentración que le fue otorgada a dicho órgano al momento de su creación legal y las potestades que tendría a nivel presupuestario, disciplinario, de manejo del recurso humano, entre otros”.

Sucede que las interrogantes a las que alude no están expresamente formuladas y remite al criterio legal emitido por la asesora jurídica de esa Junta, centrado en las competencias y la naturaleza jurídica del órgano consultante, las implicaciones que se derivan de esta, así como su ubicación dentro de la estructura del Poder Judicial, a partir de lo dispuesto por la Ley n.°9544 del 24 de abril de 2018, que modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial (n.°7333, del 5 de mayo de 1993) – en adelante LOPJ o Ley n.°7333 – en lo relativo al régimen de jubilaciones y pensiones de dicho poder. Así, luego de referirse a los antecedentes normativos y administrativos que dieron lugar al nacimiento y puesta en funcionamiento de la Junta, señala que a tenor del artículo 239 de dicha ley, 83 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – en lo sucesivo LGAP –; el Reglamento de integración de la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial emitido por la Corte Plena en su sesión n° 43-18, del 17 de setiembre de 2018, artículo XIII, así como con fundamento en las sentencias de la Sala Constitucional, números 2005-3629 de las 14:58 horas del 5 de abril de 2005 y 2019-21271 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019, así como de la Sala Primera de la Corte, n.°000221-A-2006, de las 15:40 horas del 26 de abril del 2006 y nuestros pronunciamientos OJ-115-2005 y C-178-95, el órgano consultante ostenta un grado de desconcentración máxima – lo que según el aludido criterio, “también incluye la dotación de personería (sic) jurídica instrumental” – para la “administración plenaria respecto del Fondo”; adicionalmente, goza de autonomía administrativa y técnica en la toma de decisiones en materia de jubilaciones y pensiones, abarcando el conocimiento y aprobación de las solicitudes presentadas, así como el total manejo en los dineros que nutren el régimen (recaudo e inversiones), al igual que en la regulación y decisión de nombramientos, suspensión, remoción y sanción del personal que le asista. También, se le permitió modificar – cuando proceda – los parámetros de requisitos de elegibilidad, perfil de beneficios, aportes y cotizaciones de los servidores judiciales y de las jubilaciones y las pensiones previstos en la ley. Lo que la lleva a afirmar que ni la Corte Plena, ni el Consejo Superior podrían sustituirla en el ejercicio de esas competencias, toda vez que la Ley n.° 9544 y, en particular, su transitorio I, vino a derogar las funciones que el Consejo Superior tenía con respecto al Fondo (plasmadas en los incisos 12, 13, 14 y 15 del artículo 81 de la LOPJ). Tampoco, añade, podrían girarle ordenes, directrices o circulares respecto de la labor sustancial que a esa Junta le fue encomendada legalmente. Agrega, que se le confirió “personería (sic) instrumental para que pueda representar en pleno al Fondo y ejerza sus labores sustanciales sin injerencia alguna y pueda con mayor agilidad gestionar recursos materiales y humanos para dar cumplimiento a las competencias asignadas”. Apunta que, para el cumplimiento de sus cometidos, la Junta cuenta con la potestad reglamentaria, de conformidad con el artículo 242 de la Ley n.°7333, para emitir el Reglamento General del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, que deberá ser aprobado por la Superintendencia de Pensiones (SUPEN). Por otro lado, señala que la Junta tendría su propia fuente de financiamiento, que sería una comisión por gastos administrativos, producto de la deducción de un cinco por mil de los sueldos que devenguen los servidores judiciales, así como de las jubilaciones y las pensiones a cargo del Fondo. Con estos recursos se pagarán las dietas de los miembros de la Junta Administrativa, los salarios de su personal y, en general, sus gastos administrativos, aclarando que “no implica la autonomía respecto del Poder Judicial, quien debe velar por las necesidades presupuestarias y de recursos que requiere su continuidad, para el buen funcionamiento del Fondo”; pues se está en presencia de una desconcentración y no de una descentralización de instituciones públicas. En otro orden de consideraciones, señala que de conformidad con el artículo 240 de la Ley n.°7333, el mecanismo de elección estaría a cargo del colectivo judicial y de la Corte Plena, para lo que emitió el citado Reglamento de integración de la Junta, que regula la escogencia de sus miembros, en el que por la participación de distintos órganos del Poder Judicial en dicho procedimiento de designación (Dirección de Gestión Humana, Comisión de Nombramientos, Tribunal Electoral Judicial), le resulta “evidente que el Poder Judicial proveyó de toda su estructura administrativa, a la Junta, en lo relativo a su conformación y entrada en funciones, así como respecto de su continuidad cuando deba elegirse nuevamente a los integrantes de esta, por lo que se visualiza una activa transferencia de actuaciones administrativas de este Poder para con la Junta.”

El criterio legal anterior fue ampliado mediante informe de fecha 7 de diciembre de 2020, intitulado “Determinación del régimen jurídico de los colaboradores de la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, para definir si se encuentran o no, cubiertos por el régimen aplicable a los funcionarios del Poder Judicial”, que indica, se emite por solicitud de la SUPEN. Por lo que, tomando en consideración la naturaleza jurídica de esa Junta, el artículo 239 de la LOPJ – con su reforma por la Ley n.°9544 – y nuestro dictamen C-282-2004, del 1 de octubre, concluye en lo que interesa:

“5.4. Los colaboradores de la Junta, aunque adscritos a esta, son empleados del Poder Judicial, ya que ni la desconcentración ni la personalidad jurídica instrumental de la Junta, tiene la fuerza de cambiar la relación de empleo que vincula a los funcionarios de la Junta con ese Poder de la República, pues, la Junta sigue aunque independiente, siendo un órgano del Poder Judicial (norma 239 de la LOPJ).

5.5. El régimen jurídico laboral aplicable a los colaboradores de la Junta, es el mismo que el que se contempla para el colectivo judicial, claro está, con las salvedades que la Junta pueda aplicar, en el ejercicio de sus competencias y autonomía administrativa, tal y como se lo otorgó la ley, pero en lo no regulado por esa Junta, será de aplicación lo dispuesto por el Poder Judicial.”

Por otro lado, se estimó oportuno contar con el criterio de la SUPEN acerca de la presente consulta, antes de emitir el pronunciamiento solicitado, el que fue rendido mediante oficio n.° SP-1399-2020, del 30 de octubre, en el que señala que coincide con la apreciación acerca de que la Junta es un órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental del Poder Judicial, que goza de autonomía administrativa y técnica en la toma de decisiones en materia de jubilaciones y pensiones, tiene potestades disciplinarias y de dirección sobre su personal, dispone de su presupuesto y ostenta la representación legal del fondo, a tenor de los artículos 239 y 240 de la LOPJ, sin bien no se halla desligado orgánicamente del Poder Judicial, el cual debe velar por su adecuado funcionamiento. En ese sentido, destaca como notas distintivas de la Junta, en primer lugar, su competencia exclusiva en la materia, de forma que ningún órgano puede subrogarse o avocarse, ni aún el propio Poder Judicial, la decisión de aquellos asuntos que conozca, siendo sus resoluciones de acatamiento obligatorio, aparte de agotar la vía administrativa; y en segundo lugar, la independencia funcional y técnica en el desempeño de sus funciones, en particular, la administración del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, para lo que debe sujetarse a la Ley y a la normativa que dicten el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y la SUPEN. Como parte de esa independencia y de contar con personalidad jurídica instrumental, la Junta puede dictar normas para el nombramiento, la suspensión, la remoción y la sanción de su personal; así como aprobar el plan anual operativo, el presupuesto de operación, sus modificaciones y liquidación anual. Además, concuerda también en que, para cubrir los salarios de su personal y sus gastos administrativos, la Junta se financia con una comisión que surgirá de deducir un cinco por mil de los sueldos que devenguen los servidores judiciales, así como de las jubilaciones y las pensiones a cargo del propio Fondo. También se refiere a la necesidad y relevancia de establecer la naturaleza jurídica de la Junta como un órgano de máxima desconcentración, con personalidad jurídica instrumental y con las capacidades técnicas necesarias, destinadas exclusivamente a la gestión del Fondo, ya que exige una administración especializada y con amplios conocimientos en administración, contabilidad, finanzas, temas actuariales y legales, entre otros; como así lo expuso en el expediente legislativo n.°19.922. Por lo mismo, apunta que aun cuando el Convenio de cooperación interinstitucional que suscribió desde el 27 de enero de 2020 con el Poder Judicial, para su constitución y puesta en operación le ha permitido a la Junta contar con los recursos y el apoyo logístico necesario, a través de la Dirección Ejecutiva, el Departamento de Gestión Humana, el Departamento de Tecnologías de la Información y el Área Jurídica del Poder Judicial, aparte de proporcionársele un espacio físico, la normativa de Conassif y la SUPEN, en especial, el Reglamento sobre Gobierno Corporativo, aprobado por el primer órgano en los artículos 5 y 7 de las actas de las sesiones 1294-2016 y 1295-2016, celebradas el 8 de noviembre del 2016, exige que la Junta satisfaga una serie de requerimientos relacionados con gobierno corporativo y gobierno de las inversiones (verbigracia, el nombramiento de un director o gerente del Fondo, de un auditor interno y de un encargado de la función de cumplimiento), los que explica no han sido ejecutados debido a las dudas que la Junta mantiene acerca de su naturaleza jurídica y el alcance de sus potestades a nivel presupuestario, disciplinario y de manejo del recurso humano. En particular, si el personal de la Junta se encuentra o no cubierto por el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del Poder Judicial, incluyendo su régimen de pensiones y jubilaciones; lo que para esa Superintendencia justifica la pertinencia de contar con un pronunciamiento de la Procuraduría General de la República que evacue estas inquietudes para el proceso de conformación de la estructura con que debe contar la Junta consultante.

A. LA NATURALEZA DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA COMO UN ÓRGANO DE DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA DEL PODER JUDICIAL DOTADO DE PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL

Según se indicó al inicio, se plantea de forma muy general la duda acerca de la naturaleza jurídica de la Junta y los alcances de su grado de desconcentración en los ámbitos presupuestario y de personal. Siendo la SUPEN la que pide precisar, como parte de la consulta, si el recurso humano de la Junta se halla cubierto o no por el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del Poder Judicial.

La amplitud e imprecisión de la consulta así formulada nos impide profundizar en los aspectos que se mencionan, relacionados con el tema presupuestario y de personal de la Junta, ante la posibilidad de que nos extralimitemos indebidamente en aspectos no peticionados expresamente por la Administración consultante, dado el carácter vinculante de nuestros dictámenes; sin perjuicio de que cualquier precisión adicional que requieran acerca de su constitución y competencias, puedan formularla después a la Procuraduría en una gestión futura.

Dicho esto, tenemos que, en efecto, fue con la modificación hecha por la Ley n.°9544 a la LOPJ, que se creó la aludida Junta, se establecieron sus funciones y fuente de financiamiento; determinando también su forma de integración y operación. Interesa, en particular, de esta reforma, el artículo 239 vigente que dispone:

“Artículo 239- Se crea la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial como un órgano del Poder Judicial, que contará con completa independencia funcional, técnica y administrativa, para ejercer las facultades y atribuciones que le otorga la ley.

Le corresponde a la Junta:

a) Administrar el Fondo de Pensiones y Jubilaciones de los Empleados del Poder Judicial.

b) Estudiar, conocer y resolver las solicitudes de jubilación y pensión que se le presenten.

c) Recaudar las cotizaciones que corresponden al Fondo y ejercer las acciones de cobro necesarias.

d) Atender las solicitudes de reingreso a labores remunerativas de jubilados inválidos.

e) Realizar los estudios actuariales con la periodicidad establecida en la normativa emitida al efecto por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y la Superintendencia de Pensiones (Supen).

f) Invertir los recursos del Fondo, de conformidad con la ley y con la normativa que al efecto dicte el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y la Superintendencia de Pensiones.

g) Cumplir con la legislación y la normativa que dicten tanto el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero como la Superintendencia de Pensiones.

h) Dictar las normas para el nombramiento, la suspensión, la remoción y la sanción del personal; así como aprobar el plan anual operativo, el presupuesto de operación, sus modificaciones y su liquidación anual.

i) Todas las demás atribuciones que le asignen la ley y sus reglamentos.

Con base en el resultado de los estudios actuariales, y con autorización de la Superintendencia de Pensiones, la Junta Administrativa podrá modificar los parámetros iniciales establecidos en esta ley respecto de los requisitos de elegibilidad, el perfil de beneficios, así como los aportes y las cotizaciones de los servidores judiciales y de las jubilaciones y las pensiones previstos en la ley, siempre que esto sea necesario para garantizar el equilibrio actuarial del Régimen.

La Junta contará con personalidad jurídica instrumental para ejercer las atribuciones que la ley le asigna, así como para ejercer la representación judicial y extrajudicial del Fondo.

Se financiará con una comisión por gastos administrativos que surgirá de deducir un cinco por mil de los sueldos que devenguen los servidores judiciales, así como de las jubilaciones y las pensiones a cargo del Fondo. Con estos recursos se pagarán las dietas de los miembros de la Junta Administrativa, los salarios de su personal y, en general, sus gastos administrativos. Los recursos ociosos serán invertidos de conformidad con lo previsto en el artículo 237 de esta ley.” (El subrayado no es del original).

Tal como se puede observar del primer párrafo del precepto transcrito, la Junta al tiempo que se concibe como un órgano administrativo inserto en la estructura vertical del Poder Judicial, se le dota de “independencia” en el ejercicio de sus funciones, en la toma de decisiones técnicas y en su gestión administrativa, siendo la muestra más ilustrativa de este último rasgo la potestad contenida en la letra h), de poder dictar normas para nombrar, suspender, remover y sancionar a su personal – aspecto al que nos referiremos en el apartado siguiente – así como para aprobar su plan anual operativo.

La forma jurídica más adecuada para compaginar estas dos características dadas por el legislador a la Junta – como órgano con independencia plena o completa – es entendiendo, según se indica en los dos criterios precedentes de la asesora jurídica y de la SUPEN, que tiene la naturaleza de un órgano desconcentrado en grado máximo, en los términos del artículo 83 de la LGAP.

Como sabemos del tenor literal del apartado 3 de la citada disposición, por virtud del grado máximo de desconcentración, el órgano inferior que la ostenta queda exceptuado de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca en el ámbito competencial o materias que en función de esta técnica organizativa, le corresponde resolver en definitiva a aquél con carácter exclusivo y excluyente, aun cuando siga perteneciendo a la misma estructura jerárquica del titular originario de dichas atribuciones (ver al respecto, entre muchos otros, nuestros pronunciamientos C-086-91, del 23 de mayo y C-104-91, del 19 de junio, ambos de 1991; C-004-1993, del 4 de enero de 1993; C-159-96, del 25 de setiembre y C-171-96, del 18 de octubre, ambos de 1996; C-033-2002, del 28 de enero de 2002; C-217-2007, del 3 de julio de 2007; C-203-2008, del 13 de junio de 2008; C-003-2009, del 19 de enero, OJ-004-2009, del 21 de enero, C-084-2009, del 20 de marzo, C-276-2009, del 13 de octubre todos del año 2009 y C-166-2016, del 5 de agosto de 2016).

En ese sentido, en el dictamen C-305-2009, del 28 de octubre, sostuvimos:

“2.- La competencia desconcentrada

La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Normalmente se considera que la desconcentración es uno de los límites más importantes a la jerarquía. Esta es una técnica de descongestión de la jerarquía, que ya que la transferencia de competencias decisorias implica un cambio en la titularidad de las competencias y no solo en su ejercicio, como sí sucede en la delegación. Por medio de este mecanismo, el órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, no obstante lo cual mantiene su condición de órgano y por ende, parte de la organización que desconcentra.

Como indicamos en el dictamen N° C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, con la desconcentración se quiebra el principio jerárquico por cuanto el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada, así como existe la posibilidad de que se elimine el agotamiento de la vía administrativa. En último término, en el caso de desconcentración máxima el jerarca pierde el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado. Así, el órgano desconcentrado puede ejercer en propio nombre, y no en el de otro ente u órgano al que pertenece, la correspondiente competencia desconcentrada. La desconcentración máxima se convierte, de esa forma, en el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.

En palabras de la Sala Constitucional: “De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aun cuando se trate del grado máximo de la desconcentración”. Sala Constitucional, resolución 9563-2006 antes citada.

De conformidad con lo expuesto, se justifica la configuración de la Junta como un órgano de desconcentración máxima, tomando en cuenta la especialidad técnica de la materia tan sensible sobre la que le corresponde resolver y que la letra a) del artículo 239 bajo estudio, resume en “Administrar el Fondo de Pensiones y Jubilaciones de los Empleados del Poder Judicial”, con todo lo que ello supone y que los demás incisos del mismo precepto terminan de desarrollar, tal como estudiar, conocer y resolver las solicitudes de jubilación y pensión de los afiliados al fondo y de reingreso, hacer estudios actuariales, decidir cómo se van a invertir los recursos del fondo de acuerdo con la normativa aplicable; que en su conjunto constituye la materia desconcentrada que se le arrebata, por así decirlo, al poder de decisión del superior jerarca.

En efecto, de forma correlativa a las competencias que se le atribuyen al órgano consultante por el referido artículo 239, el artículo 2 de la Ley n.°9544 derogó las propias que tenía el Consejo Superior del Poder Judicial sobre el particular, en los incisos 12, 13, 14 y 15 del artículo 81 de la LOPJ, órgano al que se le confiaba la administración del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, “de acuerdo con las políticas de inversión establecidas por la Corte Suprema de Justicia”, así como el otorgamiento de toda clase de jubilaciones y pensiones judiciales; reforzando de esta forma la noción de que el poder de decisión último en la administración del fondo le corresponde en este momento exclusivamente a la Junta.

Por otro lado, la “completa independencia” que pregona el artículo 239 de comentario se garantiza sustrayendo a la Junta del poder de mando o instrucción de la Corte o del Consejo Superior del Poder Judicial sobre la materia desconcentrada – lo que, según apuntamos antes, se corresponde con un grado de desconcentración máxima (artículo 83.3 LGAP); sin perjuicio de que la Corte Plena retenga ciertas potestades propias de su condición de superior jerarca dentro del Poder Judicial y que se expresan, por ejemplo, en la potestad de designar a la mitad de los miembros de la Junta, de acuerdo con el artículo 240 de la LOPJ.

Pero, en todo caso, el artículo 241 de la misma Ley confía la supervisión y regulación de la materia desconcentrada a favor de la Junta a la SUPEN y al Conassif, respectivamente, mientras que el artículo siguiente, sujeta a la aprobación de la Superintendencia la aprobación del Reglamento General del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial elaborado por la Junta; como claros ejemplos de que la competencia desconcentrada se guíe por criterios técnicos y objetivos, en aras de asegurar la seguridad, liquidez y sostenibilidad del fondo en beneficio de todos sus afiliados.

En otro orden de consideraciones, el antepenúltimo párrafo del aludido artículo 239 le otorga personalidad jurídica instrumental a la Junta. Contrario a lo afirmado por la asesoría jurídica de la Junta, el dotar de personalidad instrumental – no de “personería”, como por error se suele confundir, pese a tratarse de nociones distintas[1] – a un órgano no es una consecuencia de la desconcentración de competencias.

En otras palabras, para ejercer las competencias desconcentradas no se requiere de personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de la personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos, como con toda claridad sucede con la Junta a la que, como ya indicamos, se le encomienda la administración del Fondo de Pensiones y Jubilaciones de los Empleados del Poder Judicial, a la vez que le sirve para ejercer las acciones de cobro necesarias a que hace referencia la letra c) del artículo 239 de repetida cita.

Según lo hemos advertido también en otras oportunidades, el efecto propio de la personalidad jurídica instrumental reside en la titularidad de un presupuesto propio, por ende, independiente del presupuesto del organismo del que forma parte y la posibilidad de contratar con base en ese presupuesto: “Típicamente, la personalidad jurídica instrumental habilita al órgano inferior para administrar y ejecutar su presupuesto, con independencia de la gestión presupuestaria del Ente al que pertenece. Igualmente, la personalidad jurídica instrumental le permite celebrar contratos con cargo a su propio presupuesto. Pero, en modo alguno, esto conduce a considerar que el órgano con personalidad jurídica instrumental, constituya una suerte de ente autónomo.” (OJ-125-2008, del 14 de noviembre de 2008, el subrayado no es del original y en igual sentido, puede verse el dictamen C-305-2009, ya mencionado).

Esta última consideración es importante resaltarla, respecto a que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental a la Junta no debe confundirse en modo alguno con la creación de una nueva persona jurídica, ni lleva implícita una descentralización de funciones o considerarla parte de la Administración descentralizada; pues debe quedar claro que forma parte del Poder Judicial, en tanto órgano de dicho poder, según lo precisamos líneas atrás.

Ahora bien, la letra h) del artículo 239 alude al presupuesto de operación de la Junta y los dos párrafos finales establecen una fuente de financiamiento propia para sostener los gastos en que incurra en su labor, consistente en “un cinco por mil de los sueldos que devenguen los servidores judiciales, así como de las jubilaciones y las pensiones a cargo del Fondo”; con lo cual, se le reconoce una facultad para administrar y manejar el presupuesto propio de que es titular de forma diferenciada del presupuesto nacional que nutre al Poder Judicial.

Por lo demás, la personalidad jurídica instrumental le permite a la Junta cumplir con las competencias que tiene encomendadas con mayor eficiencia y celeridad en la contratación de personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función que le fue transferida, en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello (ver en esa línea, la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006).

Finalmente, la atribución de personalidad jurídica instrumental a la Junta le permite asumir la representación del Fondo, como universalidad o patrimonio separado o autónomo que es del patrimonio de la propia Junta y del patrimonio del Poder Judicial, según lo establece el antepenúltimo párrafo del artículo 239 y el artículo 235 de la LOPJ.

B. LA POTESTAD DE LA JUNTA EN EL MANEJO DEL RECURSO HUMANO A SU CARGO EL QUE, EN TODO CASO, SE HALLA CUBIERTO POR EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL RESTO DE FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL

Uno de los ámbitos en que la Junta solicita criterio de cómo se manifiesta su naturaleza como órgano con desconcentración máxima del Poder Judicial es lo relativo al manejo del recurso humano a su cargo y la potestad disciplinaria, ante lo que la SUPEN plantea la inquietud de si el personal de la Junta se encuentra o no cubierto por el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del Poder Judicial, incluyendo su régimen de pensiones y jubilaciones; lo que la asesoría jurídica del órgano consultante responde afirmativamente con fundamento en nuestro dictamen C-282-2004.

En el epígrafe anterior mencionamos que la letra h) del artículo 239 de la LOPJ le confirió la competencia a la Junta para, en lo que aquí interesa: “Dictar las normas para el nombramiento, la suspensión, la remoción y la sanción del personal”; mientras que, su párrafo in fine, destina parte de lo que se recaude por la comisión de gastos administrativos al pago de las dietas de los miembros de la Junta Administrativa y “los salarios de su personal”.

Veamos estos dos puntos. Ya en otras ocasiones hemos apuntado que en tanto no se haya desconcentrado la competencia relativa al manejo de personal, esa competencia sigue a cargo del órgano que desconcentra (dictamen C-034-2003, del 11 de febrero). Obsérvese, en primer lugar, que el precepto habla solo de “[d]ictar las normas” para el nombramiento, suspensión, remoción y sanción del personal; lo que se explica en que, dada la especialidad y el conocimiento técnico de la materia desconcentrada – de nuevo, la administración del fondo – sea pertinente que la Junta intervenga definiendo el perfil profesional de sus colaboradores en tanto se trata de una actividad que aun cuando se desarrolla en el seno del Poder Judicial, se diferencia de la función sustantiva o típica de dicho poder, como lo es la labor jurisdiccional. En el otro ámbito que se consulta, la potestad disciplinaria, puede que sea preciso definir el procedimiento a seguir, así como advertir de algunas faltas particulares que, con ocasión de esa labor tan delicada y técnica en la gestión del fondo, sea oportuno regular, respetando eso sí, los límites que imponen los principios de reserva legal y tipicidad a la colaboración reglamentaria también en la esfera del Derecho Administrativo Sancionador.

Si a lo expuesto añadimos la circunstancia de que las remuneraciones del personal de la Junta se deben cancelar con su propio presupuesto y no con el del Poder Judicial, podemos inferir que el órgano consultante cuenta con la potestad de crear nuevas plazas y de definir sus funciones. En definitiva, la Ley concede a la Junta poderes que inciden directamente en la gestión de los recursos humanos a su cargo.

No obstante, reiteramos que la consideración de la Junta como un órgano en grado de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental no interrumpe su relación orgánica con el Poder Judicial.

Consecuentemente, el personal destinado a la Junta se considera efectivamente cubierto por el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del Poder Judicial, pues ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental del aludido órgano tiene la virtud de disolver la relación de empleo que los vincula con el Poder Judicial, de conformidad, precisamente, con la doctrina reiterada del citado dictamen C-282-2004, en que señalamos:

“II.- SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL MOPT Y LOS FUNCIONARIOS DE SUS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS:

Si bien es cierto, señalamos con anterioridad que el Consejo de Seguridad Vial, el Consejo Técnico de Aviación Civil, el Consejo Nacional de Vialidad, el Consejo Nacional de Concesiones, y el Consejo de Transporte Público, son órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ello no impide que los servidores de esos órganos puedan ser catalogados como funcionarios del citado Ministerio.

Al respecto, cabe indicar que la desconcentración es una técnica de organización de competencias administrativas que permite una ordenada distribución de las funciones encomendadas a un órgano o a un ente público. Mediante ese instrumento, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias, con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia. A pesar de ello, la aplicación de dicha figura no desliga a los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas.

A diferencia de lo que ocurre con la descentralización (donde opera la asignación o el traslado de competencias a un ente nuevo, dotado de personalidad jurídica propia, y que por tanto pasa a ser un centro último de imputación de derechos y obligaciones) con la desconcentración no se crea una persona jurídica nueva, sino que solamente ocurre una distribución de competencias entre órganos. Así, las competencias que no hayan sido expresamente desconcentradas en las normas respectivas, deben seguir siendo ejercidas por el órgano o por el ente que desconcentra…

En todo caso, lo que interesa destacar es que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas. Como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio.” (El subrayado no es del original y así reiterado en los pronunciamientos OJ-125-2008, ya citado; C-141-2018, del 18 de junio; y C-280-2019, del 1 de octubre).

C. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:

1. La Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial es un órgano con grado de desconcentración máxima del Poder Judicial para la administración de dicho régimen, dotado de personalidad jurídica instrumental, para la gestión más eficiente de su propio presupuesto y de los recursos que componen el aludido fondo.

2. La naturaleza jurídica de la Junta, a la que el artículo 239 de la LOPJ le confiere poderes – incluso normativos – que inciden directamente en la gestión de los recursos humanos a su cargo; no desliga a su personal del Poder Judicial, con el que sigue manteniendo una relación de empleo público.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

C: Señora Rocío Aguilar Montoya, Superintendente, Superintendencia de Pensiones

[1] Ya en otras ocasiones la Procuraduría ha advertido de esa confusión en el uso de ambos conceptos: “Es necesario aclarar, en todo caso, que jurídicamente los términos "personería jurídica" y "personalidad jurídica" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de un determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de derechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde "personalidad" y "personería" y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado” (dictamen C-201-2003, del 27 de junio, y en el mismo sentido, el pronunciamiento OJ-144 -2016, del 18 de noviembre).