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Dictamen : 440 - del 09/11/2020
09 de noviembre 2020
C-440-2020
Señora
Dennia del Pilar Rojas Jiménez
Secretaría del Concejo
Municipal
Municipalidad de Zarcero
Estimada señora:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio MZ-SCM-415-20 del
5 de noviembre de 2020, mediante el cual, atendiendo el acuerdo consignado en
el Artículo VI, inciso 1, de la sesión ordinaria número 027-2020 del 3 de
noviembre de 2020 del Concejo Municipal, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“- DICTAMEN DE COMISIÓN:
1. Solicitud de criterio de aclaración
tanto a la Defensoría de los Habitantes como a la Procuraduría General de la
República, sobre “Potestad del Gobierno Local de exigir cumplimiento de acuerdo
tomado por el Concejo Municipal, con el respectivo aval del Ministerio de Salud
local”, al tenor de la Moción presentada el día 29 de setiembre del 2020
ante este Concejo Municipal, la cual fue aprobada por Unanimidad por los cinco
Regidores Propietarios presentes y con Dispensa de Comisión, solicitando la
Moción al Consejo Económico de la Parroquia de Zarcero y el Ministerio de
Salud, la habilitación del boulevard frente al Templo Católico de la ciudad
para facilitar el paso especialmente de personas con Discapacidad, Personas
Adultas Mayores, población en general. A la vez llevar adelante las diligencias
y adaptar las aceras y pasos alrededor de las dos cuadras que comprenden el
parque y el templo en cumplimiento con las leyes 7600, 7935 y 7794 de este
Código Municipal…” (El subrayado no pertenece al original)
I. SOBRE
LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, por ser de importancia
para el presente caso, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano
asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen
sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, o involucre una materia que es competencia de otro
órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que
corresponda a un asunto judicial en trámite. Pues, pronunciarse al respecto
implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y
ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde,
desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17
de marzo de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
Respecto al segundo requisito expuesto, el criterio legal
es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual
dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos
indicado que, el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado
sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene
como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado
que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio
de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio
legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe
emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se
nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean.
(Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19
de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de
que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el
tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes
Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por
medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de
carácter jurídico, en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso
concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, y
adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
En esta
ocasión, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Zarcero nos solicita
criterio sobre la “Potestad del Gobierno Local de exigir cumplimiento de acuerdo tomado
por el Concejo Municipal, con el respectivo aval del Ministerio de Salud local”,
lo cual, según se extrae del acuerdo, lleva relación con la habilitación del
boulevard frente al Templo Católico de la ciudad para facilitar el paso
especialmente de personas con discapacidad, personas adultas mayores y
población en general, además, la adaptación de aceras y pasos alrededor de las
dos cuadras que comprenden el parque y el templo en cumplimiento con
la Ley integral para la persona adulta mayor, No.7935; Ley de
igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad,
Ley No. 7600 y el Código Municipal.
Tal y como
se observa, no se está planteando de una forma
precisa, puntual y clara un cuestionamiento de carácter jurídico, ni general ni
específico, sobre la cual podamos externar nuestro criterio en ejercicio de
nuestra función como órgano asesor, técnico jurídico; es decir, no se
especifica claramente cuál es la duda de orden jurídico que motiva la consulta.
Al
respecto, como parte de los requisitos de admisibilidad, resulta indispensable
que el consultante detalle las interrogantes concretas sobre las cuales quiere
que nos pronunciemos, a partir de artículos legales o reglamentarios
específicos sobre los cuales tenga dudas de interpretación.
Por otro lado, según se extrae
del acuerdo del Concejo, pareciera más bien que su deseo es la revisión de
legalidad de un acto administrativo emitido con anterioridad por ese órgano municipal. En ese
sentido, debemos reiterar que el ejercicio de nuestra competencia consultiva no
engloba la posibilidad de que se nos traslade un supuesto fáctico específico o un asunto sobre el cual
ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, con el fin de que sea la
Procuraduría quien lo valore y resuelva. Ergo, no nos
corresponde la
revisión de la legalidad de actuaciones administrativas concretas, de ser así, estaríamos desconociendo nuestra competencia consultiva (en este sentido ver
dictámenes C-149-2019 del 30 de mayo de 2019, C-224-2020 del 15 de junio de
2020, C-223-2020 del 15 de junio de 2020, entre otros).
Por otro
lado, el Concejo consultante omitió aportar el criterio de la asesoría jurídica
institucional exigido como un requisito de admisibilidad en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, en el cual se realice un análisis
jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra
consideración, lo cual, como ya se apuntó, tiene como finalidad determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento. Ante tal omisión, no es posible conocer la
posición interna de la Municipalidad sobre lo consultado.
Al
respecto, tal y como ya se apuntó, en caso de que
no se cuente con asesor legal propio, pudo remitirse el criterio del asesor
legal de otra dependencia o por un asesor legal externo, o bien, en caso de que
sea materialmente imposible contar con esta asesoría, debió justificarse
razonadamente dicha omisión.
Por lo tanto, la
consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo,
advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en
tanto no se está planteando una duda de orden jurídica, ni general ni
específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio. Además, se omitió
aportar el criterio legal exigido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-440-2020
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
NO PLANTEA UNA DUDA DE CARÁCTER JURÍDICA. NO ADJUNTA CRITERIO
LEGAL.
La señora Dennia del Pilar Rojas Jiménez,
Secretaría del Concejo Municipal de la Municipalidad de Zarcero, atendiendo el
acuerdo consignado en el Artículo VI, inciso 1, de la sesión ordinaria número
027-2020 del 3 de noviembre de 2020, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“- DICTAMEN DE COMISIÓN:
1. Solicitud de criterio de aclaración tanto a la Defensoría de
los Habitantes como a la Procuraduría General de la República, sobre “Potestad
del Gobierno Local de exigir cumplimiento de acuerdo tomado por el Concejo
Municipal, con el respectivo aval del Ministerio de Salud local”, al tenor
de la Moción presentada el día 29 de setiembre del 2020 ante este Concejo
Municipal, la cual fue aprobada por Unanimidad por los cinco Regidores
Propietarios presentes y con Dispensa de Comisión, solicitando la Moción al
Consejo Económico de la Parroquia de Zarcero y el Ministerio de Salud, la
habilitación del boulevard frente al Templo Católico de la ciudad para
facilitar el paso especialmente de personas con Discapacidad, Personas Adultas
Mayores, población en general. A la vez llevar adelante las diligencias y
adaptar las aceras y pasos alrededor de las dos cuadras que comprenden el
parque y el templo en cumplimiento con las leyes 7600, 7935 y 7794 de este
Código Municipal…” (El subrayado no pertenece al original)
Mediante dictamen C-440-2020
del 9 de noviembre de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y
Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada
resulta inadmisible, en tanto no se está planteando una duda de orden jurídica,
ni general ni específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio.
Además, se omitió aportar el criterio legal exigido en el artículo 4 de nuestra
Ley Orgánica.