Dictamen : 443 - del 13/11/2020

13 de noviembre de 2020

C-443-2020

Señor

Elián Villegas Valverde

Ministro

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DM-1287-2020, del 30 de setiembre del año en curso, recibido el pasado 30 de octubre, en el que nos formula la siguiente consulta:

“¿Si existe un contrato de préstamo que ha estipulado obligaciones para el Ministerio de Hacienda de realizar transferencias de conformidad con la Ley N° 8114 "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias", y tal contrato es anterior a la promulgación de la Ley N° 9635 "Fortalecimiento de las finanzas públicas" ¿el firmar una adenda al mismo violenta lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 9635?

Al citado oficio lo acompaña el criterio legal emitido por la Dirección Jurídica de ese Ministerio, mediante oficio n.° DJMH-2005-2020, del 30 de octubre de 2020, en el que analiza primero la naturaleza jurídica de los empréstitos celebrados por el Poder Ejecutivo, a partir de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia n.°1027-90, de las 5:30 horas del 28 de agosto de 1990, como contratos administrativos de crédito cuya validez y eficacia requiere la aprobación por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa, conforme al artículo 121, inciso 15, de la Constitución Política, en ejercicio de una función de control político respecto al endeudamiento externo del Estado. Mientras que, si se trata de entes descentralizados y empresas públicas la aprobación legislativa es la excepción, salvo cuando el crédito externo requiera la garantía soberana del Estado; y en todo caso, el organismo público deberá contar con las preceptivas autorizaciones administrativas establecidas por el ordenamiento jurídico. Señala después que el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (n.° 8114 del 4 de julio de 2001) definió el destino que debe darse a los recursos provenientes de la recaudación del impuesto único a los combustibles, cuya alta carga impositiva e ingresos significativos que genera, los explica en la importancia que conlleva la conservación, mantenimiento y mejoramiento de las vías del país, así como la construcción de obras viales nuevas. Con referencia a los pronunciamientos OJ-064-2020, del 7 de abril y C-358-2020, del 7 de setiembre, se refiere a los ingresos con destino específico creados por ley, de forma que solo el legislador puede modificar o cambiar el destino de los recursos, de lo que deriva, que la Administración carece de competencia para variar el monto o porcentaje del destino, suprimirlo o bien, para reasignar los montos no ejecutados por una determinada entidad, salvo que el legislador lo autorice a ello. De seguido, alude al artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), que flexibiliza el cumplimiento de los destinos específicos legales a partir de la verificación de un supuesto, consistente en que la deuda del Gobierno central supere el 50% del Producto Interno Bruto (PIB) nominal, precepto del que deduce que el Ministerio de Hacienda no está obligado a presupuestar, ni a girar los montos totales dispuestos por las normas creadoras de un impuesto de destino específico, salvo cuando se está en presencia de destinos que tienen su origen en la Constitución o de disposiciones legales que dan efectividad al Estado Social de Derecho. Y agrega, con cita del voto constitucional n.° 15968-2011 de 15:30 horas de 23 de noviembre de 2011, que un destino legal debe ser presupuestado en el tanto en que los recursos alcancen para ello. Menciona que el artículo 10 de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), ya contemplaba que es la disponibilidad de los recursos recaudados y no los porcentajes establecidos por ley, lo que determina el giro de las transferencias, así como la capacidad real de ejecución de los beneficiarios. Con fundamento en el dictamen C-099-2019, del 5 de abril, sostiene que la asignación de recursos se hace depender de "criterios de suficiencia fiscal", lo que modifica sustancialmente la relación entre ley ordinaria y ley presupuestaria y se amplían las facultades del Ministerio de Hacienda en orden a la asignación de los recursos, flexibilizando la rigidez estructural de las finanzas públicas; aclarando que eso no significa que el Poder Ejecutivo pueda dejar sin financiamiento determinados programas u órganos, porque la misma Ley n.°9635 lo obliga a garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico, tan solo a mantener el necesario equilibrio presupuestario para la existencia misma del Estado social de Derecho, sustentado en la resolución de la Sala Constitucional n.° 19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018. Todo lo anterior, lleva a afirmar a esa Dirección que de existir un contrato de préstamo que ha estipulado obligaciones para el Ministerio de Hacienda de realizar transferencias dentro del marco de la Ley n.°8114, suscrito con anterioridad a la promulgación de la Ley n.°9635, la firma de una adenda al contrato principal por un incremento en el monto económico del contrato no violentaría lo establecido en su artículo 15, pues no se está creando una nueva obligación o disposición contractual y por ser anterior a la promulgación de la Ley n.°9635. Empero, previene que de cumplirse el supuesto del artículo 15 de cita, se flexibiliza la obligación del Ministerio de Hacienda, para realizar las transferencias ordenadas por la Ley n.°8114, al punto que podría transferir un monto menor al ordenado en su artículo 5 de mantenerse la situación económica gravosa del Gobierno, sin que se entienda que dicho precepto sea conculcado dada la facultad legal de la cartera de Hacienda para realizar el giro efectivo de lo presupuestado de acuerdo a la disponibilidad de los ingresos y la ejecución presupuestaria. Y, concluye, enfatizando en la obligación del referido Ministerio de tomar las medidas financieras y presupuestarias necesarias para garantizar un equilibrio presupuestario y financiero, así como la sostenibilidad fiscal del país, en beneficio del Estado Social de Derecho y la tutela de los derechos fundamentales, obligación que, apunta, encuentra su asidero jurídico en la Ley n.°9635.

A. ACLARACIÓN PREVIA ACERCA DE LOS ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LO CONSULTADO EXCEDE EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA PROCURADURÍA: REPLANTAMIENTO DE SU OBJETO.

Como se indicó al inicio, consulta usted si la firma de una adenda a un contrato de préstamo suscrito con anterioridad a la promulgación de la Ley n.°9635, en el que ya se establecía una obligación para la cartera a su cargo de realizar transferencias de conformidad con la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, riñe con lo dispuesto por el artículo 15 de la primera ley.

El criterio de la Dirección Jurídica, recién reseñado, introduce como elementos adicionales de valoración, la referencia a los destinos específicos del impuesto único a los combustibles del artículo 5 de la Ley n.°8114 y que la adenda tendría por objeto el incremento en el monto económico del contrato principal, por lo que no estaría imponiendo o creando nuevas obligaciones contractuales para los firmantes.

Así planteado el objeto consultado, consideramos que excede el ámbito competencial de la Procuraduría General de la República, según lo dispuesto por los artículos 2, 3 letra b) y 4 de la nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982); pues la respuesta a si la firma de la adenda a un contrato de crédito es válida o no, supone pronunciarnos a si su persona puede o no firmarla, lo que en última instancia equivale a autorizar la actuación del Ministerio de Hacienda sobre el particular. Esa suerte de visto bueno al ejercicio de una potestad propia de esa cartera desnaturalizaría nuestra función consultiva – consistente en “ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico” (ver la OJ-018-2007, del 27 de febrero) – ya que, tomando en cuenta el carácter vinculante de nuestros dictámenes, prácticamente estaríamos sustituyendo a la administración activa en la toma de la decisión final. Con el agravante de que se nos pide emitir un criterio de legalidad en vacío, desconociendo las particularidades de la adenda a firmar, pero del que tampoco podemos contar con mayor detalle, ante la imposibilidad de referirnos a casos concretos, lo que releva que la consulta planteada no está debidamente enfocada.

Importa dejar claro que no le corresponde a la Procuraduría, en su condición de “órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública” (artículo 1 de la Ley n.°6815), emitir criterio avalando la actuación de Ministerio alguno, ni revisar en la vía consultiva la legalidad o regularidad jurídica de conductas singulares de la Administración (ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero; C-064-2018, de 4 de abril; C-222-2018, de 7 de setiembre; C-271-2018, de 30 de octubre; C-007-2019, de 10 de enero; C-38-2019, de 14 de febrero y C-149-2019, de 30 de mayo); mucho menos, llevar a cabo un control preventivo o previo de sus decisiones (ver también el dictamen C-352-2019, del 26 de noviembre); siendo así, que en tratándose del supuesto consultado, la decisión de firmar o no la adenda en cuestión es del resorte exclusivo de ese Ministerio de Hacienda.

Sin embargo, aun cuando la función consultiva no tiene un carácter revisor y sí comprende, como recién se indicó, la tarea de orientar el accionar de la Administración activa en la toma de decisiones, cuando se le aclara los fundamentos y las consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé en relación con una determinada materia, en un afán de colaboración con ese Ministerio, nos permitimos enfocar la interrogante planteada en los siguientes términos que, en nuestra opinión, recoge la duda legal subyacente: ¿El artículo 15 de la Ley n.°9635 impide asumir obligaciones contractuales consistentes en presupuestar partidas específicas definidas en normas de rango legal?

Reiterando que no vamos a emitir criterio alguno acerca de si la adenda en cuestión se puede firmar o no; por cuanto se trata de una decisión que le corresponde tomarla en exclusiva a la Administración Activa, en concreto, al Ministerio de Hacienda.

Bajo ese entendido, dividiremos nuestro análisis en determinar primero la condición de los destinos específicos establecidos por ley, usando incluso como ejemplo, la referencia que la consulta hace del artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (B); para después abordar las consecuencias que sobre estos tuvo la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, en particular, si su artículo 15 entraña algún tipo de contradicción con las muchas normas legales del ordenamiento existentes creadoras de destinos específicos – entre estas, la citada Ley n.°8114 –, al ser un precepto dirigido a mitigar el impacto de estos rubros en las finanzas públicas; cuyo resultado determinaría la imposibilidad o no de la Cartera de Hacienda de aceptar compromisos en que se giren recursos por el porcentaje o monto definido por el legislador para el financiamiento de un organismo o actividad en concreto (C).

B. LA CONDICIÓN DE LOS DESTINOS ESPECÍFICOS, CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS RUBROS CONTEMPLADOS POR EL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS

Decimos que el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias nos sirve como referencia de una norma legal que contempla varios destinos específicos al señalar, en lo que interesa:

“Artículo 5º—Destino de los recursos

Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las siguientes instituciones:

a) Un veintiuno coma setenta y cinco por ciento (21,75%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) para la atención de la red vial nacional, los cuales se destinarán exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento, la rehabilitación y la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional.

b) Un veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) a favor de las municipalidades, para la atención de la red vial cantonal, monto que será priorizado conforme a lo establecido en el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipalidad.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 19 de la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, N° 9660 del 24 de febrero del 2019)

(…)

c) Un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo).

d) Un cero coma uno por ciento (0,1%) al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería, para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica.

e) Un uno por ciento (1%) a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, a favor de la Universidad de Costa Rica (…)

Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1,000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)…” (El subrayado no es del original).

La disposición transcrita contempla, en efecto, varios rubros con destinos específicos que se le dan a un porcentaje de lo recaudado por el impuesto único sobre los combustibles a favor de organismos de distinta naturaleza.

Acerca de este tipo de ingresos afectados al cumplimiento de un fin determinado, nos referimos en el reciente dictamen C-358-2020, del 7 de setiembre, que se cita por la Dirección Jurídica de ese Ministerio:

“Como es sabido, el concepto de destino específico alude fundamentalmente a los ingresos destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino puede ser general en el sentido de que está destinado a financiar la globalidad de la actividad del organismo, pero también puede suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto concreto de ese organismo. Caso en el cual el legislador ordinario específica en qué puede gastar el beneficiario del destino los recursos que recibe.

Tradicionalmente se ha indicado que cuando la ley crea un destino específico, solo el legislador puede modificarlo, reduciendo el monto o porcentaje o ampliándolo o bien, suprimiendo el destino si considera que determinado programa o fin no justifica que el Estado le financie con recursos. Cambiar el destino de los fondos, requeriría una ley ordinaria que reformara el destino. Además, se deriva de lo anterior que la Administración carece de competencia para variar el monto o porcentaje del destino, para suprimirlo o bien, para reasignar los montos no ejecutados por una determinada entidad, salvo que el legislador lo autorice a ello.” (El subrayado no es del original).

Los incisos a) y b) del artículo 5 de referencia son los que contemplan los porcentajes más elevados sobre lo recaudado por el impuesto único sobre los combustibles, que se le giran al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y a las municipalidades, para la atención de la red vial nacional y cantonal, respectivamente. Con lo que surge el correlativo deber legal del Ministerio de Hacienda de incluir las respectivas asignaciones en el presupuesto nacional; de forma que, en tesis de principio, la obligación contractual que asuma en ese sentido se correspondería con el mandato del mismo legislador ordinario.

No obstante, el artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que entró después en vigor, faculta a la misma Cartera para variar o reducir el porcentaje de los destinos específicos, dentro de ciertos límites, en el evento de que se agrave aún más la situación fiscal del país y ocurra la circunstancia que prevé la norma, obligándolo a priorizar las asignaciones presupuestarias. Tal supuesto plantea la duda respecto a si el aludido precepto vino a derogar o prohibir los destinos específicos creados por ley, impidiendo asumir compromisos a futuro que los reconozcan, duda que pretendemos despejar en el epígrafe siguiente.

C. LA GESTIÓN DE LOS DESTINOS ESPECÍFICOS CON OCASIÓN DE LA REFORMA OPERADA POR LA LEY N.°9635 Y LA FACULTAD CONFERIDA AL MINISTERIO DE HACIENDA POR SU ARTÍCULO 15 PARA ASIGNARLOS EN LA FORMA QUE MEJOR CONVENGA A LAS FINANZAS PÚBLICAS

De entrada, debemos señalar que el artículo 15 de la Ley n.°9635 en modo alguno prohíbe, desautoriza o deroga los destinos específicos creados por norma de rango legal, tal solo flexibiliza la asignación de esos recursos como medida para gestionar de una forma más eficiente y sostenible las finanzas públicas. Para mayor claridad, transcribimos de seguido el aludido precepto:

“ARTÍCULO 15- Destinos específicos.

Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias.” (El subrayado y negrita no es del original).

Efectivamente, como lo hemos señalado en otras ocasiones (ver al efecto, los pronunciamientos C-099-2019, del 5 de abril y OJ-064-2019, del 12 de junio), la disposición transcrita busca flexibilizar la rigidez estructural que caracteriza a las finanzas públicas en nuestro país, al ampliar las facultades del Ministerio de Hacienda en orden a la asignación de los recursos que por ley ordinaria se les ha atribuido un destino específico, cuando en supuestos como el que contempla la norma – en donde el endeudamiento del Gobierno central supere el 50% del PIB nominal – el equilibrio presupuestario y el mismo sostenimiento de las finanzas públicas se vea comprometido.

Con lo cual, se le permite a esa Cartera presupuestar en el proceso de formulación del presupuesto montos inferiores a los indicados en destinos específicos legales y aunque ya estuvieren presupuestados, girar en el proceso de ejecución montos inferiores a los indicados en la Ley de Presupuesto, ofreciéndole la posibilidad de valorar los recursos financieros con que se cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la obligación de gasto. Haciendo la salvedad que, en el ejercicio de esa facultad, el Ministerio de Hacienda tendría como límite los destinos específicos creados por la Constitución, así como los establecidos por el legislador ordinario para financiar los programas sociales y los dirigidos a tutelar los derechos fundamentales (ver por todas, la sentencia constitucional n.°19511-2018, ya citada, que resume la doctrina jurisprudencial sobre el tema).

La norma de comentario, entonces, autoriza al Ministerio de Hacienda para que, en el evento de que se sobrepase el nivel de endeudamiento del Gobierno central, pueda presupuestar e incluso girar sumas inferiores al porcentaje o monto fijo establecido por ley creadora del destino específico, tomando como criterios la disponibilidad de los ingresos recaudados, la capacidad real de ejecución de los organismos beneficiarios y la existencia de superávits libres a favor de estos.

Desde esa perspectiva, el precepto aludido otorga un amplio grado de discrecionalidad al Ministerio de Hacienda en la asignación y giro de los recursos; funcionando como una especie de válvula de escape frente a la presión fiscal provocada por el incremento de la deuda pública y el encorsetamiento impuesto por el legislador en torno a los destinos específicos.

Sin embargo, como lo señalamos al inicio, el artículo 15 de repetida cita no supuso una derogación de las normas que crean los destinos específicos, solo autoriza el ajuste proporcional de la correspondiente asignación presupuestaria. En esa medida, retomando lo dicho en el mencionado dictamen C-358-2020, la obligación de gasto creada continuará siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal, salvo que el mismo legislador disponga expresamente la derogación.

Por consiguiente, no puede afirmarse que exista una contradicción entre las diversas disposiciones legales vigentes creadoras de destinos específicos – incluido el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias que usamos como referencia– y el artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; siendo que, más bien esta última disposición cobra sentido o tiene su razón de ser ante la pervivencia de las leyes que contemplan este tipo de obligaciones de egreso.

De modo que, el compromiso contractual de continuar girando recursos conforme a lo especifica una determinada ley – verbigracia, el artículo 5 de la Ley n.°8114 –no tiene por qué entenderse como una vulneración al artículo 15 de la Ley n.°9635. Sobre todo, porque según lo indicamos líneas atrás y así se desprende de la forma verbal empleada por este último precepto (“podrá”), la competencia conferida a la Cartera de Hacienda entraña una potestad discrecional, en cuya definición normativa, puede subsumirse la opción de presupuestar y girar el porcentaje o monto fijado por ley para el destino específico, si se considera lo mejor o más oportuno para el interés público en juego.

De hecho, la aceptación de una obligación contractual consistente en transferir determinados recursos para el financiamiento de una actividad concreta, en coherencia con lo que se consigna en la respectiva ley que así lo establece, cobra mayor relevancia con la promulgación de la Ley n.°9635; ya que como lo señalamos también en los pronunciamientos C-099-2019 y C-358-2020, a raíz de la modificación sustancial que esta última norma hizo en el ámbito de los recursos con destino específico, el organismo beneficiario del destino no puede pretender que en todos los ejercicios presupuestarios se le asigne y gire los dineros dispuestos por la ley de creación del destino específico; según se prevé por el artículo 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas:

“ARTÍCULO 25- Gestión administrativa de los destinos específicos.

En el caso de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de esta ley.” (El subrayado no es del original).

El artículo 23 al que remite la disposición anterior es importante, porque permite justificar la decisión del Ministerio de Hacienda en asumir la obligación de mantener las transferencias conforme a lo dispuesto por el destino específico legal, en función de los criterios allí definidos y que conviene recordar:

“ARTÍCULO 23- Criterios para la asignación presupuestaria.

La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios:

a) Las prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo.

b) Los compromisos establecidos en la programación plurianual.

c) El fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.

d) El cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales.

e) La ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto.

f) Los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado.

g) La disponibilidad de recursos financieros.

h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor.

i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos.

j) Otros criterios que utilice la Dirección General de Presupuesto Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales.” (El subrayado no es del original).

En función de los criterios anteriores – en los que cobra particular relevancia los de las letras a) y b) – y con arreglo a lo dispuesto por los artículos 15 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, vemos como el propio legislador atribuyó a la Cartera de Hacienda la facultad de apreciar en cada supuesto de asignación presupuestaria lo mejor para el interés público, la sostenibilidad fiscal y la gestión más eficiente de los recursos financieros. En esa línea de razonamiento, la decisión de asumir obligaciones contractuales consistentes en presupuestar partidas específicas dispuestas por ley supondría la concreción de ese margen de apreciación conferido por el legislador al citado Ministerio.

Se desprende de lo expuesto, la particular relevancia de obtener las autorizaciones administrativas a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), la Autoridad Presupuestaria y el dictamen previo del Banco Central de Costa Rica, con arreglo a los artículos 10 de la Ley de Planificación Nacional (n.°5525 del 2 de mayo de 1974), 80.d) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), 106 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (n.°7558 del 3 de noviembre de 1995), 7 de la Ley que aprueba los Contratos de Financiamiento Externo con bancos privados extranjeros (n.°7010 de 25 de octubre de 1985) y 11 del Reglamento para Gestionar la Autorización para la Contratación del Crédito Público del Gobierno de la República, Entidades Públicas y demás Órganos según corresponda (Decreto Ejecutivo n.° 35222-H del 2 de marzo de 2009), tratándose de empréstitos públicos, como fundamento técnico de esa decisión y del interés público que se pretende satisfacer con la asunción de dicho compromiso contractual.

D. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:

1. La interrogante en los términos formulados desnaturaliza nuestra labor consultiva, dándole un carácter revisor, pues no le corresponde a este órgano determinar si la firma de una adenda a un contrato de préstamo es válida o no, lo que equivale a emitir criterio acerca de si el Ministerio de Hacienda puede o no suscribirla, pese a tratarse de una decisión que solo le compete tomarla a esa cartera.

2. Desde esa perspectiva y en un afán de colaboración, nos permitimos enfocar su duda en el sentido de si el artículo 15 de la Ley n.°9635 impide asumir obligaciones contractuales consistentes en presupuestar partidas específicas definidas en normas de rango legal.

3. Bajo ese entendido, el artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no prohíbe, ni deroga los destinos específicos legales – entre estos, los del artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias – tan solo flexibiliza la asignación de esos recursos como medida para gestionar de una forma más eficiente y sostenible las finanzas públicas.

4. Así, dentro de ciertos límites, el citado artículo 15 otorga un amplio grado de discrecionalidad al Ministerio de Hacienda para presupuestar y girar esos recursos; funcionando como una especie de válvula de escape frente a la presión fiscal provocada por el incremento de la deuda pública y el encorsetamiento impuesto por el legislador en torno a los destinos específicos.

5. De modo que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley n.°9635, es posible asumir un compromiso contractual de presupuestar un destino específico conforme a lo establecido en el precepto legal que lo creó; pues en la definición normativa de la potestad contemplada por el aludido artículo 15, puede subsumirse la opción de presupuestar y girar un monto que se corresponda con esa obligación de gasto, si resulta lo mejor para el interés público, la sostenibilidad fiscal y la gestión más eficiente de los recursos financieros y en atención a los criterios de asignación presupuestaria contemplados por el artículo 23 de la misma ley.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

C-443-2020

MINISTERIO DE HACIENDA. ADMISIBILIDAD: REPLANTAMIENTO DE OFICIO OBJETO DE LA CONSULTA. A LA PROCURADURÍA NO LE CORRESPONDE AVALAR LA SUSCRIPCIÓN DE UN EMPRÉSTITO PÚBLICO O SU ADENDA. DESTINOS ESPECÍFICOS FIJADOS POR LEY. ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA. GESTIÓN EFICIENTE Y SOSTENIBLE DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. ARTÍCULO 15 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635). ARTÍCULO 5 LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIA (N.° 8114 DEL 4 DE JULIO DE 2001).

Mediante oficio DM-1287-2020, recibido el 30 de octubre de 2020, el Ministro de Hacienda, señor Elián Villegas Valverde, formuló la siguiente consulta:

El Procurador Alonso Arnesto Moya, mediante el dictamen C-443-2020, del 13 de noviembre de 2020, dio respuesta en los siguientes términos: