Dictamen : 451 - del 18/11/2020

18 de noviembre 2020

C-451-2020

Señor

Róger Gamboa Flores

Auditor Interno

Municipalidad de Abangares

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio 55-2020 del 9 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿PUEDEN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CREAR, MODIFICAR Y POSEER SU PROPIA LEY DE PATENTES, ESTO A PESAR DE VARIAS SENTENCIAS DE LA SALA CONSTITUCIONAL QUE DE FORMA REITERADA DICEN QUE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CARECEN DE POTESTAR (SIC) NORMATIVA Y QUE NO PUEDEN CREAR TRIBUTOS QUE REQUIERAN LA APROBACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA COMO ES EL CASO DE LAS PATENTES MUNICIPALES?

(…)

2- ¿SI LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO POSEÍAN SU PROPIA LEY DE PATENTES CON ATENTERIORIDAD A 1999 FECHA EN QUE FUERON DECLARADOS INCONSTITUCIONALES Y DISUELTOS, AL SER NUEVAMENTE CREADOS AL AMPARO DE LA LEY NO. 8173 DEL 2001, PUEDEN SEGUIR HACIENDO USO DE LA LEY DE PATENTES QUE TENÍAN CON ANTERIORIDAD A 1999, O DICHA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DISOLUCIÓN TAMBIÉN AFECTA A LA LEY DE PATENTES QUE TENÍAN?

(…)

3. SI POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL LA PLANIFICACIÓN URBANA LOCAL CORRESPONDE A LAS MUNICIPALIDADES, PUEDEN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CONTROLAR, RECAUDAR Y ADMINISTRAR EL TRIBUTO CORRESPONDIENTE A LOS PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN?”

I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-367-2020 del 16 de setiembre de 2020, C-397-2020 del 12 de octubre de 2020, entre otros).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se enmarca dentro del ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, las consultas planteadas por los auditores internos -de forma directa- se refieran a dudas jurídicas puntuales y específicas y estén relacionadas con el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, en cuyo caso, para llegar a tal conclusión resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. Además, deberá cumplir los demás requisitos de admisibilidad aplicables para las auditorías

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

De previo a referirnos sobre lo consultado, debemos advertir que, anteriormente esta Auditoría Interna de la Municipalidad de Abangares había requerido nuestro pronunciamiento (oficio 52-2020 del 30 de octubre de 2020) sobre los mismos cuestionamientos que están sometiendo a nuestra consideración en esta oportunidad.

No obstante, mediante el dictamen C-439-2010 del 6 de noviembre de 2020 dicha gestión fue declarada inadmisible por no acreditarse la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que la Auditoría Interna está aplicando este año en dicha Municipalidad.

Ahora bien, en esta ocasión, la Auditoría Interna nuevamente plantea los cuestionamientos referidos a la potestad normativa de los Concejos Municipales de Distrito, aplicación de la Ley de Patentes, y, sobre la posibilidad que tiene de contralor, recaudar y administrar el tributo proveniente de los permisos de construcción.

Respecto a la relación de lo consultado con el plan de trabajo, la Auditoría consultante nos remite copia del plan de trabajo del año 2020, y, además, en el oficio de solicitud No. 55-2020 de 9 de noviembre de 2020 lo justifica de la siguiente manera:

“Las consultas a plantear corresponden a situaciones que se presentan o resultan al llevar a cabo el Plan de Trabajo de Auditoría para el año 2020, situaciones estas que por ser relevantes afectan el resultado del estudio que se esta (sic) ejecutando. Las situaciones que afectan el resultado del estudio de Auditoría que se esta (sic) ejecutando, corresponden a cambios significativos (disminución) de los ingresos de las Municipalidades, por concepto de la recaudación de algunos impuestos municipales y nacionales; para que puedan verificar que efectivamente las consultas son el resultado de la ejecución del Plan de Trabajo de Auditoría para el año 2020, les hago llegar copia de dicho Plan de Trabajo, sombreado el estudio que se ve afectado…” (La negrita es del original)

Al respecto, no hay duda que la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002 reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para facultar a las auditorías internas de las diversas administraciones públicas para que consultaran directamente al Órgano Superior Consultivo. Dicha facultad tiene un carácter especial pues, por regla general, solamente los jerarcas de la administración pueden consultar a la Procuraduría General.

En este sentido, se ha indicado que la facultad de consultar que la Ley ha otorgado a los auditores internos – y que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad del artículo 4° en comentario se circunscribe a que las auditorías puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Así las cosas, precisamente por la finalidad específica que tiene la facultad de consultar que la Ley le reconoce a las auditorías internas, se ha dicho, en nuestra jurisprudencia administrativa, que las consultas realizadas por una auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año por parte de la auditoría interna en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-148-2019 de 30 de mayo de 2019:

“…Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

En el caso en concreto, debemos señalar que, en esta oportunidad tampoco se logra demostrar la relación o ligamen entre los temas consultados y el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando este año por parte de la Auditoría Interna en la Municipalidad de Abangares.

En primer lugar, nótese que la Auditoría consultante se limita a señalar que las situaciones afectan el resultado del estudio de Auditoría que se está ejecutando, lo cual corresponde a cambios significativos (disminución) de los ingresos de las Municipalidades, sin embargo, los temas consultados llevan relación más bien con la potestad normativa de los Concejos Municipales de Distrito, aplicación de la Ley de Patentes y sobre la posibilidad de dichos órganos para contralor, recaudar y administrar el tributo proveniente de los permisos de construcción. Por lo que, este órgano consultivo no logra observar el ligamen entre ambos temas, y el Auditor es omiso en demostrar esa relación.

En segundo término, debemos señalar que, para cumplir con este requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, no basta con remitirnos el plan de trabajo de forma íntegra, en tanto, no es tarea de este Órgano Técnico Consultivo analizar su contenido para deducir su relación con lo consultado, sino que, dicha explicación debe provenir de la misma Auditoría consultante. Al respecto, cabe reiterar que la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, lo cual, en esta oportunidad, se echa de menos.

En consecuencia, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues no se acredita la relación o ligamen entre la consulta planteada y el contenido del plan de trabajo que se esté aplicando este año en la Municipalidad, por lo que, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se acredita la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que la Auditoría Interna está aplicando este año en la Municipalidad de Abangares.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría