Dictamen : 488 - del 18/12/2020

18 de diciembre 2020

C-488-2020

Señor

Donaldo Castañeda Avellán

Auditor Interno

Municipal de Liberia

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AI-ML-172-2020 del 16 de diciembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1) …aquellos trabajadores como es el caso del personal de confianza, el Alcalde Municipal y el Vice-Alcalde en el supuesto caso que estos estén afiliados a la una (sic) asociación solidarista de empleados de la corporación municipal, considerando que de conformidad con la legislación laboral dichos funcionarios no tienen derecho a recibir auxilio de cesantía, bajo este supuesto está obligada la corporación municipal a realizar el aporte patronal a dicha Asociación Solidarista de los trabajadores afiliados en esa condición.

2) Esta obligada la asociación solidarista institucional cuando dichos trabajadores bajo los supuestos anteriores terminen su relación laboral a girarles los aportes realizados por el patrono considerando que la legislación laboral no contempla el derecho a recibir el auxilio de cesantía para dichos funcionarios.

3) Bajo los supuestos anteriores que ley deberá aplicarse cuando estos trabajadores terminen su relación laboral, considerando que el patrono a (sic) realizado aportes patronales de funcionarios que no les asiste el derecho de cesantía.” (El resaltado pertenece al original)

I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, los auditores internos -de forma directa- planteen dudas jurídicas puntuales y específicas, las cuales estén relacionadas con el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, en cuyo caso, para llegar a tal conclusión resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En el caso en concreto, el señor Auditor Interno de la Municipalidad de Liberia, nos consulta varios aspectos relacionados con la procedencia legal de girar el aporte patronal realizado por la Municipalidad a una asociación solidarista, respecto a aquellos funcionarios de confianza, Alcalde Municipal y Vice-Alcalde, en tanto señala que la legislación laboral no contempla el derecho a recibir el auxilio de cesantía.

Al respecto, no hay duda que la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002 reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para facultar a las auditorías internas de las diversas administraciones públicas para que consultaran directamente al Órgano Superior Consultivo. Dicha facultad tiene un carácter especial pues, por regla general, solamente los jerarcas de la administración pueden consultar a la Procuraduría General.

En este sentido, se ha indicado que la facultad de consultar que la Ley ha otorgado a los auditores internos – y que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad del artículo 4° en comentario se circunscribe a que las auditorías puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza.

Así las cosas, precisamente por la finalidad específica que tiene la facultad de consultar que la Ley le reconoce a las auditorías internas, se ha dicho en nuestra jurisprudencia administrativa, que dichas consultas deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año por parte de la auditoría interna en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-148-2019 de 30 de mayo de 2019:

“…Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Ver en igual sentido los dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-384-2020 del 29 de setiembre de 2020, entre otros).

De conformidad con lo anterior, debe advertirse que, en este caso en particular no se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que está aplicando la Auditoría en la Municipalidad de Liberia este año y, por tanto, no es posible precisar que el cuestionamiento planteado tenga relación directa con el ejercicio de las competencias de esta auditoría. Al respecto, cabe reiterar que la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.

Nótese que, el oficio de consulta se limita a señalar: “…En espera, se sirvan colaborarme a la mayor brevedad posible con esta solicitud de criterio, ya que el mismo es indispensables (sic) para resolver un estudio que está realizando esta Unidad de Auditoría Interna en cumplimiento con el Plan de Trabajo del ejercicio del 2020…”, sin embargo, no basta únicamente con anunciar su relación, sino que, debe darse una mayor explicación sobre su relación con el plan de trabajo de este año.

Es decir, si bien se menciona que los cuestionamientos llevan relación con un estudio contemplado en el plan de trabajo de este año, lo cierto es que no se indica ni acredita en qué consiste tal relación.

En virtud de lo anterior, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues no se acredita la relación o ligamen entre la consulta planteada y el contenido del plan de trabajo que se esté aplicando este año en la Municipalidad, por lo que, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se acredita la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que se está aplicando este año en la Municipalidad de Liberia.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría