Opinión Jurídica : 182 - del 04/12/2020

04 de diciembre de 2020

OJ-182-2020

 

Señora

Yorleny León Marchena

Diputada, Fracción Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-FPLN-56-OFI-936-2020 de 12 de noviembre de 2020.

 

En el oficio AL-FPLN-56-OFI-936-2020 se solicita la colaboración de la Procuraduría General de la República para que extiende un criterio jurídico sobre los siguientes puntos jurídicos:

 

1.   Puede un funcionario, en calidad de auditor de la Caja Costarricense del Seguro Social, convocado a audiencia ante la Comisión de Ingreso y Gasto Público, en el marco de una investigación legislativa, negarse a rendir declaración o contestar preguntas, amparado en el hecho de que presuntamente una fase de investigación privada por parte de la Fiscalía Adjunta de Probidad.

 

2.   ¿Está facultada la Comisión de Ingreso y Gasto, en el marco de una investigación legislativa, para solicitar al Departamento de Auditoría Interna de la Caja Costarricense del Seguro Social cualesquiera informes finales de investigación sobre expedientes que guarden relación con investigaciones de dicha comisión? Esto a pesar de que existan investigaciones en curso por parte del Ministerio Público que también hayan requerido dichos informes.

 

3.   ¿Puede la Comisión de Ingreso y Gasto de la Asamblea Legislativa tener sesiones privadas en las que reciba declaraciones y testimonios de personas convocadas a audiencia, y cuáles son los límites de los diputados integrantes para utilizar esos testimonios o declaraciones en los informes que debe rendir ante el Plenario Legislativo? Teniendo en cuenta las garantías que debe respetar esta Comisión.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; B) En relación con la posibilidad de que la Asamblea realice investigaciones legislativas de control político sobre asuntos que están siendo objeto de un proceso penal. C.) Inadmisibilidad parcial de la consulta.

 

 

A.     SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa, particularmente en la tramitación y deliberación de proyectos de Ley (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que el plazo previsto para atender las consultas institucionales, tanto obligatorias como facultativas, que realiza la Asamblea Legislativa para que las administraciones públicas se pronuncien sobre determinados proyectos de Ley que son de su interés, no se aplica al caso de las consultas que los órganos legislativos o los diputados en singular, realicen a la Procuraduría General. (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). En este sentido, debe indicarse que en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018)

 

Esta colaboración es, sin embargo, excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019)

 

 

B.      EN RELACIÓN CON LA POSIBILIDAD DE QUE LA ASAMBLEA REALICE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS DE CONTROL POLITICO SOBRE ASUNTOS QUE ESTÁN SIENDO OBJETO DE UN PROCESO PENAL

 

El artículo 121.23 de la Constitución Política ha establecido la posibilidad de que, por medio Comisiones  Especiales - la Asamblea Legislativa investigue cualquier asunto que sea de interés público, de tal manera que, al concluir su investigación, rindan el respectivo informe.

 

El mismo inciso 23 del numeral 121 constitucional, prescribe que, para cumplir su tarea de investigación, las denominadas Comisiones Especiales tienen libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue o estime necesarios. La norma establece que las Comisiones Legislativas pueden recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla.

 

Debe insistirse en que la potestad que la Constitución, en su artículo 121.23, le otorga a la Asamblea Legislativa, tiene por finalidad habilitar a ese Supremo Poder del Estado para investigue "asuntos de interés público" comprendiendo por tales aquellas circunstancias y estados de cosas que requieren esclarecimiento por razones de interés público, incluyendo los asuntos relacionados con el desempeño de los titulares de cargos políticos o públicos. Por supuesto, el concepto de “asuntos de interés público” excluye, por definición, aquellos asuntos que tienen que ver exclusivamente con la esfera privada de las personas, esto conforme el principio de libertad consagrado en el artículo 28 Constitucional. Al respecto, se transcribe el voto de la Sala Constitucional N.° 592-99, de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 – voto reiterado por N.° 7215-2000 de las 9:25 horas del 18 de agosto de 2000:

“De aquí se sigue que, en perspectiva general, dichas comisiones están encaminadas a la determinación de responsabilidades políticas, en relación con "asuntos de interés público" (valga decir, circunstancias y estados de cosas que requieren esclarecimiento por razones de interés público, sea, aquellos que no tienen que ver con la esfera privada de las personas), y con los titulares de cargos políticos o públicos (pero es entendido, como enseguida se dirá, que las comisiones investigan "asuntos", no a personas). Esto supone, además, que de los trabajos e informes de las comisiones solo pueden deducirse regularmente consecuencias o efectos políticos.”

      

Ahora bien, la regla general es que la potestad constitucional de realizar investigaciones sobre asuntos interés público, es una atribución que, por principio, la Asamblea Legislativa ejerce a través de las denominadas Comisiones Especiales previstas en el artículo 90 del Reglamento de la Asamblea Legislativa:

 

“ARTÍCULO 90.- Comisiones Especiales

Son Comisiones Especiales: Las referidas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política, las que actuarán conforme a las disposiciones de la Carta Magna, así como aquéllas que nombre la Asamblea para el estudio de un asunto determinado o el cumplimiento de una misión.”

 

Tal y como lo dispone el artículo 91 del mismo Reglamento de la Asamblea Legislativa, estas Comisiones Especiales son creadas por Plenario Legislativo previa moción que debe indicar el asunto de interés público que se propone investigar y el número de diputados que la integrarían, siendo que no pueden ser integradas por más de 9 diputados. (Ver sentencia de la Sala Constitucional N.° 12497-2015 de las 11:00 horas del 12 de agosto de 2015)

 

Cabe precisar que las investigaciones que realizan las Comisiones Especiales, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 121.23 constitucional, tienen por finalidad preparar informes sobre los asuntos de interés público que se les ha encomendado investigar, - es decir, elaborar una relación de las actuaciones verificadas durante la investigación y las conclusiones y recomendaciones a las que se llegó sobre aquellos asuntos de interés público – para que, subsecuentemente, el Plenario ejerza su función de control político mediante la deliberación y debate de esos informes. Se transcribe al respecto, la sentencia de la Sala Constitucional 15202-2017 de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 2017:

 

“No debe perderse de vista que lo que la Comisión elabora es un informe, es decir, una relación de las actuaciones verificadas durante la investigación y las conclusiones y recomendaciones a las que se llegó, no un dictamen, pues éste, a diferencia de aquél, implica un juicio de valor, lo que es ajeno a la labor de la Comisión. Es más, no son las Comisiones Investigadoras las que cumplen la función de control político, ya que ésto es competencia propia de la Asamblea Legislativa.

Dadas las graves consecuencias sociales y políticas que pueden derivarse para terceras personas del ejercicio de ese control, es que éste debe ser ejercido en forma responsable y seria, por parte de los Diputados, con abstracción de las preferencias políticas de cada uno, ya que sólo así la labor de la Asamblea Legislativa encontrará credibilidad ante la opinión pública. Resulta evidente que la labor de las Comisiones Investigadoras se inscribe dentro de un procedimiento de control político, en una fase preparatoria de los actos que competen al Plenario, es decir, que realizan actos preparatorios para alcanzar un acto final, como lo es, precisamente, el ejercer el control político cuando, en su oportunidad, la Asamblea Legislativa conozca, debata y se pronuncie sobre los informes -pueden ser varios- rendidos por la Comisión, ya que es  el Plenario Legislativo quien debe responder sobre los informes que dé aquélla. La actividad de ésta va orientada a brindar a la Asamblea Legislativa los elementos y la información necesarios para que ejerza ese control.”

 

No obstante, debe indicarse que el Reglamento de la Asamblea Legislativa faculta, por excepción, la posibilidad de que la Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y el Gasto Públicos realice también investigaciones de control político para el óptimo manejo de los recursos de todo el Sector Público, para lo cual debe hacerse acompañar de la Contraloría General de la República como órgano auxiliar del Poder Legislativo. Se transcribe al efecto el artículo 89 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

“Artículo 89.- Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos

La Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, estará compuesta por nueve diputados, cuyo nombramiento se hará simultáneamente con el de las comisiones permanentes ordinarias. La conformación estará a cargo del Presidente de la Asamblea, de los nombres propuestos por los respectivos jefes de fracción, procurando la participación del mayor número de fracciones interesadas. Esta Comisión tendrá la función de vigilar y fiscalizar de manera permanente la Hacienda Pública, así como la de realizar investigaciones de control político para el óptimo manejo de los recursos de todo el Sector Público. En el cumplimiento de sus labores, esta comisión se hará acompañar de la Contraloría General de la República.”

 

La posibilidad de que la Comisión para el Control del Ingreso y Gasto Públicos realice investigaciones de control político para el óptimo manejo de los recursos públicos, se justifica en el hecho de que dicha Comisión, de un lado, es el órgano legislativo con la tarea de coadyuvar al Plenario en el cumplimiento de la función de fiscalizar la ejecución del Presupuesto Nacional – conforme el numeral 181 constitucional – y de vigilar de manera permanente la Hacienda Pública.

 

Luego, debe indicarse que se ha admitido que el artículo 121.23 constitucional, de repetida cita, faculta al Poder Legislativo para realizar una investigación de tipo político, independientemente de que el Poder Judicial desarrolle una investigación judicial o no, siempre y cuando las actuaciones de la respectiva Comisión Legislativa se realicen de una forma que respete la independencia judicial, dado que se trata de ámbitos totalmente distintos.  Este tema fue abordado claramente en el reciente voto de la Sala Constitucional N.° 15202-2017 de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 2017:

 

“Aún más, el interés de una comisión parlamentaria por un tema de relevancia nacional que se estuviere conociendo en los Tribunales, no se traduce de manera inexorable en una intromisión en la Administración de Justicia. Por el contrario, independientemente de que el Poder Judicial desarrolle una investigación judicial o no, el Poder Legislativo está facultado para realizar una investigación de tipo político incluso en un asunto pendiente de resolución judicial, siempre que ello se efectúe en una forma que respete la independencia judicial, dado que se trata de ámbitos totalmente distintos.”

 

En este orden de ideas, es necesario acotar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la labor de una Comisión Legislativa Investigadora es formar opinión pública, a través del debate nacional de un determinado asunto de interés público, a fin de que se conozcan hechos que, de otra forma – sea en ausencia de una investigación legislativa – permanecerían ocultos. Luego las Comisiones Legislativas de Investigación son una expresión del principio democrático y tienen amplias facultades de recabar información sin que pueda entenderse que dichas facultades y competencias de las comisiones legislativas sean ilimitadas, pues están sujetas a las restricciones que se derivan de una interpretación armoniosa del ordenamiento jurídico particularmente, una comisión legislativa no puede arrogarse el conocimiento de una causa judicial, ni entorpecerla o interferir indebidamente en ella, lo cual no significa, se reitera, que la Asamblea Legislativa esté obligada a permanecer del todo ajena a asuntos que estén siendo conocidos por el Poder Judicial. Se transcribe, en lo conducente, el voto de la Sala Constitucional N° 15231-2017 de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 2017:

 

“III.- La labor de una Comisión Investigadora, va dirigida a formar opinión pública, a través del debate nacional de un determinado asunto, a fin de que se conozcan hechos que, de otra forma, podrían permanecer ocultos y en los que están comprometidos, de una u otra forma, intereses públicos. Es decir, las Comisiones Investigadoras cumplen una función de desvelar, de sacar a la luz pública, hechos que pueden resultar moral o políticamente reprochables -aún cuando pudieran no ser sancionables jurídicamente-, en los que haya un interés público de por medio, a fin de que la población conozca de determinadas situaciones de interés general o de ciertas actuaciones de servidores públicos, que se consideren lesivas de los intereses públicos. La eficacia de lo que, en definitiva, acuerde la Asamblea Legislativa, con base en el o los informes rendidos por la Comisión Investigadora, está en la credibilidad que ese acuerdo encuentre ante la opinión pública…

Las comisiones son un medio para que estos representantes se interesen y atiendan asuntos de interés tanto para la vida nacional como para los electores. Así, los representantes parlamentarios se convierten en un medio a través del cual los ciudadanos pueden cuestionar e investigar “problemas nacionales”, situaciones que han incidido en la ciudadanía como un todo. Ciertamente, las facultades y competencias de las comisiones legislativas no son ilimitadas, sino que están sujetas a las restricciones que se derivan de una interpretación armoniosa del ordenamiento jurídico. En efecto, una comisión legislativa no puede arrogarse el conocimiento de una causa judicial, ni entorpecerla o interferir indebidamente en ella. Empero, ello no significa que la Asamblea Legislativa esté obligada a permanecer del todo ajena a asuntos que estén siendo conocidos por el Poder Judicial”

 

Corolario de lo anterior, el hecho de que haya una investigación penal abierta sobre determinados hechos, no es óbice para que la Asamblea Legislativa pueda conformar una Comisión investigadora si los hechos constituyen asuntos de interés público, siempre y cuando, la investigación en sede legislativa, se realice de una forma que respete la independencia judicial, dado que se trata de ámbitos totalmente distintos. Asimismo, se puede delegar dicha investigación a la Comisión para el Control del Ingreso y Gastos Públicos si el asunto se relaciona con la fiscalización legislativa del gasto público.

 

De seguido, importa advertir que es claro que, en ejercicio de sus facultades investigadoras, y aun cuando exista una investigación judicial en desarrollo, la respectiva Comisión Legislativa puede aún tener libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar sus pesquisas y recabar los datos que juzgue necesarios. Asimismo, puede recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, incluyendo obviamente funcionarios públicos, con el objeto de interrogarla.

 

Debe insistirse. Aunque exista una investigación judicial en curso, la Asamblea Legislativa puede encargar a una Comisión la investigación de los hechos si estos constituyen asuntos de interés público, y por tanto, citar a cualquier persona, incluyendo funcionarios públicos, con el objeto de interrogarla.

 

Así debe precisarse que las personas que sean llamadas a comparecer ante una Comisión encargada de una investigación legislativa, son convocadas en calidad de testigos, es decir, de sujetos que aportan o pueden aportar datos significativos a los propósitos de la investigación. Las personas que sean convocadas por una Comisión Investigadora no comparecen ante ella, entonces, en calidad de imputados, sea de sujetos contra los que la investigación se dirige, sino de testigos. Este ha sido el criterio expuesto en el voto N° 592-1999 de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999, reiterado en el voto N.° 15202-2017 ya citado:

 

“Hay que insistir en que los comparecientes desempeñan este papel que les impone la Constitución, en la condición de testigos, es decir, de sujetos que aportan o pueden aportar datos significativos a los propósitos de la investigación, y no sujetos contra los que esta se dirige: de donde se sigue que las consecuencias que ellos pueden sufrir como resultado de las declaraciones rendidas ante las comisiones, están estrechamente ligadas con su limitada condición de testigos.”

 

Ergo, es claro que quien comparece ante una Comisión Legislativa de Investigación, incluyendo aquellas ocasiones en que el órgano legislativo sea la Comisión para el Control del Ingreso y Gasto Públicos, disfruta exclusivamente de las garantías que son propias de la condición de testigo.

 

En este orden de ideas, es importante hacer hincapié en que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, siendo que los comparecientes ante las Comisiones Legislativas lo hacen en la condición de simples testigos, y no de imputados, es que, con relación a esos comparecientes, se ha dicho que no es de exigirse el debido proceso. Se transcribe otra vez el voto de la Sala Constitucional N.° 529-1999:

 

“Teniendo presente que se trata de simples testigos, y no de imputados, es que, con relación a los comparecientes, esta Sala ha dicho que no es de exigirse el debido proceso “

 

Empero, como bien lo ha precisado la sentencia N.° 15202-2017 ya citada, aunque es claro que los testigos ante una Comisión Legislativa no tienen derecho a exigir que les garantice el debido proceso, es evidente, sin embargo, que aquellas Comisiones sí tienen el deber de respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, particularmente el derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad (garantía consagrada en el artículo 36 de la Constitución Política), el derecho de hacerse acompañar de un abogado para que lo asesore o solicitar traductor si no domina el idioma español. Se transcribe, otra vez en lo conducente, el voto N.° 15202-2017:

 

“Ahora bien, las Comisiones de Investigación deben respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, no el debido proceso -que no es aplicable en el caso de las Comisiones Investigadoras, según lo expuesto-, sino todos aquellos reconocidos por la propia Constitución Política, la legislación internacional e interna y que, aún cuando puedan relacionarse con el debido proceso, tienen autonomía propia y, como tales, forman parte de los derechos que el ordenamiento le reconoce a todas las personas. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad (artículo 36 de la Constitución Política), Es decir, las Comisiones Investigadoras cumplen una función de desvelar, de sacar a la luz pública, hechos que pueden resultar moral o políticamente reprochables -aún cuando pudieran no ser sancionables jurídicamente-, en los que haya un interés público de por medio, a fin de que la población conozca de determinadas situaciones de interés general o de ciertas actuaciones de servidores públicos, que se consideren lesivas de los intereses públicos lo que significa que el compareciente ante una Comisión Investigadora puede invocar a su favor dicho precepto constitucional y negarse a declarar, de considerarse que, de lo contrario, podría surgir una responsabilidad penal para él o los familiares cubiertos por la norma constitucional; o del derecho de hacerse acompañar de un abogado para que lo asesore o solicitar traductor si no domina el idioma español, etc.”

 

Valga decir que el derecho de los comparecientes a contar con la asistencia de un abogado y  el derecho a negarse a declarar consigo mismo o contra su cónyuge o sus familiares, se encuentran, en todo caso, consagrados en el artículo 112 del Reglamento de la Asamblea Legislativa:

 

“ARTÍCULO 112.- Requerimiento de funcionarios y particulares

Corresponde al Presidente de la Comisión, previa moción aprobada al efecto, requerir la presencia de aquellos funcionarios y particulares cuya comparecencia en la comisión se considere necesaria para la decisión del asunto que se discute, con el propósito de que sean interrogados por los diputados.

Toda persona deberá asistir al ser convocada, salvo justa causa, y, en caso de renuencia, será conducida por la Fuerza Pública. La persona citada podrá asistir acompañada de un abogado, y negarse a declarar en los casos en que así la faculte la Constitución o la ley, y cuando se trate de asuntos diplomáticos, jurisdiccionales o militares pendientes.

El Presidente de la Comisión tomará juramento a las personas que asistieren, conforme con el Código de Procedimientos Penales. En caso de que faltaren a la verdad, se aplicarán las sanciones previstas en el Código Penal, de acuerdo con las disposiciones generales del Código de Procedimientos Penales.”

 

Es decir que un compareciente ante una Comisión Legislativa de Investigación, podría abstenerse de declarar cuando de su deposición se pudiera inferir responsabilidad penal contra el mismo compareciente, o contra el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad.

 

Por supuesto, debe notarse que el artículo 112 establece otra garantía, sea el derecho a no declarar cuando se estime que el asunto podría interferir indebidamente en el ejercicio de las funciones del compareciente, esto cuando éste se halle investido de funciones jurisdiccionales, diplomáticas o militares.

 

Debe insistirse. La Asamblea Legislativa tiene el poder de investigar cualquier asunto de interés público, pero tales investigaciones deben realizarse de forma respetuosa con el principio de separación de Poderes y particularmente con la independencia jurisdiccional, por lo que en caso de convocar a un diplomático a declarar, éste puede eventualmente abstenerse en caso de que las preguntas formuladas le exijan violentar el deber de no revelar detalles secretos sobre gestiones o negociaciones que a su Misión o Consulado le hubieren sido confiados (Artículo 35.d del Estatuto del Servicio Exterior). Igual podría eventualmente abstenerse el funcionario competente que se le exija revelar secretos relacionados con un estado de defensa nacional declarado conforme los artículos 12 y 121.6 constitucional. Lo mismo, puede abstenerse declarar el funcionario judicial cuando su declaración, ante la respectiva Comisión Legislativa, pudiere comprometer la independencia judicial. Sobre este último punto, cabe citar lo dicho en el voto 1826-2011 de las 11:20 del 11 de febrero de 2011:

 

“El recurrente estima ilegítimo el proceder de una Comisión Especial de Investigación de la Asamblea Legislativa, al ordenar, supuestamente, la comparecencia de varios Fiscales del Ministerio Público, esto por cuanto se les interrogará sobre hechos que actualmente están siendo investigados en sede judicial. Paralelamente, indica que también se citó a declarar al Exministro de la Presidencia Rodrigo Arias Sánchez, contra sí mismo, con lo cual se irrespeta la garantía consagrada en el numeral 36 de la Constitución Política. Por último, considera que los Diputados a la Asamblea Legislativa, están cometiendo el delito de coacción.

II.- Sobre los alegatos del accionante, es importante llevar a cabo una serie de precisiones. En primer lugar, cabe destacar lo dispuesto por el inciso 23 del artículo 121 del supremo cuerpo normativo de nuestro ordenamiento:

“(…) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa (…) 23) Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente. Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante si a cualquier persona, con el objeto de interrogarla (…)” (el énfasis no pertenece al original).

La disposición transcrita no hace distinción en cuanto a las personas que pueden ser citadas para comparecer ante una Comisión Especial de Investigación creada por la Asamblea Legislativa, por lo que, la autoridad recurrida no está excediendo límite alguno al respecto. De otra parte, los argumentos del promovente se centran en el hecho que la Comisión constituida llamará al Fiscal General de la República, a otros Fiscales del órgano prosecutor, y al Exministro de la Presidencia Rodrigo Arias Sánchez, para que rindan declaración sobre hechos que están siendo investigados en sede judicial. Se debe tener presente que – contrario a lo que parece creer José Eduardo Vargas Rivera – el solo hecho de ser citados, no implica que los Fiscales del Ministerio Público deban incumplir sus deberes o bien, en el caso del Exministro de la Presidencia Rodrigo Arias Sánchez, renunciar a las garantías que el ordenamiento jurídico establece. Finalmente, de estimar que los señores y señoras Diputados a la Asamblea Legislativa están incurriendo en algún hecho delictivo, debe el recurrente apersonarse ante el Ministerio Público, para formular la denuncia respectiva.”

 

       No obstante, debe insistirse en que el hecho de que se hubiese abierto una investigación o proceso penal en un determinado asunto, no impide a la Asamblea Legislativa abrir una investigación a través de una de sus Comisiones, siempre que la investigación, en sede legislativa, sea respetuosa de la independencia jurisdiccional, por lo que, se infiere, que si bien los funcionarios judiciales pueden eventualmente abstenerse de declarar para no comprometer la independencia jurisdiccional, esto no implica, en principio, que los auditores internos de las distintas administraciones, sea la Central o las  Descentralizadas, puedan abstenerse de declarar alegando, para justificarse, que sobre el mismo asunto de interés público, existen investigaciones abiertas por la Fiscalía Adjunta de Probidad, quedando a salvo, por supuesto, el derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad asi como también el deber de no revelar a terceros que no tengan relación directa con los asuntos tratados en sus informes, información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando en un determinado momento. Esto último conforme el artículo 32.e de la Ley General de Control Interno.

 

Asimismo, debe indicarse que, conforme el artículo 121.23 constitucional, las Comisiones encargadas de investigaciones de control político, están habilitadas para pedir a los departamentos de Auditorías Internas, los informes finales de investigación de dichas auditorías, aun y cuando existan procesos o investigaciones penales abiertos.

 

 

C.     INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

 

De otro extremo, en el oficio AL-FPLN-56-OFI-936-2020 de 12 de noviembre de 2020, se nos consulta también la siguiente duda jurídica enumerada como Tercera y a través de la cual se nos pregunta ¿Puede la Comisión de Ingreso y Gasto de la Asamblea Legislativa tener sesiones privadas en las que reciba declaraciones y testimonios de personas convocadas a audiencia, y cuáles son los límites de los diputados integrantes para utilizar esos testimonios o declaraciones en los informes que debe rendir ante el Plenario Legislativo? Teniendo en cuenta las garantías que debe respetar esta Comisión.

 

Luego, es evidente que la cuestión jurídica enumerada como Tercera del oficio oficio AL-FPLN-56-OFI-936-2020 se relaciona directamente con la aplicación del artículo 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, norma que autoriza a los Presidentes de las Comisiones Legislativas a declarar sus sesiones privadas.

 

De seguido, importa reiterar lo explicado en la Opinión Jurídica OJ-122-2018 de 14 de diciembre de 2018 – emitida por petición de la misma Comisión de Control del Ingreso y Gasto Públicos – en el sentido de que el numeral 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es todavía actualmente objeto de una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, que se tramita bajo el expediente N.° N. 18-018139-0007-CO y que no ha sido resuelta – donde se discute su conformidad con el numeral 117 constitucional – por lo que no es procedente evacuar la consulta planteada. Esto en el tanto ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General de la República que resulta inadmisible la consulta sobre un tema que es objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia. Con este criterio, se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, se respeta el criterio de jerarquía normativa (superioridad de lo que resuelva la sentencia por sobre el dictamen u opinión jurídica).

 

Así es claro que consulta en cuanto a la duda jurídica enumerada 3, es inadmisible.

 

 

 

D.     CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que los auditores internos de las distintas administraciones, sea la Central o las  Descentralizadas, no tienen el derecho de abstenerse a declarar frente a una Comisión Legislativa Investigadora, alegando, para justificarse, que sobre el mismo asunto de interés público, existen investigaciones abiertas por la Fiscalía Adjunta de Probidad, quedando a salvo, por supuesto, el derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad así como también el deber de no revelar a terceros que no tengan relación directa con los asuntos tratados en sus informes, información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando en un determinado momento.

 

Asimismo, debe indicarse que, conforme el artículo 121.23 constitucional, las Comisiones encargadas de investigaciones de control político, están habilitadas para pedir a los departamentos de Auditorías Internas, los informes finales de investigación de dichas auditorías, aun y cuando existan procesos o investigaciones penales abiertos.

 

Finalmente, se tiene por inadmisible la consulta respecto del punto enumerado como Tercero por cuanto a la fecha, el numeral 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es todavía actualmente objeto de una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, que se tramita bajo el expediente N.° N. 18-018139-0007-CO y que no ha sido resuelta – donde se discute su conformidad con el numeral 117 constitucional – por lo que no es procedente evacuar la consulta planteada.

 

 

Cordialmente,

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

 

JAOA/hsc

 

                                                                           

 

OJ-182-2020

 

SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE LAS SEÑORAS Y LOS SEÑORES DIPUTADOS. EN RELACIÓN CON LA POSIBILIDAD DE QUE LA ASAMBLEA REALICE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS DE CONTROL POLITICO SOBRE ASUNTOS QUE ESTÁN SIENDO OBJETO DE UN PROCESO PENAL. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA: IMPROCEDENCIA SOBRE TEMAS OBJETO DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. FUNCIÓN DE LAS COMISIONES ESPECIALES LEGISLATIVAS, COMISIÓN PERMANENTE ESPECIAL PARA EL CONTROL DEL INGRESO Y EL GASTO PÚBLICO, SOBRE LA ABSTENCIÓN DE FUNCIONARIO-TESTIGO ANTE LAS COMISIONES ESPECIALES.

 

Mediante oficio AL-FPLN-56-OFI-936-2020 la Señora Yorleny León Marchena Diputada de la Fracción Liberación Nacional de la Asamblea Legislativa no consulta lo siguiente:

 

1. Puede un funcionario, en calidad de auditor de la Caja Costarricense del Seguro Social, convocado a audiencia ante la Comisión de Ingreso y Gasto Público, en el marco de una investigación legislativa, negarse a rendir declaración o contestar preguntas, amparado en el hecho de que presuntamente una fase de investigación privada por parte de la Fiscalía Adjunta de Probidad.

 

2. ¿Está facultada la Comisión de Ingreso y Gasto, en el marco de una investigación legislativa, para solicitar al Departamento de Auditoría Interna de la Caja Costarricense del Seguro Social cualesquiera informes finales de investigación sobre expedientes que guarden relación con investigaciones de dicha comisión? Esto a pesar de que existan investigaciones en curso por parte del Ministerio Público que también hayan requerido dichos informes.

 

3. ¿Puede la Comisión de Ingreso y Gasto de la Asamblea Legislativa tener sesiones privadas en las que reciba declaraciones y testimonios de personas convocadas a audiencia, y cuáles son los límites de los diputados integrantes para utilizar esos testimonios o declaraciones en los informes que debe rendir ante el Plenario Legislativo? Teniendo en cuenta las garantías que debe respetar esta Comisión.

 

Al no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-182-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:

 

- Con fundamento en lo expuesto se concluye que los auditores internos de las distintas administraciones, sea la Central o las Descentralizadas, no tienen el derecho de abstenerse a declarar frente a una Comisión Legislativa Investigadora, alegando, para justificarse, que sobre el mismo asunto de interés público, existen investigaciones abiertas por la Fiscalía Adjunta de Probidad, quedando a salvo, por supuesto, el derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad así como también el deber de no revelar a terceros que no tengan relación directa con los asuntos tratados en sus informes, información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando en un determinado momento.

 

- Asimismo, debe indicarse que, conforme el artículo 121.23 constitucional, las Comisiones encargadas de investigaciones de control político, están habilitadas para pedir a los departamentos de Auditorías Internas, los informes finales de investigación de dichas auditorías, aun y cuando existan procesos o investigaciones penales abiertos.

 

- Finalmente, se tiene por inadmisible la consulta respecto del punto enumerado como Tercero por cuanto a la fecha, el numeral 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es todavía actualmente objeto de una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, que se tramita bajo el expediente N.° N. 18-018139-0007-CO y que no ha sido resuelta – donde se discute su conformidad con el numeral 117 constitucional – por lo que no es procedente evacuar la consulta planteada.