Dictamen : 483 - del 17/12/2020

17 de diciembre del 2020

C-483-2020

 

Señor

Manuel Vega Villalobos

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° DE-2019-2302 de fecha 18 de noviembre de 2019, mediante el cual nos consulta si el plazo de vigencia que rige los permisos especiales estables (estudiantes, trabajadores y turismo), es el establecido en el artículo 49 de la Ley N° 9078 y que corresponde al plazo de dos años.

 

Adjunta Ud. el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica de ese Consejo, oficio número DAJ-2019001783 de fecha 15 de noviembre de 2019. Refiere dicho criterio que el artículo 25 de la ley N° 3503 fue reformado por la ley N° 8826 del 05 de mayo del 2010 y estableció la vigencia de los permisos por un plazo de 3 años. No obstante, de conformidad con los principios de hermenéutica jurídica se establece que la norma posterior prevalece sobre la anterior cuando regulen la misma materia, siendo que posteriormente se emitió la ley N° 9078 del 26 de octubre de 2012, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, que señala en su artículo 49 que el plazo será de hasta 2 años y podrá ser prorrogable.

 

En razón de lo anterior, concluye la Asesoría Jurídica que con base en una correcta interpretación jurídica, la disposición prevalente es la contenida en el artículo 49 de la ley N° 9078, es decir los permisos especiales estables (estudiantes, trabajadores y turismo) se otorgan por un plazo de hasta 2 años, plazo que puede ser prorrogable.

 

I.                NORMATIVA APLICABLE EN ORDEN AL PLAZO DE LOS PERMISOS

Vistos los términos de la consulta planteada, puede advertirse que el punto concreto a dilucidar es la posible antinomia entre las normas que se han ocupado de regular el tema -sea el plazo de vigencia para los permisos especiales de transporte- razón por la cual, a efectos de mostrar con mejor apreciación su redacción, las expondremos en un cuadro comparativo:

 

 

Artículo 25 de la Ley N° 3503 reformada por la ley N° 8826 de fecha 05 de mayo de 2010

Artículo 49 de la Ley N° 9078 de fecha 26 de octubre de 2012

Artículo 25.- Los permisos para explotar el servicio terrestre de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, modalidad autobús, buseta o microbús serán otorgados y regulados por el Consejo de Transporte Público.  Cada permiso podrá amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda prestar y lo dispuesto en la presente Ley y su Reglamento.  Los permisos serán revocables por incumplir las condiciones incluidas en ellos o por disposición justificada del Consejo de Transporte Público, previo debido proceso y derecho de la defensa.  Por su carácter precario, se entenderá que los permisos no conceden derecho subjetivo al titular, ni pueden perpetuarse en el tiempo.  Los permisos se prolongarán por un plazo de tres años y podrán ser prorrogables, si la necesidad del servicio público así lo exige, todo mediante acuerdo razonado del Consejo de Transporte Público, debidamente fundamentado en el reglamento de esta disposición.     Para los efectos de la presente Ley, los permisos se clasifican en dos modalidades: a) Los permisos para servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo. b) Los servicios de operación de líneas regulares, nuevas o existentes.  Los que se concederán excepcionalmente y por un plazo de tres años, mientras se preparan los procesos licitatorios tendientes a otorgar las concesiones, con arreglo a esta Ley y las disposiciones conexas, se resuelven las impugnaciones, se adjudican en firme los concursos y entran en plena operación los concesionarios adjudicatarios. (Así reformado por el artículo único de la ley Nº 8826 de 5 de mayo de 2010) (énfasis suplido)

Artículo 49.- Servicio de transporte público en servicios especiales. Los vehículos que presten servicio de transportes especiales deberán estar rotulados con la leyenda que indique la modalidad de servicio especial que se brinda. Las dimensiones y la ubicación de la rotulación se harán de conformidad con lo establecido en las disposiciones reglamentarias. No podrán realizar otras actividades diferentes de las autorizadas. El permiso para transporte público en servicios especiales en todos los casos se extenderá de forma temporal, por un plazo hasta de dos años y podrán ser prorrogables, si la necesidad del servicio público así lo exige; todo mediante acuerdo razonado del Consejo de Transporte Público, debidamente fundamentado en los reglamentos que se dicten en la materia.

 

De la simple lectura del numeral 25 de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, artículo expresamente modificado mediante la ley N° 8826 de fecha 05 de mayo de 2010, se colige que regula –entre otros aspectos- el plazo de vigencia de los permisos y sus prórrogas, particularmente para dos clases o tipos de permisos: los concernientes a servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo; y en segundo término, los correspondiente a la operación de líneas regulares, nuevas y existentes.

 

Por otra parte, tenemos que el numeral 49 de la Ley N° 9078 (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial de fecha 26 de octubre de 2012), dos años y medio después de producida la reforma del artículo 25 antes citado, vino a regular de manera expresa el plazo de los permisos para el transporte público en servicios especiales –no así el permiso de operación de líneas regulares, nuevas y existentes- señalando un plazo y cómputo de prórrogas diferente al indicado en el mencionado numeral 25. 

 

Ahora bien, la Ley N° 3505 no contempló una definición propiamente dicha de lo que debe entenderse por servicios especiales, sino que simplemente en la reforma del artículo 25 hizo referencia al transporte de estudiantes, trabajadores y turismo. Lo anterior, a diferencia del artículo 49 de la Ley de Tránsito N° 9078, que contiene un numeral concerniente a las definiciones, cuyo texto señala:

 

“Artículo 2.- Definiciones

Para la interpretación de esta ley y de su reglamento, tienen el carácter de definiciones:

…

110. Servicio especial: el que se presta de forma temporal dentro de la explotación del transporte automotor remunerado de personas, con autobuses, busetas y microbuses, sin tener itinerario fijo y el cual se contrata por viaje, por tiempo o en ambas formas, no se realiza en una línea establecida y debe contar con autorización previa del Consejo de Transporte Público.”.

 

De este texto normativo se vislumbra que la definición ahí contenida se refiere a aquel tipo de contrataciones para el transporte de personas consistente en el traslado de trabajadores, estudiantes y turismo. Lo anterior se constata de manera más palpable al hacer una revisión del expediente legislativo, el cual brinda una mayor claridad sobre la intencionalidad del legislador con la emisión de la norma, como veremos más adelante.

 

Es así que esta Procuraduría realizó un examen minucioso del voluminoso expediente legislativo (compuesto por 4.936 páginas) correspondiente a la ley N° 9078, determinándose que la regulación sobre el plazo y prórrogas de los servicios especiales de transporte, no fue parte del texto original propuesto al Parlamento.

 

El mencionado estudio permitió constatar que la modificación al numeral 50 –finalmente asignado al numeral 49 en la emisión de la ley- obedeció a las consideraciones expresadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes mediante oficio N° DMOPT-2836-2011, de fecha 13 de mayo de 2011 (ver expediente legislativo de folios 1065 a 1227), suscrito por el Jerarca de la cartera ministerial, que señaló –en lo que aquí interesa-, lo siguiente:

 

“…Finalmente debo indicar que analizado el contenido de la iniciativa de ley, existen una serie de temas que por su naturaleza y alcance técnico son de competencia exclusiva de este Ministerio que como órgano rector requiere de una normativa integral y con fundamentación técnica por lo que con el debido respeto me permito exponer algunas observaciones de carácter general, propuesta que es el resultado también de un consenso importancia con los sectores empresariales y otros actores directos en la materia de seguridad vial…” (Ver folios 1067-1068 del expediente legislativo).

 

Teniendo en cuenta lo anterior, dentro de las observaciones realizadas por el Ministro de Obras Públicas y Transportes, se encuentra la adición del numeral 50 (posteriormente artículo 49), para que el texto se redactara en la siguiente forma:

 

     “Artículo 50.- Rotulación para servicios de transporte público en Servicios Especiales.

 

Los vehículos que presten servicio de transportes especiales, deberán estar rotulados con la leyenda que indique la modalidad de servicio especial que se brinda. Las dimensiones y ubicación de la rotulación se harán de conformidad con lo establecido en las disposiciones Reglamentarias. No podrán realizar otras actividades diferentes a las autorizadas. El permiso para transporte público en servicios especiales, en todos los casos se extenderá en forma temporal, por un plazo de hasta dos años y podrán ser prorrogables, si la necesidad del servicio público así lo exige, todo mediante acuerdo razonado del Consejo de Transporte Público, debidamente fundamentado en los reglamentos que se dicten en la materia.”   (Lo subrayado es la adición solicitada por el Ministerio. Ver folios 1104 y 1105 del expediente legislativo).

 

Asimismo, se fundamentó la observación en el articulado, señalando:

 

“… Lo anterior busca concordar adecuadamente este servicio con el permiso especial estable que lo ampara, no con un plazo fijo sino con un límite máximo de dos años. De esta forma, el CTP mantiene adecuado control sobre sus renovaciones, y las mismas pueden ser ajustadas a las políticas de transporte imperantes o futuras y da la posibilidad de hacer coincidir dichos permisos con el plazo de los contrato que los amparan, ya que los centros educativos suelen otorgarlos por periodos lectivos (1 año)…” (Ver folio 1268 expediente legislativo).

 

De lo anterior puede concluirse que el numeral 49 de la Ley N° 9078 se refiere al servicio especial de transporte, conocido como transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, es decir, esa regulación ciertamente está referida al mismo tipo de servicios de transporte que contempla el numeral 25 de la Ley N° 3503.

 

Por otra parte, un aspecto relevante a señalar, es que la misma observación de modificación con igual redacción la formuló la UCCAEP y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por lo que se denota la existencia de algún tipo de consenso entre estos distintos actores gremiales e institucionales. (Ver folios 1395, 1447 y 1787 del expediente legislativo).

 

Posteriormente, la modificación que aquí nos interesa fue presentada vía moción, sin que de la revisión del acta se conozcan los comentarios en particular, en virtud de que no fueron consignados, siendo aprobada la moción por los legisladores presentes. (Ver folios 2100, 2131, 2146-2147).

 

Así las cosas, se logra constatar que en el ordenamiento jurídico existen dos normas de rango legal vigentes que regulan la misma materia, sea el plazo de los permisos para el transporte remunerado de personas en la modalidad de servicios especiales, sin que el legislador en el texto normativo posterior, sea la ley N° 9078, se haya pronunciado sobre la derogatoria parcial del numeral 25 de la ley N° 3503.

 

Esta omisión por parte del legislador ha generado que existan dos normas del mismo rango normativo –legal- que regulan la misma materia, lo que ciertamente puede generar incertidumbre en perjuicio de la seguridad jurídica. En consecuencia, se impone la necesidad de determinar la eventual derogatoria tácita que parece haberse producido, para cuyos efectos corresponde entonces abordar el tema de los conflictos de normas en el tiempo, como de seguido pasaremos a estudiar.

II.             CONFLICTOS NORMATIVOS Y DEROGACIÓN TÁCITA DE LAS NORMAS

Como señalamos supra, para efectos de pronunciarnos sobre la inquietud planteada corresponde acudir al estudio de la figura de la derogación tácita de normas, materia que esta Procuraduría General ha tratado de manera exhaustiva, razón por la cual conviene referenciar algunos pronunciamientos que estimamos contienen de forma esclarecedora una explicación sobre el tema.

 

Nuestra Opinión Jurídica N° OJ-184-2014 de fecha 19 de diciembre de 2014 recoge una serie de consideraciones muy valiosas y provechosas para efectos del presente dictamen, de tal suerte, que, pesa a su extensión, nos permitimos hacer la siguiente cita textual:

 

 “… Sólo la entidad jurídicamente autorizada es la que puede emitir, modificar o derogar normas.  En el caso de las leyes, de acuerdo con el Principio de Legalidad y en virtud de la existencia del Principio de Reserva de Ley, es la Asamblea Legislativa, como primer poder de la República, quien tiene tales potestades. No es casualidad que esta importante y delicada función se encuentre recogida en el primer inciso del artículo 121 de la Constitución Política, donde se encarga como labor “exclusiva” del Congreso, “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica”

De igual manera, nuestra Carta Fundamental, en su artículo 129, contiene una serie de reglas que permiten, hasta cierto punto, vislumbrar de qué manera se debe proceder para la eliminación de normas obsoletas en el Ordenamiento Jurídico:

 

“ARTÍCULO 129.- (…)

 

    La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.  

 

(Así reformado el párrafo anterior por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)”

 

Obsérvese que en la primera frase se recoge el principal postulado que debe guiar el accionar legislativo acerca del fenómeno de la derogación de normas: siempre la norma posterior derogará o abrogará la anterior. Ello implica que los principios, contenidos y supuestos de hecho de la ley nueva deben sustituir a la más antigua, en el tanto ello se aplique y exista incompatibilidad entre ambos cuerpos normativos.

 

El artículo 8 del Código Civil es más específico aún en cuanto a la observancia que debe guardarse en el proceso de eliminación de normas y creación de nuevas disposiciones, pues no sólo reitera el principio indicado, sino que le otorga mayor solemnidad a las reglas jurídicas al calificarlas como obligatorias a pesar de alguna práctica en contrario o falta de aplicación. El no acatamiento de la obligación señalada puede dar lugar incluso a sanciones penales:

 

“Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

 

El proceso de derogación íntegra o total de normas es una función que se ha ejercido poco por parte de la Asamblea Legislativa.  De acuerdo con el estudio efectuado en las bases de datos normativas del Sistema Nacional de Legislación Vigente, en ciento noventa años, desde 1824 hasta el año 2014, se han aprobado aproximadamente diecinueve mil setecientas veintitrés leyes (19.723 leyes), de las cuáles sólo se han derogado expresamente mil ciento seis (1.106 leyes), se han vetado trescientas sesenta y seis (366 leyes), y han sido anuladas en su totalidad sólo diez (10) leyes, esto último por parte de la Sala Constitucional desde el 1989….

 

Una problemática importante que ha ocurrido en la vida institucional de Costa Rica, misma que a menudo constituye fuente de incerteza jurídica, se da con las llamadas derogaciones tácitas, según habíamos mencionado anteriormente.

 

La derogación tácita de las normas ocurre cuando, dada la existencia de una ley o disposición de carácter obligatorio que regule un determinado tema, el cual puede ser muy puntual o muy general, el legislador (o una entidad pública con poder suficiente para hacerlo) emite otra norma posterior que parece contener los mismos temas, supuestos de hecho, contenido o regulaciones novedosas, similares o idénticas que la norma preexistente, por lo cual ambas disposiciones se encuentran (aparentemente) en vigencia en forma concomitante, dada la ausencia de pronunciamiento expreso del legislador (o del ente que la haya emitido) sobre si la anterior norma continúa vigente, se modifica en lo conducente detallando en qué sentido se reforma, o si queda definitivamente derogada.  La ausencia de tal pronunciamiento expreso produce situaciones importantes de ambigüedad, confusión y debate sobre cuál puede haber sido la verdadera voluntad del legislador, especialmente si, del examen minucioso de la norma, se encuentran incoherencias, contradicciones o lagunas jurídicas, o bien, temas que han dejado de regularse con claridad en una u otra.  El artículo 8 del Código Civil (ya citado anteriormente) dicta que, en situaciones como las indicadas, la norma más reciente prevalece sobre la más antigua, cuando pueda ser posible que tal principio se aplique, fenómeno que no siempre ocurre. De allí la necesidad de que sea el propio legislador quien indique con claridad y precisión cuál es su voluntad en relación con las normas preexistentes que traten de temas análogas, procurando al máximo evitar incluir disposiciones ambiguas tales como la frase “esta norma deroga a todo lo que se le oponga” o alguna expresión similar que no hace sino evadir su responsabilidad de estudiar cuáles son las normas anteriores que debería derogar o modificar, de manera que colabore con la armonización del Ordenamiento Jurídico.

 

Más valiosa aún es la segunda frase del citado numeral 8 del Código Civil, en que trata del tema de las derogatorias, pues muestra la decisión del legislador de hacer respetar su voluntad en cuanto al peso de las modificaciones normativas, ya sean expresas o tácitas.

 

“Artículo 8. – (…). La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

 

En efecto, en esa afirmación se muestra un procedimiento de aplicación para las reformas expresas, en las cuales parece imponerse la necesidad de claridad y precisión en la identificación de las normas y el alcance de su abrogación, sea ésta parcial o total. No menos importante es la expresión posterior, en la cual define qué debe entenderse por derogación tácita. Así, cuando postula que la eliminación normativa abarca también a las leyes anteriores que traten sobre la misma materia, en el tanto sean incompatibles con las nuevas disposiciones, está conceptualizando a las derogaciones tácitas precisamente como un fenómeno, bastante común, en el cual las leyes anteriores son implícitamente excluidas del Ordenamiento Jurídico. Aquí la afirmación clave la constituye la incompatibilidad normativa entre leyes antiguas y modernas, pues la discrepancia que se da entre unas y otras es lo que produce la derogación tácita de aquéllas…”

Este tema, por la importancia que reviste para la sociedad, también ha sido motivo de análisis doctrinal. Diez-Picazo lo analiza desde un punto de vista lógico, señalando como punto central la incompatibilidad en la aplicación de las normas antiguas con las más actuales:

 

“Ahora bien, la doctrina ha señalado que existe incompatibilidad cuando resulte lógicamente imposible aplicar una norma antigua en el tiempo sin violentar la nueva ley.”  (^[1])

 

El tratadista García Maynez procura adentrarse en el contenido del concepto de derogación, señalando igualmente cuándo nos encontramos ante una derogación técnica, basado en la imposibilidad de coexistencia de normas contradictorias:

 “Para que sea correcto hablar de “derogación, en el sentido técnico del término, es indispensable que la eliminación de la norma derogada por la correspondiente derogatoria haga imposible la coexistencia de ambas dentro del sistema a que sucesivamente pertenecen.”  

 

En el dictamen C-173-2012 de 9 de julio de 2012, la Procuraduría General explica la importancia de que, al momento de promulgar una norma que afecta o pueda afectar a otras anteriores, se indique con precisión cuáles son esas leyes que afectará y de qué manera, en forma tal que no deje lugar a dudas sobre cuál es el alcance de la voluntad del legislador en la nueva disposición escrita:

“Ciertamente, la técnica legislativa advierte sobre la conveniencia de que, en el momento de promulgar una nueva Ley, el Legislador incorpore dentro del instrumento una disposición que señale expresamente las normas que quedan derogadas. Indudablemente, respetar esta técnica legislativa fortalecería la función de la Asamblea Legislativa en la configuración del ordenamiento vigente y proveería satisfactoriamente a la seguridad jurídica. Al respecto, conviene transcribir lo señalado por CARBONELL: “Lo correcto es que el legislador elabore unas tablas de derogación en donde se señalen, todo lo exhaustivamente que se pueda, las normas que quedan derogadas. Para facilitar tal labor se puede hacer uso de los avances informáticos y en concreto del tratamiento automatizado de textos legales, que permite la depuración del ordenamiento al detectar normas incompatibles con otras expedidas con posterioridad (y que tengan la misma o menor jerarquía que las últimas), aminorando lo que se ha llamado la “contaminación legislativa”. (Los subrayados no son del original)

 

En sede judicial, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 928-F-S1-2010 de 05 de agosto de 2010, se pronuncia con amplitud sobre el tema de las derogaciones tácitas y sus consecuencias, en los siguientes términos:

 

V.-Sobre la Derogación Expresa y Tácita. El primer punto que debe ser analizado es la vigencia de la Ley no. 148. Si bien no es un aspecto sobre el cual existe debate entre las partes, cierto es que el Tribunal afirma que “no se puede entender que existe continuidad del régimen; sino uno nuevo”. Por ello, es menester referirse, en términos generales, al instituto de la derogación, la cual consiste en la supresión de la vigencia de una norma. En caso de que esta sea de rango legal, la Constitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código Civil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se puede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un desarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma paradigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo contenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior. Empero, este no siempre es el caso, ya que la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas genera lo que en doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un cuerpo normativo abarca, en forma integral, la misma materia que es desarrollada por otro anterior. El segundo escenario, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo presupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia, una antinomia entre ambas proposiciones, la cual se debe resolver bajo el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora bien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una derogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador consustancial a la expresa. Debe aclararse que en estos casos, el detectar la antinomia, y en última instancia darle solución, le corresponde a los operadores jurídicos a través de la interpretación. Por ello, la incompatibilidad pendería del sentido que se le asignen a ambas proposiciones normativas por quien debe aplicarlas. Así, se genera un ámbito de incerteza en cuanto a la vigencia de la norma, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica y publicidad de la ley. Por otro lado, debe considerarse que, según el numeral 121 de la Carta Magna, corresponde a la Asamblea Legislativa dictar las leyes –y su correlato, la modificación o supresión de estas-. Siendo que en principio esta declaratoria correspondería al juez, o a los órganos administrativos encargados de aplicar el Derecho, de afirmarse que la derogatoria tácita tiene efectos derogatorios, similares a la expresa, podría quebrantarse el principio de división de funciones. La actividad jurisdiccional, por mandato constitucional, implica la interpretación y aplicación del Derecho, no su creación. Adicionalmente, resulta aplicable el principio de paralelismo de las formas, a partir del cual, si la Asamblea Legislativa le confiere vigencia a una norma, es esta quien debe suprimirla. Finalmente, cabe destacar que el precepto 129 de la Carta Magna no se refiere a la derogación tácita, como sí lo hace el 8 del Código Civil. En este sentido, esta norma del Código Civil debe ser interpretada de forma que sea conforme al Derecho de la Constitución. Así, en línea con lo anterior, y partiendo del principio de coherencia del ordenamiento jurídico, lo procedente es considerar que, en caso de incompatibilidad entre dos normas, la antinomia se resolverá en favor de la posterior, y respetando siempre el criterio de jerarquía. No obstante, la primera no perderá su vigencia, sino que por el contrario, se da una suspensión de sus efectos o inaplicabilidad al caso concreto. Esto, además, resulta acorde con el hecho de que las resoluciones jurisdiccionales –con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional según el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- son vinculantes, únicamente, para las partes del proceso, respecto de las cuales genera cosa juzgada. Cabe destacar que ya esta Sala se ha pronunciado, en iguales términos a los acá indicados, sobre el tema de la derogación tácita, para lo cual se puede consultar el voto 396-F-S1-2010 de las 11 horas 115 minutos del 18 de marzo de 2010.”

(Los subrayados no son del original)

 

Finalmente, el dictamen 041 de 28 de enero de 2005 precisa cuáles deben ser los criterios objetivos en los que debe basarse el operador jurídico para definir cuándo se encuentra ante una derogación tácita o expresa, mostrando dos pautas que permitirían orientar el análisis de las leyes que eventualmente el legislador decida eliminar. Así, debe establecerse si los contenidos de las normas antiguas y nuevas regulan el mismo tema. De igual manera, es fundamental definir si existen incompatibilidades entre ambos cuerpos normativos, de tal importancia que hagan imposible la existencia paralela de uno y otro sin contradecirse. Los alcances de esas disconformidades deberán ser puntualizadas expresamente por el legislador u operador jurídico que las estudie:

 

“Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones.

En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

 

a.- Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

 

b.- La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).

 

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma…”  (El resaltado es propio).

 

 

De este modo, resulta claro que primariamente corresponde a la Asamblea Legislativa al momento de ejercer la función constitucional de promulgación de normas legales, revisar el ordenamiento jurídico a efecto de disponer la derogación expresa de aquellas normas que se contrapongan a las que van a ser emitidas.

 

No obstante, infortunadamente ese es un ejercicio no muy común, razón por la cual le corresponde a los operadores jurídicos, de conformidad con los parámetros expresados, realizar el ejercicio de interpretación adecuado para determinar si una norma debe entenderse derogada tácitamente por otra emitida con posterioridad, y así brindar seguridad en la aplicación del ordenamiento jurídico.

III.           NORMATIVA APLICABLE ACTUALMENTE EN CUANTO AL PLAZO DE LOS PERMISOS DE TRANSPORTE PARA SERVICIOS EXPECIALES

       A la luz de todos los parámetros interpretativos que han quedado explicados líneas atrás, es nuestro criterio que, del análisis de las normas legales que aquí nos interesan, sea el ordinal 25 de la Ley N° 3503 (emitida el 05 de mayo de 2010) y el numeral 49 de la Ley N° 9078 (emitida el 26 de octubre de 2012), se colige sin lugar a dudas que se regula la misma materia -sea el plazo del permiso de transporte remunerado de personas en la modalidad de servicio especiales-, pero estableciendo ambas normas una regla diferente para tales efectos.

 

En consecuencia, tales disposiciones no pueden coexistir en el ordenamiento jurídico, dado que resultan abiertamente incompatibles al momento de su aplicación, siendo que al amparo del artículo 129 de la Constitución Política y el numeral 8 del Código Civil, la regla en estos supuestos es que la ley posterior abroga la ley anterior, siendo en este caso que en materia de plazo de permisos y prórrogas de servicios especiales de transporte, la regulación que debe tenerse como vigente y por ende aplicable es la contenida en el artículo 49 de la Ley N° 9078, que es la norma posterior.

 

       En virtud de lo señalado, resulta de obligada conclusión que en la actualidad el plazo por el cual deben regirse los permisos para la prestación de los servicios remunerados de transporte denominados servicios especiales, es de dos años, pudiendo ser prorrogable. Valga advertir que, en los demás aspectos regulados, debe entenderse que queda vigente y aplicable el numeral 25 de la Ley N° 3503.

IV.          CONCLUSIONES

 

1.     El artículo 25 de la ley N° 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, ordinal reformado por Ley N° 8826, vigente a partir del 05 de mayo de 2010, entre otros aspectos, establece que los permisos de transporte remunerado en modalidad servicios especiales, que contempla el transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, tendrán un plazo de 3 años, pudiendo ser prorrogables.

2.     El numeral 49 de la Ley N° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, contiene regulaciones sobre los permisos de transporte remunerado en modalidad servicios especiales, que contempla el transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, estableciendo que tendrán un plazo de 2 años, pudiendo ser prorrogables.

3.     De conformidad con los parámetros constitucionales y legales estudiados, y a la luz de la doctrina y jurisprudencia sobre la derogatoria tácita, debe seguirse el principio de que la ley posterior deroga la ley anterior, cuando regulen la misma materia y no puedan coexistir dentro del ordenamiento, dada la incompatibilidad manifiesta de ambos preceptos normativos.

4.     En consecuencia, resulta de obligada conclusión que el numeral 49 de la Ley N° 9078 derogó -tácitamente y de forma parcial- el numeral 25 de la Ley N° 3503, en lo concernirte al plazo y prórrogas de los permisos de servicios especiales de transporte remunerado de personas.  

5.     Así, debe entenderse que el plazo aplicable para los permisos de transporte, en modalidad de servicios especiales, es de dos años, pudiendo ser prorrogables bajo el cumplimento de los parámetros legales exigidos por el ordenamiento.

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                      Alejandra Solano Madrigal

Procuradora                                                 Abogada de Procuraduría                       

 

 

ACG/ASM

 

 

 

 

 

 

 

C-483-2020

 

PERMISOS DE TRANSPORTE PARA SERVICIOS ESPECIALES. NORMATIVA APLICABLE EN ORDEN AL PLAZO DE LOS PERMISOS. CONFLICTOS NORMATIVOS Y DEROGACIÓN TÁCITA DE LAS NORMAS.

 

El Consejo de Transporte Público nos consulta si el plazo de vigencia que rige los permisos especiales estables (estudiantes, trabajadores y turismo), es el establecido en el artículo 49 de la Ley N° 9078 y que corresponde al plazo de dos años.

 

Mediante dictamen C-483-2020 de fecha 17 de diciembre del 2020, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Alejandra Solano Madrigal, Abogada de Procuraduría, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

1.     El artículo 25 de la ley N° 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, ordinal reformado por Ley N° 8826, vigente a partir del 05 de mayo de 2010, entre otros aspectos, establece que los permisos de transporte remunerado en modalidad servicios especiales, que contempla el transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, tendrán un plazo de 3 años, pudiendo ser prorrogables.

2.     El numeral 49 de la Ley N° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, contiene regulaciones sobre los permisos de transporte remunerado en modalidad servicios especiales, que contempla el transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, estableciendo que tendrán un plazo de 2 años, pudiendo ser prorrogables.

3.     De conformidad con los parámetros constitucionales y legales estudiados, y a la luz de la doctrina y jurisprudencia sobre la derogatoria tácita, debe seguirse el principio de que la ley posterior deroga la ley anterior, cuando regulen la misma materia y no puedan coexistir dentro del ordenamiento, dada la incompatibilidad manifiesta de ambos preceptos normativos.

4.     En consecuencia, resulta de obligada conclusión que el numeral 49 de la Ley N° 9078 derogó -tácitamente y de forma parcial- el numeral 25 de la Ley N° 3503, en lo concerniente al plazo y prórrogas de los permisos de servicios especiales de transporte remunerado de personas.  

5.     Así, debe entenderse que el plazo aplicable para los permisos de transporte, en modalidad de servicios especiales, es de dos años, pudiendo ser prorrogables bajo el cumplimento de los parámetros legales exigidos por el ordenamiento.