Accesibilidad
Dictamen : 474 - del 11/12/2020
11 de diciembre
2020
C-474-2020
Señora
Xinia Chaves Quirós
Directora
Ejecutiva
Instituto del Café
de Costa Rica (ICAFE)
Estimada señora:
Con
aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
oficio DEJ/1732/2020 del 19 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“1- ¿Puede el
ICAFE continuar utilizando para efectos de promoción nacional e internacional
las regiones promocionales ya establecidas con base en criterio técnico y
científico por este Instituto en el año 1999, aunque estás (sic) difieran en
sus límites geográficos y condiciones a aquellas establecidas al otorgar el
Registro de Propiedad Industrial Denominaciones de Origen a terceros y que
utilizan nombres idénticos o estaría el ICAFE al utilizarlos violentando
derechos que protegen a los beneficiarios de la DO?
(…)
2- ¿La
inscripción de una denominación de origen con el nombre de cantón (distribución
territorial-ejemplo: Naranjo, Tarrazú
u otro) inhibe a los productores de esas localidades específicas a entregar su
café para procesamiento y venta a través de firmas Beneficiadoras y Exportadoras
debidamente inscritas, haciendo referencia al origen territorial de donde viene
el producto aun estando sin adherirse a lo requerido en el pliego de
condiciones de dicha DO?
3- ¿La
inscripción de una denominación de origen utilizando el nombre de un territorio
inscrito en la División Territorial de Costa Rica - cantón- inhibe al ICAFE
autorizar contratos de exportación al amparo de la Ley No 2762 que reseñan la
procedencia del producto?
4- ¿La Ley No.
7978 Ley de Marcas y otros signos que rige la denominación de origen ejerce
alguna prohibición de carácter legal de uso de vocablo en la delimitación que
de dentro de las competencias técnicas y científicas de ICAFE, se le ha dado a regiones cafetaleras paro efectos de promoción
del café de Costa Rica, (referenciado al nombre de un cantón) y que por tanto,
no pueda utilizarse, por haberse inscrita la denominación de origen con nombre
idéntico?
5- ¿La inscripción de una
denominación de origen utilizando el nombre de un territorio inscrito en la División
Territorial de Costa Rica - cantón- inhibe al ICAFE a autorizar contratos de
exportación con marcas inscritas previo a que se emitiera la denominación de
origen que hacen referencia a ese mismo vocablo (nombre de cantón) como origen
geográfico del producto estando dentro de los límites de zonas establecidas por
el ICAFE?”
A efectos de cumplir
con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, el Instituto del Café de Costa Rica
aportó el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio UAJ/167/2020 del 20 de
noviembre de 2020.
I.
SOBRE LA COMPETENCIA
CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto
ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19
de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril
de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de
2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico,
sin que se cuestionen casos concretos, ni se pretenda la revisión de la
legalidad u oportunidad de actos administrativos o se cuestione un caso concreto
que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración
activa en la toma de decisiones.
Tampoco resulta admisible la revisión de legalidad u oportunidad de un
acto administrativo, sobre el cual ya se emitió una decisión concreta, pues
ello implicaría ejercer un control de legalidad que no nos corresponde,
desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
Adicionalmente, importa advertir
que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este
Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento
respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los Tribunales de
Justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función
jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa.
Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de
justicia son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos
Nos. C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014,
C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016
de 31 de octubre de 2016, C-011-2020 del 15 de enero de 2020, C-070-2020
del 2 de marzo de 2020, entre
otros).
Ahora bien, sobre el segundo requisito de admisibilidad, cabe advertir
que, el requisito de acompañar la opinión de la asesoría legal institucional
está expresamente consignado en el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos
indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado
sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene
como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado
que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio
de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio
legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe
emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se
nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean.
(Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19
de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de
que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el
tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes
Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, C-225-2020 del 15 de junio de 2020 y
C-461-2020 del 20 de noviembre de 2020).
En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función
consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano
colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos
genéricos, puntuales, claros, precisos y de carácter jurídico, que no se
cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la
Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto
administrativo o una decisión concreta, ni tampoco se trate de un asunto
judicial en trámite, y se adjunte el informe de la asesoría legal donde se
analicen todos los puntos que se someten a nuestra consideración, conforme el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
II.
INADMISIBILIDAD DE
LA PRESENTE CONSULTA
En el caso en concreto, la Directora
Ejecutiva del Instituto del Café de Costa Rica (en adelante
ICAFE) nos consulta varios aspectos relacionados con la posibilidad de seguir
utilizando el nombre de las regiones con las que han promocionado el café a
nivel nacional e internacional, esto en vista de la “denominación de origen”
otorgada (con un nombre idéntico) a favor de un tercero, por parte del Registro
de Propiedad Industrial. Consulta si la Ley No. 7978 Ley de Marcas y otros
signos posee alguna prohibición al respecto y, además, sobre la posibilidad que
tienen los productores, que no forman parte del pliego de condiciones de la
“denominación de origen” autorizada, para indicar el origen territorial de sus
productos.
Finalmente,
consulta si la inscripción de una “denominación de origen” por parte de un
tercero, inhibe al ICAFE para autorizar contratos de exportación haciendo
reseña de la procedencia del producto, o bien, con marcas inscritas previo a
que se emitiera la denominación de origen.
En primer lugar, debemos advertir que, el criterio
jurídico UAJ/167/2020 del 20 de noviembre de 2020 de la Unidad de Asuntos
Jurídicos -adjunto a la consulta- resulta insuficiente, en tanto no se hace un
análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra
consideración, por lo tanto, no cumple con los requerimientos exigidos
(artículo 4 de nuestra Ley Orgánica).
En este punto, cabe señalar que, dicho requisito de
admisibilidad, lejos de ser una mera formalidad, tiene como fin poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante,
además, brindar insumos importantes para analizar el tema consultado, tomando
en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, a fin de
poder brindar una adecuada asesoría. Por ende, el criterio jurídico de la
asesoría legal debe responder cada uno de los cuestionamientos que desean
consultarnos, lo cual, en esta oportunidad se echa de menos.
En virtud de lo anterior, no es posible conocer la
posición interna del ICAFE sobre los temas cuestionados, por ende, la consulta
deviene inadmisible.
En segundo lugar, si bien la consulta fue formulada
de manera abstracta y general, lo cierto es que del criterio jurídico citado se
extrae claramente que lo consultado se trata de un caso concreto y recae sobre
una decisión administrativa ya adoptada por parte de la Administración
(Registro de Propiedad Industrial), que es el otorgamiento de la denominación
de origen “Café Tarrazú” a favor de un tercero, cuya
denominación fue la que venía utilizando ICAFE para promocionar el café de una
región en particular (Los Santos).
Al respecto, el criterio
jurídico UAJ/167/2020 del 20 de noviembre de 2020 señala
lo siguiente:
“…Así las
cosas, por más de diez años de manera notoria, pacífica y continua, el ICAFE ha
promocionado a nivel nacional e internacional el café de la región de Los
Santos bajo el denominativo "Tarrazú" por
ser históricamente representativo.
Ahora bien,
hace unos meses atrás, se comunicó al ICAFE la resolución administrativa que
otorga la titularidad de una Denominación de Origen a un tercero; esta
situación nos lleva a la necesidad de amparar no solo a los Productores que
voluntariamente se deseen inscribir a ese registro, el cual realizarán por
medio de la instancia correspondiente, sino que debe el ICAFE mantener la
comercialización de café de esa zona, que si bien no quiere ser identificada
con una denominación de origen, sí produce y procesa café en la zona.
Sobre este
particular la Institución se ha abocado a conceptualizar líneas importantes
para poder dar cumplimiento a sus obligaciones y las primeras líneas a analizar
son las que corresponde a la territorialidad y amplitud de la zona a proteger.
(…)
Para efectos de
los titulares de la Denominación de Origen, el territorio de Tarrazú incluye los cantones de Dota y León Cortés.
Sin embargo,
para el Instituto del Café de Costa Rica la zona que cubre con dicho distintivo
cubre un perímetro más amplio en aras de dar una mayor cobertura a los
caficultores que producen café de esa zona de influencia con las mismas
calidades del de la denominación de Origen.
…”
Tal y como se observa, el objeto de la consulta
lleva relación con un caso concreto y sobre una decisión ya adoptada por la
Administración (Registro de Propiedad Industrial). Por ende, de dar respuesta
sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso
particular expuesto, lo cual implicaría ejercer una función de control de
legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo concreto, lo cual no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
En tercer lugar, tal y como ya se apuntó, como
parte de los criterios de admisibilidad para evacuar las consultas, este Órgano
Técnico Consultivo ha señalado la imposibilidad para pronunciarnos respecto de
asuntos que están siendo conocidos judicialmente, tal y como sucede en este
caso.
Al respecto, debemos advertir
que ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se
encuentra en trámite el expediente No. 16-4140-1027-CA, interpuesto por ICAFE
en contra del Estado, la Junta Administrativa del Registro Nacional, Centro
Agrícola Cantonal de Tarrazú y otro, cuyo objeto es
la inscripción de la denominación de origen "Café Tarrazú”
a favor de ICAFE.
Cabe señalar que, el Centro
Agrícola Cantonal de Tarrazú fue integrado a dicho
proceso, en virtud que, ante el Registro de la Propiedad Industrial, constaba
una solicitud de inscripción de la denominación de origen “Café Tarrazú”, con las mismas características que la solicitud
de ICAFÉ.
De ahí que, al existir un
proceso judicial pendiente de resolver en el cual se discute la posibilidad de
inscribir la denominación de origen “Café Tarrazú” a
favor del ICAFÉ, debemos abstenernos de emitir un criterio al respecto, en
virtud que lo resuelto allí podría incidir directamente sobre un eventual
criterio emitido en el ejercicio de nuestra competencia consultiva.
Por todo lo dicho, la consulta
resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para
emitir el criterio requerido.
III.
CONCLUSIÓN:
A partir de lo expuesto debe
concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación
con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acto administrativo, además, el objeto de lo consultado lleva relación con un proceso judicial pendiente
de resolver. Adicionalmente, el criterio legal aportado
resulta insuficiente, por cuanto, no se hace un
análisis jurídico detallado sobre todos los puntos consultados.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-474-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CASO CONCRETO. DECISIÓN ADMINISTRATIVA ADOPTADA. RELACIÓN CON UN
PROCESO JUDICIAL PENDIENTE. CRITERIO LEGAL INSUFICIENTE.
La señora Xinia Chaves Quirós, Directora Ejecutiva del Instituto del Café de Costa Rica
(ICAFE), solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1- ¿Puede el ICAFE continuar utilizando para
efectos de promoción nacional e internacional las regiones promocionales ya
establecidas con base en criterio técnico y científico por este Instituto en el
año 1999, aunque estás (sic) difieran en sus límites geográficos y condiciones
a aquellas establecidas al otorgar el Registro de Propiedad Industrial
Denominaciones de Origen a terceros y que utilizan nombres idénticos o estaría el
ICAFE al utilizarlos violentando derechos que protegen a los beneficiarios de
la DO?
(…)
2- ¿La inscripción de una denominación de origen
con el nombre de cantón (distribución territorial-ejemplo: Naranjo,
Tarrazú u otro) inhibe a los productores de esas
localidades específicas a entregar su café para procesamiento y venta a través
de firmas Beneficiadoras y Exportadoras debidamente inscritas, haciendo
referencia al origen territorial de donde viene el producto aun estando sin
adherirse a lo requerido en el pliego de condiciones de dicha DO?
3- ¿La inscripción de una denominación de origen
utilizando el nombre de un territorio inscrito en la División Territorial de
Costa Rica - cantón- inhibe al ICAFE autorizar contratos de exportación al
amparo de la Ley No 2762 que reseñan la procedencia del producto?
4- ¿La Ley No. 7978 Ley de Marcas y otros signos
que rige la denominación de origen ejerce alguna prohibición de carácter legal
de uso de vocablo en la delimitación que de dentro de las competencias técnicas
y científicas de ICAFE, se le ha dado a regiones
cafetaleras paro efectos de promoción del café de Costa Rica, (referenciado al
nombre de un cantón) y que por tanto, no pueda utilizarse, por haberse inscrita
la denominación de origen con nombre idéntico?
5- ¿La inscripción de una denominación de origen utilizando
el nombre de un territorio inscrito en la División Territorial de Costa Rica -
cantón- inhibe al ICAFE a autorizar contratos de exportación con marcas
inscritas previo a que se emitiera la denominación de origen que hacen
referencia a ese mismo vocablo (nombre de cantón) como origen geográfico del
producto estando dentro de los límites de zonas establecidas por el ICAFE?”
Mediante dictamen C-474-2020 del 11 de diciembre
de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal,
Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
A
partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta
inadmisible, en tanto, lleva relación con un caso concreto sobre el cual ya se
adoptó un acto administrativo, además, el objeto de lo consultado lleva
relación con un proceso judicial pendiente de resolver. Adicionalmente, el
criterio legal aportado resulta insuficiente, por cuanto, no se hace un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos consultados.