Dictamen : 015 - del 20/01/2021

20 de enero 2021

C-015-2021

Señor

Humberto Soto Herrera

Alcalde

Municipalidad de Alajuela

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio MA-A-195-2021 del 14 de enero de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿Es procedente trasladarle a la Municipalidad –mediante una circular- la carga probatoria que, conforme a la ley le corresponde al sujeto pasivo que solicita el beneficio de no afectación del impuesto de bienes inmuebles?

2- ¿Es procedente sustituir mediante la circular ONT-004-2020 el requisito de certificación registral, con una simple consulta o “pantallazo”, sin que ello constituya una transgresión al principio de legalidad?

3- ¿Transgrede la circular ONT-004 el marco normativo dispuesto por el Reglamento a la Ley #7509?

4- ¿Corresponde a la Municipalidad asumir el costo de las certificaciones registrales que, conforme a la ley, son obligación de los administrados?” (La negrita es del original)

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Municipalidad de Alajuela aportó el criterio jurídico de su Asesoría Legal, oficio MA-PSJ-0043-2021 (N.I. 03-2021) del 7 de enero de 2021.

I. SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al primer requisito de admisibilidad, por ser de interés para el presente caso, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o una decisión concreta o se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).

Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos genéricos, puntuales, claros, precisos y de carácter jurídico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o una decisión concreta, ni que se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, y adjunte el informe de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En el caso en concreto, el señor Alcalde de la Municipalidad de Alajuela hace referencia a la Circular ONT-004-2020 del 17 de diciembre de 2020, emitida por el Órgano de Normalización Técnica (ONT) del Ministerio de Hacienda, donde se establece la prohibición de solicitar la certificación registral para tramitar las solicitudes de no afectación del impuesto de bienes inmuebles.

Al respecto, nos consulta sobre la procedencia de trasladar a la Municipalidad la carga probatoria, siendo que, según indica, ello le corresponde al sujeto pasivo que solicita este beneficio. Asimismo, consulta sobre la procedencia de sustituir dicho requisito (certificación registral) por una simple consulta o “pantallazo”, sin que ello constituya una transgresión al principio de legalidad. Además, si la circular ONT-004-2020 trasgrede el marco normativo dispuesto en el Reglamento a la Ley 7509, y, finalmente, requiere que aclaremos si le corresponde a la Municipalidad sumir el costo de las certificaciones registrales.

Tal y como se muestra, el consultante pretende que esta Procuraduría revise el contenido de la Circular ONT-004-2020 emitida por el Órgano de Normalización Técnica (ONT) del Ministerio de Hacienda, a fin de que determinemos si lo dispuesto allí es correcto o no. En otras palabras, se pretende que valoremos la legalidad de una decisión o acto concreto adoptado por un órgano técnico en el ejercicio de sus funciones y nos refiramos sobre su validez, lo cual a todas luces escapa de nuestra competencia consultiva.

Debe recordarse que, uno de esos requisitos de admisibilidad que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Más detalladamente, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…)

Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-102-2019 de 5 de abril de 2019).

“…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-017-2013 de 11 de febrero de 2013).

En consecuencia, de dar respuesta a los cuestionamientos planteados estaríamos ejerciendo un control de legalidad sobre un acto administrativo concreto (circular ONT-004-2020 de Órgano de Normalización Técnica), lo cual, tal y como ya se expuso, no es una tarea que esté reconocida dentro de nuestras competencias legales, por lo que, de acceder a ello, estaríamos desconociendo nuestra labor consultiva e invadiendo funciones que no nos corresponden (en este mismo sentido ver dictámenes C-149-2019 del 30 de mayo de 2019, C-101-2019 del 5 de abril de 2019, entre otros).

Por lo tanto, su consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para rendir el criterio requerido

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto pretende la revisión de legalidad de un acto administrativo concreto, sea la circular ONT-004-2020 del Órgano de Normalización Técnica.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría