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Dictamen : 444 - del 17/11/2020
17 de noviembre
2020
C-444-2020
Señor
Manfred Loría
Álvarez
Analista de Control Interno
Banco de Costa Rica
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador
General de la República nos referimos a su correo electrónico de fecha 12 de
noviembre de 2020, mediante el cual se refiere a las funciones de la oficina de
Control Interno del Banco de Costa Rica, y, concretamente, solicita nuestro
criterio sobre lo siguiente:
“… solicito por favor referirse o pronunciarse sobre la posibilidad de
incluir el pago del rubro de prohibición a esta oficina de acuerdo a sus
funciones dentro de la Entidad.”
I. SOBRE
LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas
que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que
se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u
oportunidad de actos administrativos, pues pronunciarse al respecto implicaría
sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una
función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así
nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial
de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide
conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que
luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones
que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que
ésta “tiende a la resolución de problemas
jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del
discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la
Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que
impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
Respecto al segundo requisito expuesto, el criterio legal
es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual
dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos,
podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el
caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.” (El subrayado no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que, el criterio del asesor legal
debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio,
podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal
de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea
materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse
razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea
la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero
de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017,
C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y
C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que
dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a
los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca.
Y es que en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un
dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que
éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad
de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.
Cabe
señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la
institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un
acuerdo, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse
el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no
representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014
de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017
de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, entre otros).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por
medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de
carácter jurídico y adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
En esta ocasión, el consultante,
Analista de Control Interno del Banco de Costa Rica, solicita que nos refiramos
sobre la posibilidad de incluir el pago del rubro de “prohibición”, conforme
las funciones de esa oficina dentro de la Entidad bancaria.
En primer
lugar, debemos señalar que la consulta no fue planteada por alguno de los órganos de mayor
jerarquía del ente bancario, sea el Gerente General o bien la Junta Directiva
General del Banco de Costa Rica. Y es que, dado el carácter vinculante que el
artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a los dictámenes, es lógico que la
misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la
consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Por la
trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la
facultad de consultar corresponde a su jerarca, ya que éste se encuentra en una
mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio
jurídico a este órgano asesor (en similar sentido ver dictámenes C-255-2020 del
7 de julio de 2020 y C-435-2020 del 5 de octubre de 2020).
Lo anterior,
lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca
correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro
criterio vinculante sobre un tema específico. (Véanse nuestros dictámenes
C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019,
C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, entre
otros).
En segundo
lugar, tal y como se observa, no se está planteando de una forma precisa,
puntual y clara un cuestionamiento de carácter jurídico, ni general ni
específico, sobre la cual podamos externar nuestro criterio en ejercicio de
nuestra función como órgano asesor, técnico jurídico. Por el contrario, se
solicita que realicemos un análisis general sobre la posibilidad de aplicar el
rubro salarial de “prohibición” a los funcionarios de la oficina de Control Interno del Banco de Costa Rica, sin que se especifique cuál
es la duda de orden jurídico que motiva la consulta.
Debe recordarse
que la competencia jurídica de este órgano asesor tiene la finalidad de
asesorar sobre temas jurídicos en abstracto, pero no puede ser tan genérica que
nos obligue a hacer el estudio de todo el ordenamiento jurídico vigente. Es por
ello, que el consultante debe detallar las interrogantes concretas de
carácter jurídicas sobre las cuales quiere que nos pronunciemos.
Finalmente,
el consultante omitió aportar el criterio de la asesoría jurídica institucional exigido como un requisito
de admisibilidad en el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica, en el cual se realice un análisis jurídico detallado sobre cada uno de los
puntos que se someten a nuestra consideración, lo cual, como ya se apuntó,
tiene como finalidad determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento. Ante tal omisión, no es posible conocer la posición interna del Banco de
Costa Rica sobre lo consultado.
En consecuencia,
la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo,
advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en
tanto, el órgano consultante no se encuentra facultado para solicitar nuestro
criterio vinculante, además, no se está planteando una duda de orden jurídica,
ni general ni específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio.
Adicionalmente, se omitió aportar el criterio legal exigido en el artículo 4 de
nuestra Ley Orgánica.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-444-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CONSULTA NO ES FORMULADA POR EL JERARCA ADMINISTRATIVO. NO PLANTEA UNA DUDA DE CARÁCTER JURÍDICA. NO ADJUNTA CRITERIO LEGAL.
El señor Manfred Loría Álvarez, Analista de
Control Interno del Banco de Costa Rica se refiere a las funciones de la
oficina de Control Interno del Banco de Costa Rica, y, concretamente, solicita
nuestro criterio sobre lo siguiente:
“… solicito por favor referirse o pronunciarse
sobre la posibilidad de incluir el pago del rubro de prohibición a esta oficina
de acuerdo a sus funciones dentro de la Entidad.”
Mediante dictamen C-444-2020
del 17 de noviembre de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y
Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la solicitud planteada
resulta inadmisible, en tanto, el órgano consultante no se encuentra facultado
para solicitar nuestro criterio vinculante, además, no se está planteando una
duda de orden jurídica, ni general ni específica, sobre la cual podamos
externar nuestro criterio. Adicionalmente, se omitió aportar el criterio legal
exigido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.