Dictamen : 482 - del 17/12/2020

17 de diciembre del 2020

C-482-2020

Señor

Víctor Julio Solís Rodríguez

Gerente General

Compañía Nacional de Fuerza y Luz, S.A. (CNFL)

Estimado señor:

       Con la aprobación del señor Procurador General Adjunta de la República, nos referimos su Oficio 2001-1330-2020, de fecha 09 de diciembre de 2020, mediante el cual, se solicita nuestro criterio jurídico vinculante a fin de interpretar los supuestos contenidos en el artículo 100 de la Convención Colectiva de los Trabajadores de la CNFL y lograr así su correcta aplicación; considerando para tal efecto la jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional, emitida en el caso concreto de dicho instrumento colectivo.

Al respecto se consulta:

“(…) sí el artículo 100 de la Convención Colectiva de los Trabajadores de la CNFL está vigente y cómo debe ser aplicado, en el sentido de si se deben pagar 20 meses por concepto de auxilio de cesantía a los trabajadores que se acogen a la pensión de vejez de la Caja Costarricense del Seguro Social y que tengan por lo menos veinte años de servicio con la Compañía o bien que sean pensionados por invalidez total o permanente de la C.C.S.S. o el I.N.S., o se retiren voluntariamente o con responsabilidad patronal”, tomando en cuenta la acción de inconstitucionalidad declarada parcialmente con lugar contra el artículo 99 de la misma Convención Colectiva, según el voto de la Sala Constitucional No. 2020-0000320 de las doce horas dieciséis minutos del ocho de enero de dos mil veinte que se refiere sobre el auxilio de cesantía, eliminando de dicho artículo el instituto de la renuncia y estableciendo un tope máximo de doce años; en concordancia además con la resolución de adición y aclaración que se dictó mediante resolución No. 15099-2020 de las nueve horas y quince minutos del doce de agosto del dos mil veinte de la misma Sala Constitucional, relacionado con el tema consultado.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio 2201-0186-2020, de 09 de diciembre de 2020,  según el cual, “el artículo 100 de la Convención Colectiva se encuentra vigente y la correcta aplicación, es el reconocimiento de los 20 meses por auxilio de cesantía a los trabajadores que cumplan con alguno de los presupuestos contenido en la norma convencional, incluida la correcta interpretación del instituto del “retiro voluntario”, -salvo mejor criterio- vinculante de la Procuraduría considerando la modificación por conexidad invocada ante la Sala Constitucional y que rige el tope máximo de los 12 meses.”

Ahora bien, el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el (la) consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma.

Y en este caso es obvio que se pretende que la Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, interprete con un criterio único y definitivo los alcances de la norma contenida por el artículo 100 de la Convención Colectiva de Trabajo CNFL SITET 1995-1997; esto a la luz de la sentencia No. 2020-00320 de las 12:16 hrs. de 8 de enero de 2020 y de la resolución No. 2020-015099 de las 09:15 hrs. del 12 de agosto de 2020, emitidas por la Sala Constitucional dentro del expediente No. 18-008177-0007-CO.

Determinado así inequívocamente el objeto de su gestión, podemos afirmar que un doble orden de situaciones converge en el presente caso y nos impide verter pronunciamiento vinculante en cuanto al fondo de lo consultado; lo cual, de seguido explicaremos.

En primer lugar, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictámenes C-057-2005 y C-037-2017, así como el Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros); esa singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos normativos o norma con origen contractual), en la que la interpretación y subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores destinatarios del convenio, impide que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que, de acceder a su gestión, no sólo la CNFL –entidad patronal-, sino también el Sindicato SITET, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo.

Por ello, conforme a la más calificada doctrina, nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la interpretación y la aplicación de los convenios colectivos le corresponden en todos los supuestos de normalidad a los trabajadores y empleadores destinatarios. De modo que la aplicación cotidiana y pacífica de lo pactado presupone un entendimiento previo; esto es, una interpretación coincidente de lo que las cláusulas significan. Y cuando discrepen en la interpretación que haya de darse de una determinada regla del convenio, los denominados consejos de empresa, o en nuestro caso las juntas de relacionales laborales (comisiones paritarias), creados en los propios convenios colectivos, tienen protagonismo. De modo que las discrepancias sobre interpretación del convenio colectivo se intentan zanjar, en primera instancia, a través de acuerdos entre los delegados sindicales y los representantes del empresario, lo que pudiera llamarse una interpretación auténtica del pacto, asegurándose con ello su recta aplicación. Sin que ello obste, según el régimen jurídico de las decisiones interpretativas de dichos órganos internos, la utilización de mecanismos de solución alterna de conflictos e incluso, como última instancia su impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales (Véase Montoya Melgar, Alfredo. “La Interpretación del Convenio Colectivo” -apuntes de Derecho Comparado-. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales No. 68), así como Herrera Vásquez, Ricardo. “Algunas reflexiones acerca de la interpretación del convenio colectivo de trabajo”). Véanse al respecto los dictámenes C-178-2016, de 29 de agosto de 2016; C-037-2017, de 24 de febrero de 2017; C-023-2018, de 30 de enero de 2018; C-068-2018, de 16 de abril de 2018; C-288-2018, de 12 de noviembre de 2018 y C-199-2019, de 08 de julio de 2019.

Y según corroboramos, en el artículo 16 de la Convención Colectiva de Trabajo CNFL SITET 1995-1997, expresamente en su inciso b) se establece como atribución de la Junta de Relaciones Laborales, la “interpretación de la Convención Colectiva en primera instancia”; esto sin perjuicio de que, en caso de no haber conformidad, las partes puedan recurrir ante la jurisdicción laboral competente, una vez agotada la vía administrativa –art. 17-.

Por otra parte, hemos sido enfáticos en señalar que la Procuraduría no puede invadir las competencias exclusivas y excluyentes de otros órganos, y, por tanto, no puede entrar a definir el efecto de las resoluciones de la Sala Constitucional, como se requiere en este caso.

Al respecto, hemos indicado que “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016, de 18 de abril de 2016. En igual sentido véanse los dictámenes C-280-2014, de 5 de setiembre de 2014; C-143-2014, de 7 de mayo de 2014 y C-347-2020, de 31 de agosto de 2020).

Y no puede ignorarse que dentro del expediente No. 18-008177-0007-CO –acción de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A (CNFL), el cual por sentencia de mayoría No. 2020-00320 de las 12:16 hrs. de 8 de enero de 2020, fue anulado parcialmente por inconstitucional, en cuanto reconocía el pago de cesantía por renuncia del trabajador y por un monto superior al tope de 12 años-, la Gerencia General de la CNFL solicitó aclaración y/o adición de aquel fallo, en el sentido si el artículo 100 de la convención colectiva de trabajo, se ve afectado por el contenido de aquella resolución. Gestión que fue declarada “no ha lugar” por la Sala Constitucional; esto por resolución No. 2020-0015099 de las 09:15 hrs. del 12 de agosto de 2020, pues dicha norma no fue objeto de discusión en esa acción, ni siquiera por conexidad –art. 89 de la LJC-. Y en la que expresamente la Sala indicó: “si en criterio de la administración, el citado numeral de la convención presenta los mismos vicios de inconstitucionalidad que las normas anuladas, lo procedente es que se alegue así en una nueva acción, o bien, recurra a los mecanismos legales para denunciar la convención colectiva”.

De lo hasta aquí expuesto, la Procuraduría no puede rendir un criterio vinculante analizando y determinando los efectos que una acción de inconstitucionalidad concreta tiene sobre la aplicación de la norma convencional consultada, pues ello implicaría invadir competencias propias de la Sala Constitucional, más cuando ésta se ha pronunciado expresa y concretamente al respecto. Y deberá estarse entonces a lo resuelto.

Por lo que en este caso será la Junta de Relaciones Laborales creada en ese mismo Convenio Colectivo, y no la Procuraduría General, la que deberá conocer y resolver, en primera instancia, los conflictos derivados de la aplicación e interpretación con carácter general de lo pactado en dicho convenio. Para lo cual deberá partirse y tenerse como límite el propio texto o tenor literal de la norma convencional cuya comprensión se trata y aunque se discrepe acerca de su razonabilidad[1], no podrá ignorarse el denominado principio de intangibilidad o inderogabilidad del convenio colectivo, en el entendido de aquella discrepancia no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-097-2014 de 21 de marzo de 2014, C-323-2014 de 8 de octubre de 2014, C-381-2014 de 5 de noviembre de 2014, C-069-2016 de 5 de abril de 2016, C-067-2017 de 3 de abril de 2017 y C-023-2018 de 30 de enero de 2018. Así como la sentencia No. 001537-F-S1-2014 de las 14:05 hrs. del 4 de diciembre de 2014, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).  Toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su prevalencia por especialidad normativa y obligada eficacia, (artículo 62 de la Constitución Política y el 55 del Código de Trabajo)”. (Dictamen C-146-2005 de 22 de abril de 2005); máxime cuando hemos determinado que, por su naturaleza jurídica –empresa pública propiedad del ICE, y por ende, como una empresa pública no estatal-, a la CNFL no le resultan aplicables las disposiciones del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Dictamen C-314-2019, de 24 de octubre de 2019), más concretamente el artículo 39 y el Transitorio XXVII, de los cuales hemos reconocido la prevalencia jerárquica de la Ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas vigentes, por derogación expresa.

En todo caso, tal y como lo hemos advertidos en otras ocasiones, y como bien lo alude la propia Sala Constitucional en su resolución No. 2020-0015099, op. cit., si el consultante o las autoridades administrativas de la CNFL admiten y estiman que la Convención Colectiva suscrita en esa institución contiene normas con eventuales vicios de inconstitucionalidad, lo procedente es que instauren el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa -arts. 11 constitucional y de la LGAP- (Dictamen C-308-2018, de 12 de diciembre de 2018); el cual, complementado con la exigencia de eficiencia, obliga a que toda actividad administrativa que se requiera en ejercicio de atribuciones públicas, para que sea legítima y jurídicamente admisible, además de coincidir con la Constitución, deberá ser eficaz para alcanzar los objetivos que le hayan sido fijados por el ordenamiento, redundándose así positivamente en la obtención del bienestar general; máxime que en nuestro medio se prohíbe y sanciona penalmente el reconocimiento de beneficios laborales patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable -art. 56 de la Ley Nº 8422 de 6 de octubre de 2004, denominada Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública- (Dictámenes C-168-2012, de 02 de julio de 2012 y C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017).

Por todo lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

Recordamos que nuestros dictámenes y pronunciamientos pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/

Conclusión:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

La interpretación y la aplicación cotidiana y pacífica de los convenios       colectivos le corresponden a los trabajadores y empleadores destinatarios, o bien, a los órganos interiores creados en el propio convenio para ello, y conforme al procedimiento establecido al efecto para que emitan pronunciamientos o decisiones interpretativas, a modo de interpretación auténtica, sin que ello obste la utilización de medios de solución alternativa de conflictos y en el peor de los casos el sometimiento de la controversia ante la jurisdicción laboral. Y así está expresamente regulado en los artículos 16 y 17 de la Convención Colectiva de Trabajo CNFL SITET 1995-1997.

Además, la Procuraduría no puede rendir un criterio vinculante determinando los efectos que una acción de inconstitucionalidad concreta tiene sobre la aplicación de una norma convencional específica, pues ello implicaría invadir competencias propias de la Sala Constitucional –art. 12 de la LJC-; máxime cuando la propia Sala se ha pronunciado de forma expresa y concreta al respecto -resolución No. 2020-0015099-.

No es posible entonces atender la gestión en los términos en que ha sido             formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el        efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en          el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo en la toma de decisiones muy particulares y que les compete    exclusivamente a ellas.

       Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C-482-2020

INADMISIBILIDAD. PROCURADURÍA GENERAL NO PUEDE DETERMINAR EFECTOS CONCRETOS DE RESOLUCIONES DE LA SALA CONSTITUCIONAL, NI EFECTUAR INTERPRETACIÓN DE CONVENCIÓN COLECTIVA.

Por oficio 2001-1330-2020, de fecha 09 de diciembre de 2020, el Gerente General de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) solicita nuestro criterio jurídico vinculante a fin de interpretar los supuestos contenidos en el artículo 100 de la Convención Colectiva de los Trabajadores de la CNFL y lograr así su correcta aplicación; considerando para tal efecto la jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional, emitida en el caso concreto de dicho instrumento colectivo.

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, mediante dictamen C-482-2020 de 17 de diciembre del 2020, suscrito por el MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera, se concluyó:

“La interpretación y la aplicación cotidiana y pacífica de los convenios colectivos le corresponden a los trabajadores y empleadores destinatarios, o bien, a los órganos interiores creados en el propio convenio para ello, y conforme al procedimiento establecido al efecto para que emitan pronunciamientos o decisiones interpretativas, a modo de interpretación auténtica, sin que ello obste la utilización de medios de solución alternativa de conflictos y en el peor de los casos el sometimiento de la controversia ante la jurisdicción laboral. Y así está expresamente regulado en los artículos 16 y 17 de la Convención Colectiva de Trabajo CNFL SITET 1995-1997.

Además, la Procuraduría no puede rendir un criterio vinculante determinando los efectos que una acción de inconstitucionalidad concreta tiene sobre la aplicación de una norma convencional específica, pues ello implicaría invadir competencias propias de la Sala Constitucional –art. 12 de la LJC-; máxime cuando la propia Sala se ha pronunciado de forma expresa y concreta al respecto -resolución No. 2020-0015099-.

No es posible entonces atender la gestión en los términos en que ha sido          formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el          efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en    el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del       convenio colectivo en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas.

Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.”