Opinión Jurídica : 015 - del 12/01/2021

12 de enero del 2021

OJ-015-2021

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro, Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° AL-CPAS-1613-2020 del 1 de octubre del 2020, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “DECLARACIÓN DEL DÍA DEL PADRE Y REFORMA AL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 148 DE LA LEY N° 2, CÓDIGO DE TRABAJO, DE 27 DE AGOSTO DE 1943 Y SUS REFORMAS”, expediente legislativo Nº 22.014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 138 del 11 de junio del 2020.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político[1]. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos lo siguiente:

“La paternidad es un elemento capital en la existencia humana y la sociedad; en esa extraordinaria expresión y vivencia se resumen la procreación y el vínculo paterno-filial que evoluciona durante el camino de la vida, y que junto con la maternidad constituyen las columnas esenciales de la familia costarricense.

Aun así, a lo largo de la historia de Costa Rica se ha dado una condición diferenciante y disminuida en cuanto a la celebración del Día del Padre, habida cuenta de que la fecha y el día cambian cada año, sin que conlleven las condiciones idóneas para su disfrute libre y pleno, como sí ocurre con otras fiestas de ley.

Reconociendo que el padre es una de las dos bases fundamentales de la sociedad y que todos los hijos tienen una razón íntima para honrar y agasajar a quienes les han dado la vida o el apoyo paterno, es razonable y justo que, así como se celebra el Día de la Madre, se establezca una fecha anual fija en la que se rinda homenaje a quien ha dado la paternidad o el acompañamiento paternal a otra persona.

Por ello, considero que el Día del Padre debe ser el marco legal para que tanto las hijas como los hijos agasajen a sus progenitores, en correspondencia con el vínculo que los une. De igual manera, debe ser una fecha propicia para disfrutar el amor y la alegría con aquellas otras personas que han cumplido un papel equivalente al de padres.

Con esta iniciativa de ley, el 17 de junio se convertirá en una fecha de encuentro entre generaciones, que se aúnen sintonizando el presente con el ayer, entendido como punto de un camino con orígenes diversos y sueños compartidos hacia un destino indisoluble, enlazando las vidas, los sentimientos y la gratitud sin distingo de ninguna especie (…)”.

De esta forma, establece el proyecto de ley:

“ARTÍCULO 1.- Se declara el 17 de junio como Día del Padre, el cual deberá celebrarse cada año y se considerará un día feriado de pago no obligatorio.

ARTÍCULO 2.- Se reforma el párrafo primero del artículo 148 de la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas. El texto es el siguiente:

"Artículo 148.- Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1º de enero, el 11 de abril, el jueves y viernes santos, el 1º de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de setiembre y el 25 de diciembre. Los días 17 de junio, 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán días feriados, pero su pago no será obligatorio.

[…].”

Rige a partir de su publicación”.

III. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:

De conformidad con la introducción realizada anteriormente, resulta menester destacar que el proyecto que nos ocupa pretende declarar el 17 de junio como el día del padre, siendo que deberá celebrarse cada año y se considerará un día feriado de pago no obligatorio.

En la actualidad, los días feriados en Costa Rica se encuentran consagrados en el artículo 148 del Código de Trabajo, el cual cuenta con una norma transitoria, que dispone:

“Artículo 148.- Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1° de enero, el 11 de abril, el jueves y viernes Santos, el 1° de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de setiembre y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y el 1° de diciembre también se considerarán días feriados, pero su pago no será obligatorio.

Con el fin de inculcar y preservar los valores patrióticos, las actividades cívicas y educativas del 12 de octubre serán conmemoraciones obligatorias en el ámbito nacional, en todas las escuelas y los colegios el propio día de la celebración y no regirá como día feriado.

El pago de los días feriados se efectuará de acuerdo con el salario ordinario, si el trabajador gana por unidad de tiempo y, según el salario promedio devengado durante la semana inmediata al descanso, si el trabajo se realiza a destajo o por piezas.

Los practicantes de religiones distintas de la católica podrán solicitar a su patrono el otorgamiento de los días de celebración religiosa propios de su creencia como días libres y el patrono estará obligado a concederlo. Cuando ello ocurra, el patrono y el trabajador acordarán el día de la reposición, el cual podrá rebajarse de las vacaciones.

Los días de cada religión, que podrá ser objeto de este derecho, serán los que se registren en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, siempre y cuando el número no exceda al de los días de precepto obligatorio, observados por la Iglesia católica en Costa Rica. El Poder Ejecutivo reglamentará los alcances de esta disposición en los primeros sesenta días después de la vigencia de esta ley.

Transitorio al artículo 148-. Por única vez, el disfrute del feriado correspondiente a las fechas 25 de julio y 15 de agosto de 2020 se trasladará al día lunes inmediato posterior; el correspondiente a las fechas 15 de setiembre y 1 de diciembre de 2020, al día lunes inmediato anterior.

El disfrute del feriado correspondiente a las fechas 1 de mayo y 25 de julio de 2021 se trasladará al lunes inmediato posterior y, el correspondiente a las fechas 15 de setiembre y 1 de diciembre de 2021, al lunes inmediatamente anterior.

El disfrute del feriado correspondiente a las fechas 15 de setiembre y 1 de diciembre de 2022 se trasladará al lunes inmediato posterior.

El disfrute de los días feriados 11 de abril, 25 de julio y 15 de agosto de 2023 se trasladará al lunes inmediato precedente.

Por último, el disfrute del feriado correspondiente a las fechas 11 de abril, 25 julio y 15 de agosto de 2024 se trasladará al lunes inmediato siguiente.

Todo lo anterior, con el propósito de fomentar la visitación interna y la reactivación económica en todas las regiones del país, particularmente del sector turismo.

Las actividades oficiales correspondientes a las conmemoraciones referidas para las fechas indicadas, cuanto así proceda, se realizarán el propio día dispuesto.

(Así adicionado el artículo transitorio anterior por el artículo único de la ley N° 9875 del 16 de julio del 2020, "Traslado de los feriados a los lunes, con el fin de promover la visita interna y el turismo durante los años 2020 al 2024")

(Este artículo se encuentra reglamentado por el Decreto Ejecutivo N° 25570 del 7 de octubre de 1996)

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9803 del 19 de mayo del 2020, "Celebración nacional del 1° de diciembre como día de la abolición del ejército y día feriado de pago no obligatorio")”.

Bajo esta inteligencia, resulta claro que la Asamblea Legislativa goza de una amplia discrecionalidad legislativa para determinar y evaluar aquellos días que considere que deban ser declarados efemérides de la República, tal y como lo ha realizado en otras oportunidades y lo ha indicado este órgano asesor.

Ahora bien, es importante mencionar que el proyecto que nos ocupa es similar al propuesto bajo el expediente Nº 17.681 y sobre el cual nos pronunciamos en la Opinión Jurídica N° OJ-067-2011 del 20 de octubre del 2011 y el propuesto en el expediente 19.985 sobre el cual emitimos la Opinión Jurídica N° OJ-048-2018 del 30 de mayo de 2018, debiendo hacerse hincapié en que el pago del día feriado en el proyecto 22.014 en análisis, no es obligatorio, lo cual desde luego, queda a criterio del legislador definirlo en esa condición, apoyando su decisión en estudios de oportunidad y conveniencia.

Máxime que, de conformidad con nuestra Constitución Política no existe obstáculo para admitir que la Asamblea Legislativa en virtud de su poder general de legislar (artículos 105 y 121.1 constitucional) y de su carácter deliberativo (art. 124 constitucional) goza de competencia para establecer las efemérides.

Puntualmente, en las referidas opiniones, que ahora reiteramos, se señaló:

“Al respecto, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-54-2011 del 5 de setiembre 2011 señaló en orden a la declaración de las efemérides:

“De acuerdo con su definición usual, una efeméride constituye la conmemoración de un acontecimiento o suceso notable. (Ver Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=efeméride)

La definición usual no es incompatible con la propia del lenguaje jurídico especializado, en el cual se comprende por efeméride la relación histórica en la que se registra y conmemora un suceso notable. (Ver: ENCICLOPEDIA JURIDICA ESPAÑOLA. Tomo XII. 1910. P. 894)

En definitiva debemos señalar que la Doctrina ha reconocido en las efemérides un símbolo estatal. Al respecto, conviene citar a STERN:

“…no es fácil determinar qué es lo que entra dentro de la categoría de símbolo del Estado: “Anteriormente se entendía por símbolos del estado exclusivamente aquellos objetos captables por los sentidos, en los cuales encuentra su expresión la soberanía del estado, el poder del estado, la autoridad del estado; banderas y estandartes, sellos y escudos, Fürstenhut y corona regia. Pero hoy se observa la tendencia a espiritualizar el símbolo del estado, a buscarlo en instituciones y determinaciones de fines constitucionales, en hechos históricos importantes desde el punto de vista nacional, en himnos y días festivos. El carácter simbólico está desde este punto de vista extraordinariamente cerca de la representación.”(STERN, KLAUS. DERECHO DEL ESTADO DE LA REPUBLICA FEDERAL ALEMANA. CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES. Madrid. 1987P. 508)

Efectivamente, la doctrina admite que los días nacionales o conmemorativos, constituyen símbolos estatales de carácter inmaterial.

De otro extremo, la función esencial de estos símbolos, debidamente establecidos por el Ordenamiento Jurídico, es constituir una expresión de la integración de la comunidad política de la Nación. Sobre el punto, citamos a Häberle:

“Las garantías de los días festivos pueden ser expresión de la integración, lograda o sólo esperada, de un grupo poblacional en el pueblo en su conjunto…

El ejemplo que quizá sea el más impresionante y al mismo tiempo más reciente de este tipo es el nuevo día festivo que los Estados Unidos de América han instituido, por primera vez en 1986, en honor del defensor de los derechos civiles Martin Luther King (15 de enero).” (Häberle, Peter. El Estado Constitucional. Astrea Buenos Aires. 2007 P. 425)

Es decir que las efemérides establecidas por el Ordenamiento Jurídico constituyen expresión de los más altos valores e ideales constitucionales.

“En relación a la integración material, el pueblo y la vida estatal se confunden a través de los símbolos políticos o de los valores y derechos fundamentales que poseen una enorme fuerza integradora y son vividos por la comunidad con plena intensidad. Esta exposición de la eficacia política de los símbolos y de los derechos fundamentales como esencia de la comunidad y como factor cultural de la integración, conserva sin duda su viveza e innegable actualidad.” (GARCIA, ROCA, JAVIER. SOBRE LA TEORIA CONSTITUCIONAL DE RUDOLF SMEND. Revista de Estudios Políticos. N.° 59, 1988. P. 272)

Cabe señalar que incluso algunas efemérides constituyen días feriados. Esto cuando la Ley así lo establece (Ver Art. 147 del Código de Trabajo).

Aunque en el orden del Derecho Comparado se encuentran ejemplos de Normas Fundamentales que regulan determinados símbolos estatales – verbigracia la Constitución Italiana o la Española -, la Constitución de la República de Costa Rica de 1949 se enmarca dentro de aquellas que no los regulan, y que tampoco han establecido procedimientos específicos para determinar y declarar símbolos nacionales.( Ver STERN, Op. Cit. P. 511)”

(…)

Bajo esa inteligencia, y de conformidad con nuestra Carta Magna no existe obstáculo para admitir que la Asamblea Legislativa en virtud de su poder general de legislar (artículos 105 y 121.1 constitucional) y de su carácter deliberativo (art. 124 constitucional) goza de competencia para establecer las efemérides.

Precisamente, al amparo de esa competencia emitió, a modo de ejemplo, la Ley 79 de 10 de agosto de 1932, reformada por ley Nº 4627 del 3 de agosto de 1970, que declara el 15 de agosto de cada año como Día de la Madre en Costa Rica…”

De conformidad con lo expuesto, es claro que el proyecto de ley bajo estudio pretende establecer la conmemoración del Día del Padre (adición del 17 de junio como fecha para tal celebración) y en ese sentido la Asamblea Legislativa goza de una amplia discrecionalidad legislativa para determinar y evaluar si ese día conmemorativo propuesto merece ser declarado efeméride de la República.

Finalmente, se advierte que el proyecto de ley 22.014, en nuestro criterio, no implica ninguna violación a normas constitucionales y legales, de conformidad con lo expuesto anteriormente. No obstante, su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

IV.- Conclusión:

En los términos expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 22.014, sometido a nuestro análisis.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

YAV/EVC/SGG

[1] Sobre este tipo de colaboración, debemos precisar que la emisión de nuestros pronunciamientos cuando se atienden las consultas directas de los señores Diputados, no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: “En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).