Dictamen : 465 - del 25/11/2020

25 de noviembre de 2020

C-465-2020

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio STAP-0005-2020, del 8 de enero del año en curso, en el que nos formula la siguiente consulta: “¿Existe una antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley No. 9694, Ley del Sistema de Estadística Nacional de 4 de junio de 2019 y el artículo 17 del Título IV, Capítulo III de la Ley No.9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas?”

Adjunta usted el criterio legal de la Unidad de Asuntos Jurídicos, rendido mediante oficio DE-001-2020, del 8 de enero de 2020, en el que concluye que sí existe una antinomia normativa entre ambas leyes consultadas, debido a que regulan por igual el destino que se le daría al eventual superávit libre que genere el Instituto Nacional de Estadística y Censos (en lo sucesivo INEC) que, como institución autónoma que forma parte del sector público no financiero de acuerdo con el artículo 5 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), queda afecta a sus disposiciones. De manera que, con fundamento en lo dicho por la Procuraduría en los dictámenes C-010-2002, del 9 de enero, C-048-2008, del 18 de febrero, y C-281-2019, del 1 de octubre, considera que esa contradicción insalvable en cuanto al uso que debe dársele al superávit libre, debe resolverse entendiendo que operó una derogatoria tácita de lo normado en el artículo 17 de la Ley n.°9635 para el caso específico del INEC, debido a que la Ley del Sistema de Estadística Nacional (n.°9694 del 4 de junio de 2019), de manera especial y posterior, estableció “un destino específico” para el superávit del INEC, aun cuando su artículo 53 no estableció la inaplicabilidad expresa de la primera ley respecto a dicho ente, como sí lo hizo respecto a la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016).

Tomando en cuenta que el asunto consultado concernía las competencias y el funcionamiento del INEC, se estimó oportuno conferirle audiencia sobre el particular, la que fue atendida mediante oficio INEC-GE-706-2020, del 22 de octubre de 2020, de su Gerente a.i., señora Elizabeth Solano Salazar, en el que señala la importancia de relacionar el referido artículo 53 con el artículo 4 de la misma ley que declara de interés público la actividad estadística como fundamento para la eficiente gestión administrativa pública y privada, en la que el INEC figura como ente rector, razón por la cual debe asegurar el presupuesto suficiente para cumplir con una labor elemental para el país y, en concreto, con las funciones que le encomienda el artículo 33, en especial, las de los incisos c), g), k) y m). A tales efectos, indica que el artículo 52 le señala las fuentes de financiamiento y regula la elaboración y ejecución del presupuesto institucional; mientras que el artículo 53, específicamente dispone y ordena el manejo de los superávits libres y los rendimientos que se perciban por inversiones financieras, como una reserva destinada exclusivamente al financiamiento de todos los costos de los censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales; siendo que, la utilización de los recursos superavitarios en reserva debe responder a una planificación con enfoque plurianual. Por lo que, en su criterio, “los superávits libres que se generen en la institución, tienen un destino presupuestario específico por disposición puntual del mismísimo legislador”. Añade con referencia al expediente legislativo n.°20404 que dio lugar a la Ley n.°9694, en especial, de su dictamen afirmativo de mayoría, que su trámite parlamentario “da fe de una consciencia de lo esencial de la labor del INEC” y del apoyo pleno, que tuvo entre otros, del Ministerio de Hacienda, en la persona de la titular de entonces, la ex Ministra Rocío Aguilar. Luego, destaca que conforme al artículo 31 de la Ley n.°9694, el INEC es una institución autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que goza de la autonomía funcional y administrativa previstas por el artículo 188 de la Constitución Política. En esa medida, sostiene que a partir de la fecha en que entró a regir la ley de cita, el 13 de junio de 2019, las decisiones y los criterios presupuestarios que se hayan emitido o recibido con anterioridad a dicha fecha, y que tengan que ver con su financiamiento y el manejo de su “patrimonio propio”, respondían a un marco normativo distinto del que actualmente está vigente. Por eso, afirma que si bien el artículo 17 de la Ley n.°9635 dispone de manera general el tratamiento que debe darse a los superávits libres generados por la aplicación de la regla fiscal, la Ley n.°9694 que es de emisión posterior, contiene una regulación específica de los superávits libres del INEC, la que, además, dispone: “Esta ley es de orden público y deroga o modifica, en lo conducente, las disposiciones generales o especiales que se le opongan o resulten incompatibles con su aplicación.” Todo lo cual, lo lleva a concluir, que más que una derogación tácita del mencionado artículo 17, lo que acontece es que una ley especial, a saber, la Ley n.° 9694, dispuso exceptuar al INEC de la regla general contenida en dicho precepto, según lo dispuso el artículo 53 de forma expresa en relación con la Ley n.°9371; con lo cual, el aludido artículo 17 sigue vigente, no es que se deroga, sino que su contenido no se aplica al INEC por la regulación especial que lo rige. Pide, finalmente, que valoremos “la decisión que alcanzó la Asamblea Legislativa, y con particular interés, los alcances precisos del artículo 53. El contenido de este ordinal tiene una estrecha relación a la razón de ser del INEC, y lo esencial y vital de que esta regulación especial se cumpla, en resguardo del país y de las acciones y obtención de los datos estadísticos necesarios para el quehacer del Estado.”

A la luz de lo expuesto, procede determinar primero (A) si, en efecto, ocurre una antinomia entre lo regulado por el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, en cuyo caso, habría que determinar la norma que prevalece como lógica consecuencia en la resolución de dicho conflicto normativo o, si por el contrario (B), el análisis de este último precepto hace referencia a un supuesto distinto de superávit libre con lo que no quedaría sujeto a esa disposición de responsabilidad fiscal.

A. INEXISTENCIA DE UN CONFLICTO NORMATIVO EN LA REGULACIÓN DEL “SUPERÁVIT LIBRE” DEL INEC

Tal como lo señalamos en el dictamen C-099-2019, del 5 de abril, la antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas, que ocurre cuando dos preceptos jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de hecho que resultan incompatibles o excluyentes entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una:

“Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de las normas, ya que debe ser admisible que:

"…Si las consecuencias jurídicas de ambas disposiciones son diferentes, sin que, sin embargo, se excluyan recíprocamente, cabe preguntar si ambas consecuencias jurídicas sobrevienen una al lado de otra o si la de una norma jurídica elimina a la otra, de modo que sólo tenga lugar la consecuencia jurídica de la primera. Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, solo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no-A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra. ..". K, LARENZ: Metodología de la ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 260.

"Para que se produzca una antinomia, por lo demás, es menester que concurran dos condiciones, a saber; por un lado, que las dos normas incompatibles pertenezcan a un mismo ordenamiento y, por otro, que posean un mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material. En el supuesto de que las normas incompatibles tengan un ámbito de vigencia solo parcialmente coincidente, se tratará de una antinomia parcial". , DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p.69 . En igual sentido L, PRIETO SANCHIS: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, pp. 132-133.

Problema que alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de hecho reciba un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico.”

En la especie, la primera norma en conflicto es, como se apuntó, el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que, para mayor claridad, procedemos a transcribir a continuación:

“ARTÍCULO 17- Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla.

En caso de que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública.”

El supuesto que regula la disposición transcrita es la generación de superávits libres por las entidades públicas cubiertas por la Ley n.°9635 en aplicación de la regla fiscal, que tiene como consecuencia jurídica el uso o destino que se le pueden dar a esos recursos: si se trata de recursos no ejecutados y el organismo tiene pasivos propios debe emplearlos para amortizar su propia deuda y en el caso de recursos transferidos, serán reincorporados al presupuesto nacional para amortizar deuda pública o destinarse a inversión pública.

Al referirse al precepto de comentario, la Procuraduría en el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo, indicó que, en efecto, contempla dos supuestos:

“Entidades que generen superávit libre y tengan pasivos. Los superávits libre generados al final del ejercicio presupuestario se destinan a amortizar esos pasivos. Nótese que no se diferencia en cuanto a los recursos que dan origen a ese superávit. Pero, además, no se regula la situación de la entidad que no recibe transferencias del presupuesto nacional y tampoco tiene pasivos. Así, no queda claro si podrá mantener el superávit.

El otro supuesto es del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional. Para estas entidades se dispone que el superávit debe reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquél en que se generó el superávit para ser utilizado en amortización de deuda o inversión pública. Se podría discutir si para este supuesto se está comprendiendo tanto el superávit generado por transferencias del presupuesto nacional como aquel proveniente de otros recursos, verbi gratia, recursos propios. No obstante, pareciera que el legislador contempló aquéllos provenientes de transferencias. Consideración que reafirma la obligación de “reintegrar” al presupuesto nacional. Se reintegra porque esos recursos tienen un origen presupuestario.”

El artículo 5 de la misma ley define el ámbito de aplicación de la regla fiscal respecto a los presupuestos de los entes y órganos del sector público no financiero (SPNF); mientras que el artículo 1 del Reglamento al Título IV de la Ley de referencia (Decreto Ejecutivo n.° 41641-H del 9 de abril de 2019); precisa que dicho sector lo comprende, entre otros, las instituciones descentralizadas no empresariales y sus órganos desconcentrados.

De conformidad con el artículo 31 de la Ley n.°9694, la naturaleza jurídica del INEC es, en efecto, la de una institución autónoma de carácter técnico al que se le confiere la rectoría de las estadísticas nacionales y coordinador del Sistema de Estadística Nacional (SEN); por consiguiente, se le considera un ente descentralizado no empresarial – debido a que su giro no es la dación de bienes o servicios susceptibles de ser explotados comercialmente – e integrante del SPNF. Adicionalmente, a tenor de la letra a) del artículo 52 de la Ley n.°9694, el INEC recibe, como parte de su financiamiento, una transferencia del presupuesto nacional por un monto anual no menor a tres mil seiscientos millones de colones. Ergo, la referida institución sí se hallaría comprendida dentro de los alcances del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, en concreto, de su artículo 17.

Por su parte, el artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional dispone:

“ARTICULO 53- Todos los recursos que el INEC genere como superávit libre y todos los rendimientos que perciba por inversiones financieras constituirán una reserva destinada exclusivamente al financiamiento de todos los costos de los censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales.

El INEC deberá establecer una planificación con enfoque plurianual, de acuerdo con sus competencias y finalidades. Con base en ella, realizará las previsiones presupuestarias para todos los años de dicha planificación, con lo que se comprometen los recursos superavitarios en reserva, indicados en el párrafo anterior.

Estos recursos específicos quedan exceptuados de lo dispuesto por la Ley N° 9371, Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, de 28 de junio de 2006; excepto cuando dichos recursos no se presupuesten durante los dos años siguientes al plazo determinado por el INEC, para la realización de las actividades indicadas en este artículo.” (La negrita y el subrayado no es del original).

La referencia que el precepto transcrito hace a un superávit libre del INEC, fruto de los recursos no ejecutados o de los rendimientos que perciba por inversiones financieras, hace pensar que, en tesis de principio, coincide con el objeto de regulación del artículo 17 recién citado. Con lo cual, al amparo de dicha norma, el INEC que según lo acabamos de mencionar, recibe de conformidad con el artículo 52, letra a), de la Ley n.°9694, una transferencia procedente del presupuesto nacional por un monto determinado, como parte de sus fuentes de financiamiento, debería reintegrar los recursos superavitarios en aplicación de la regla fiscal.

Sin embargo, podemos apreciar que el artículo 53 de la Ley que rige al INEC le confiere un destino distinto a ese “superávit libre” y esa es la razón para que el órgano consultante plantee que nos hallamos ante una antinomia normativa, debido a que las consecuencias jurídicas de ambos preceptos se excluyen mutuamente.

Sucede que, para la Procuraduría, el análisis detenido de esta última disposición nos lleva a una conclusión diferente, pues por más que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, su artículo 17 tenga una pretensión de generalidad y uniformidad respecto a todo el SPNF en lo que concierne a la aplicación de la regla fiscal – en sentido similar, puede verse el dictamen C- 281-2019, del 1 de octubre, ya citado –, con independencia del carácter especial y posterior del artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, consideramos que su contenido alude a un supuesto distinto, a saber, el de los denominados superávits específicos.

B. EL ARTÍCULO 53 DE LA LEY N.°9694 REGULA UN SUPUESTO DE SUPERÁVIT ESPECÍFICO CONDICIONADO A SU PRESUPUESTACIÓN OPORTUNA

Aun cuando el artículo 53, de repetida cita, de la Ley del Sistema de Estadística Nacional califica los recursos no ejecutados del INEC como “superávit libre”, lo cierto del caso es que, el tenor literal del mismo precepto les fijó un propósito muy específico, al señalar que con dicho superávit constituirá una reserva cuyo fin exclusivo será el financiamiento de todos los costos de los censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales, según lo exige el artículo 12 de la misma ley. El párrafo segundo de la norma de comentario reafirma que los recursos superavitarios en reserva están comprometidos en función de las previsiones presupuestarias que haga la institución a partir de la planificación plurianual de sus competencias y actividades.

Desde esa perspectiva, estimamos que el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no le resulta plenamente aplicable, referido como se indicó en el epígrafe anterior, al destino de los superávits libres, no a los superávits específicos.

Recordemos que fue el propio legislador el que se encargó de conceptualizar ambos tipos de superávits en el artículo 2 de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371), al disponer en lo que interesa:

“ARTÍCULO 2.- Definiciones

Superávit libre: exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar.

Superávit específico: es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes. Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma (…)” (El subrayado no es del original).

De conformidad con las acepciones anteriores, el superávit libre hace referencia a ese excedente de “libre disponibilidad” en cuanto al tipo de partida o subpartida que financia y, en ese sentido, la Procuraduría en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, señaló que, “a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida.”

Tal es el supuesto que ocurre con el exceso de ingresos que genere el INEC, ya que el artículo 53 de su Ley constitutiva ordena hacer con ellos una reserva para financiar los censos nacionales o la mejora de las metodologías empleadas en la operación estadística. Siendo así, la naturaleza de estos recursos calza claramente dentro de la categoría del superávit específico, en que por disposición normativa quedan sujetos o comprometidos a un fin específico “y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes”, en plena correspondencia con la regulación del párrafo segundo del referido artículo 53, al señalar que con base en la planificación plurianual a la que se ajustará la labor del INEC, la institución hará las previsiones presupuestarias para todos los años que comprenda, con lo que quedan comprometidos los recursos superavitarios en reserva.

Ciertamente, el párrafo final del articulo 53 bajo estudio – que vuelve a recordar que se tratan de “recursos específicos” – excepciona el superávit del INEC de lo dispuesto por la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos; pero eso no significa que las definiciones recién vistas no resulten atinentes.

Además, en buena técnica hermenéutica, tal excepción hay que entenderla en sus justos términos. A saber, desde antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y al igual que su artículo 17, la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos – siempre en procura de la eficiencia, eficacia y economía en la ejecución de los recursos que son transferidos por la Ley de Presupuesto – ya regulaba el destino futuro de los superávits libres en su artículo 5, al disponer:

“ARTÍCULO 5.- Ejecución de los recursos

Los recursos que se encuentran establecidos en el alcance del artículo 3 de esta ley, y sujetos al principio constitucional de caja única del Estado, sobre los que no se demuestre el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales y que constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico de la correspondiente entidad, deberán ser ejecutados por la entidad correspondiente en un período máximo de dos años, a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, basado en los informes técnicos de la Tesorería Nacional. En caso de que no se ejecuten, en el plazo antes definido, los recursos establecidos en el artículo 3 deberán ser devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central.

En el caso de las juntas de educación del Ministerio de Educación Pública (MEP), cuando demuestren haber iniciado algún trámite para la ejecución de un determinado proyecto ante la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, los recursos de superávit destinados para ese proyecto específico gozarán de una prórroga, por una única vez, de hasta dos años adicionales, en relación con el plazo establecido en el párrafo anterior.” (El subrayado no es del original).

Tal como fue analizado por la Procuraduría en el citado dictamen C-292-2019, ni la disposición anterior, ni en general la Ley n.°9371, quedó derogada, pero su eficacia se vio afectada por su propio contenido y por la promulgación posterior de otras leyes, siendo una de ellas, la Ley n.°9635.

En lo que aquí interesa, el párrafo in fine del artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, en una redacción poco técnica al contener una excepción dentro de una excepción – al indicar que los recursos específicos “quedan exceptuados” de la Ley n.°9371, “excepto” cuando dichos recursos “no se presupuesten durante los dos años siguientes” al plazo determinado por el INEC para realizar los censos nacionales o la actualización de las metodologías – adopta el mismo plazo de ejecución del artículo 5 recién transcrito, obligando así a la entidad dicha a presupuestar y programar ese superávit que, en caso de no hacerlo, ahí sí, pasaría a ser superávit libre. Con lo cual, el INEC, como organismo titular de esos recursos, perdería la posibilidad de su ejecución futura, al ocurrir la consecuencia del artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas – que en este sentido estaría afectando la eficacia de la Ley n.°9371 – de tener que ser reintegrados en el presupuesto de la República para ser usados en la cancelación de la deuda o en inversión pública.

Cabe destacar, que la razón de la referencia a la Ley n.°9371,[1] como el sentido mismo del artículo 53 bajo estudio, la hallamos en el expediente legislativo n.°20404 que documentó el trámite de aprobación de la Ley n.°9694 – cuya redacción actual viene dada de la aprobación de un texto sustitutivo en la sesión de la Comisión dictaminadora del 4 de febrero del 2019 – con la intervención de la diputada Silvia Hernández Sánchez:

“Yo quiero consignar en actas algunas precisiones referentes al artículo 53 del proyecto en cuestión. Quisiera empezar diciendo que este artículo garantiza la necesidad del INEC de contar con recursos para financiar los censos nacionales y las revisiones metodológicas, a partir de un principio de planificación anual, no presupuestación porque claramente la ley establece que la presupuestación, perdón es un principio que se da anualmente.

Algo en lo que quiero hacer énfasis es que propicia la eficiencia del INEC. Se aclara además que los rendimiento (sic) que perciba por inversiones financieras, van también a la misma reserva para financiar censos nacionales y cambios metodológicos.

Se aclara lo dispuesto por la ley N°9371, porque es superávit específico y eso me parece que es algo importante, que aunque el artículo haga referencia a superávit libre, lleva una definición de para qué están destinados esos recursos e insistir en que el último párrafo del artículo, que hace referencia a la Ley 9371, propicia la eficiencia del INEC. Aquí, simplemente señalar que en el espíritu del legislador para este artículo, ciertamente entendemos que hay actividades como el caso de los censos que se van a ir más allá de dos años, o cuatro años las tareas o la planificación para poder desarrollarlo.

Me parece que es claro e importante señalar que cuando se habla de que los recursos que no se presupuesten durante los dos años siguientes al plazo determinado por el INEC, pasarán a ser parte de la Ley de Eficiencia en la administración de los recursos públicos, excepto con aquellos que tengan planificación año a año, entendiéndose que no incluye únicamente el tema de los censos sino de otras actividades del quehacer del INEC.

Considero importante aclararlo, no es exclusivamente un tema de censo sino en el marco de todas las otras actividades y conlleva un tema de planificación. No todas las actividades en el marco, por ejemplo, del censo, van a poder presupuestarse año a año sino que partirán de otras actividades propias del INEC.

Me parece que ese espíritu es importante aclararlo entendiendo que tiene una excepción a la Ley de eficiencia en la administración de los recursos públicos” (folios 1628 y 1629; el subrayado y la negrita no es del original).

La participación anterior es sumamente esclarecedora y termina de confirmar el carácter específico de los recursos que pudiera generar el INEC como excedente; descartando cualquier tipo de incompatibilidad con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas referido, como ya lo analizamos, al destino de los superávits libres; tema en que se solapa con la regulación de la Ley n.°9371.

Empero, en ese espíritu de eficiencia en la gestión de las finanzas del INEC que se plasmó en el artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, como así lo recoge las palabras de la diputada Hernández Sánchez, los recursos superavitarios que no se presupuesten o programen durante los dos años siguientes al plazo que, como parte de esa planificación plurianual, haya determinado el INEC para llevar a cabo los censos nacionales o la revisión de las metodologías empleadas en sus operaciones estadísticas; deberán reintegrarse en la parte transferida para el financiamiento de la entidad al presupuesto nacional. De ahí que se afirme que el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no sea plenamente aplicable al INEC, salvo que ocurra la circunstancia que se acaba de exponer, en la que esos excedentes por falta de su previsión presupuestaria, sí pasarían a ser en rigor un superávit libre.

C. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:

1. El artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional regula en realidad un supuesto de superávit específico, ya que a los excedentes que genere el INEC de su ejecución presupuestaria la propia norma les fijó un propósito muy específico: constituir una reserva cuyo fin exclusivo será el financiamiento de todos los costos de los censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en las operaciones estadísticas, según el artículo 12 de la misma ley.

2. Por ende, no presenta una antinomia normativa con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues este precepto regula el uso o destino de los superávits libres generados por la aplicación de la regla fiscal.

3. Sin embargo, fiel al espíritu de eficiencia en la gestión de las finanzas del INEC, que se quiso plasmar en la aprobación del aludido artículo 53, su párrafo in fine, condicionó el carácter específico de sus recursos superavitarios a que se presupuesten o programen durante los dos años siguientes al plazo que, como parte de la planificación plurianual, haya determinado la institución para llevar a cabo las actividades estadísticas mencionadas; ante cuyo incumplimiento deberá reintegrarlos en la parte transferida para el financiamiento del ente al presupuesto nacional.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

C: Sra. Elizabeth Solano Salazar, Subgerente, Instituto Nacional de Estadística y Censos.

[1] Lo que se explica también, con vista del expediente n.°20404, en que para el momento en que se aprueba el texto sustitutivo con la versión actual de la Ley n.°9694, todavía no había entrado en vigor la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y a la posible referencia a la Ley n.°9371 que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa hizo en su informe n.°AL-DEST-ITS-550-2018, del 10 de diciembre de 2018, al comentar el artículo 53 del entonces proyecto de ley (ver los folios 1431 y 1432).

C-465-2020

SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS (INEC). ANTINOMIA NORMATIVA. USO O DESTINO DEL SUPERÁVIT LIBRE. SUPERÁVIT ESPECÍFICO. ARTÍCULO 53 DE LA LEY DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICA NACIONAL (N.°9694). ARTÍCULO 17 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635). LEY DE EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS (N.°9371).

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mediante oficio STAP-0005-2020, del 8 de enero de 2020, solicitó nuestro criterio respecto a si: ¿Existe una antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley No. 9694, Ley del Sistema de Estadística Nacional de 4 de junio de 2019 y el artículo 17 del Título IV, Capítulo III de la Ley No.9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas?

El Procurador Alonso Arnesto Moya, luego de dar audiencia del asunto consultado al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), al tener relación con sus competencias y operación, mediante el dictamen C-465-2020 del 25 de noviembre de 2020, dio respuesta en los siguientes términos: