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Opinión Jurídica : 025 - del 22/01/2021
22 de enero de 2021
OJ-025-2021
Diputados (as)
Comisión
Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación
Asamblea
Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPECTE-C-185-2019, de
fecha 07 de noviembre de 2019, cuya atención nos fue
reasignada el 5 de enero del presente año, y por el que esa Comisión acordó
pedir el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del proyecto
denominado “Ley
de financiamiento solidario a la educación de estudiantes en situación de
pobreza o pobreza extrema de la Universidad Estatal a Distancia”, tramitado
bajo el expediente legislativo No. 21.616 y se acompaña
una copia del mismo.
I.-
Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta
conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro
pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al
respecto.
En primer
lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva
respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo
primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus
reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por
medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada
caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado
es nuestro).
De la norma
transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República
sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme
parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A
tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada
ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la
Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien,
pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de
la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se
encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que
conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la
función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá
los efectos comentados.
No obstante, en
un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa,
mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido
evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un
determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo
ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les
atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En
consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de
la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos
nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas
reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la
advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos
vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la
que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete
al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a
referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta
solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que
no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas
facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría
General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa
en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha
llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de
conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben
serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en
un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de
Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo
de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los
pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril
de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de
2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de
2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de
2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-017-2021 de 13 de enero de
2021).
II.-
Criterio no vinculante de la Procuraduría General.
Aun cuando, en razón del tiempo transcurrido, el
pasado 5 de noviembre de 2020, esa Comisión rindió dictamen unánime negativo
sobre este proyecto de Ley, a continuación, emitiremos nuestro criterio no
vinculante sobre dicha propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos que
consideramos relevantes y necesarios de comentar.
Como su
exposición de motivos lo indica, con dicho proyecto se busca promover la
movilidad social y el acceso a la educación de los estudiantes del Colegio
Nacional de Educación a Distancia (CONED) o de la UNED, mediante el
otorgamiento de becas cuyo financiamiento provendría de un porcentaje del
superávit presupuestario acumulado, libre y total del Instituto Nacional de
Aprendizaje (INA), el Fondo Nacional de Becas (FONABE), del Instituto Mixto de
Ayuda Social (IMAS), así como de recursos provenientes del Fondo de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
Un aspecto
elemental es entonces el referido al financiamiento de ese programa de becas,
pues conforme al artículo 4 propuesto, incisos a), b) y c), los recursos se
obtendrán a partir del superávit acumulado, libre y total del INA, FONABE e
IMAS, 10% de cada institución. Ya de por sí, el sólo calificativo acumulado y
total, de aquel superávit institucional, desde el punto de vista técnico
presupuestario, genera confusión, pues podrían conceptualmente integrar en
aquellos conceptos el superávit específico; esto es, el exceso de ingresos
ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario,
y que, por disposiciones especiales o legales vigentes, tienen que destinarse a
un fin específico, según Apartado 1.1—Definiciones básicas utilizadas en esta
normativa. Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (N-1-2012-DC-DFOE),
emitidas por la Contraloría General de la República, mediante Resolución N.°
R-DC-24-2012 de las 9:00 del 26 de marzo de 2012, como lo advirtiera la
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de
Servicios Sociales, de la Contraloría General (Oficio No. 18264, DFOE-SOC-1185
de 22 de noviembre de 2020). Aspecto que implicaría más un cambio de destino
específico dispuesto para tales recursos, hasta hoy asignados a otros programas
e instituciones sociales, aun cuando no hayan tenido una debida ejecución. Lo
cual, no ha sido contemplado en esta propuesta legislativa.
Debe
considerarse además, que la Ley de Eficiencia en la Administración de los
Recursos Públicos, Ley N.° 93.712, en sus artículos del 43 ,
54 , 65 , 76 y 97, y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley
N.° 96358 en el artículo 179, regulan el uso y disposición de los recursos del
superávit libre; normas vigentes, por demás aplicables al INA, FONABE e IMAS, y respecto de las cuales este proyecto de Ley
tampoco contempla modificación alguna.
Por
otra parte, debe indicarse que la Ley No. 9903 de 22 de setiembre de 2020,
denominada “Reforma
Ley de Fortalecimiento de las transferencias monetarias del programa avancemos,
Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Fortalecimiento de las
transferencias monetarias condicionadas del programa avancemos, Creación del
Fondo Nacional de Becas” conlleva
el cierre del FONABE y el traslado de sus recursos al IMAS para el
financiamiento del programa Avancemos.
En todo caso, es recomendable que se cuente con estudios técnico presupuestarios
y financieros que den certeza de que esa redistribución de recursos planteada
en la propuesta, no tenga algún impacto realmente negativo sobre otros
programas asistenciales de instituciones públicas y/o de organizaciones
privadas sin fines de lucro, que hasta ahora han sido los destinatarios de esos
recursos. Y en caso de haberlos, de mantenerse la propuesta legislativa, de acuerdo con las prioridades del Estado y al razonable
uso de los recursos
públicos, debiera valorarse introducir alguna
norma que atenúe dicha incidencia, especialmente pensando en los beneficiarios
de dichos programas.
Hemos de advertir que, si bien el artículo 7 del proyecto
propuesto, pretende adicionar un inciso p) al artículo 3 de la Ley No. 5662, lo
cierto es que la versión vigente de esa norma, ya cuenta con un inciso p).
Por último, es imperativo
recordar que con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución
Política: “Para la
discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la
Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que deberá concederse consulta preceptiva del
presente proyecto de ley al IMAS y al INA, a fin de que manifiesten lo que
estimen oportuno y conveniente.
Conclusión:
De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría
estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a
nivel jurídico, los cuales debieran ser solventados con una adecuada técnica legislativa,
según lo sugerido.
Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un
asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de
la República.
Se deja así evacuada su consulta en términos
no vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
Adjunto
Área
de la Función Pública
LGBH/sgg
OJ-025-2021
PROYECTO DENOMINADO “LEY DE FINANCIAMIENTO SOLIDARIO A LA EDUCACIÓN DE
ESTUDIANTES EN SITUACIÓN DE POBREZA O POBREZA EXTREMA DE LA UNIVERSIDAD ESTATAL
A DISTANCIA”; EXPEDIENTE LEGISLATIVO NO. 21.616
Por oficio número AL-CPECTE-C-185-2019, de
fecha 07 de noviembre de 2019, cuya atención nos fue reasignada el 5 de enero del presente año, la Comisión Permanente Especial de Ciencia,
Tecnología y Educación acordó pedir el criterio de este Órgano Superior
Consultivo acerca del proyecto denominado “Ley
de financiamiento solidario a la educación de estudiantes en situación de
pobreza o pobreza extrema de la Universidad Estatal a Distancia”, tramitado
bajo el expediente
legislativo No. 21.616 y se acompaña una copia del mismo.
Con la aprobación del Procurador General de
la República, mediante OJ-025-2021 de 22 de enero de 2021, el Procurador
Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública,
concluye:
“De conformidad con lo
expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley
consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, los cuales debieran ser solventados con una
adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.
Por lo demás, es obvio
que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en
forma exclusiva a ese Poder de la República.
Se deja así evacuada su
consulta en términos no vinculantes.”