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Opinión Jurídica : 176 - del 24/11/2020
24 de
noviembre de 2020
OJ-176-2020
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas II
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
damos respuesta al oficio AL-CPEM-879-2020 del 17 de junio de 2020.
En oficio AL-CPEM-879-2020 se
nos comunica que la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta de la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.790 denominado “Adición
del Artículo 14 Bis al Código Municipal, Ley N.° 7794. Fortalecimiento de las Vicealcaldías Municipales”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados;
y B) Las funciones del Vicealcalde Primero
garantizan la continuidad, eficiencia y eficacia de la Alcaldía.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el
efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración
Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del
Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no
así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o
los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano
en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión
Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y
facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado
interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución
Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la
Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no
específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre
nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés
general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un
sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En
la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo
siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar
elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El
asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica
Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del
artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano
sea sobre la interpretación del derecho, un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite
criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta
admisible en el tanto no desnaturalice
la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los
criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores,
la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley
orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto ha sido reiterado
en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las
Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del
12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3
de noviembre de 2020 y OJ-168-2020 del 4 de noviembre de 2020.
B.
LAS FUNCIONES DEL VICEALCALDE
PRIMERO GARANTIZAN LA CONTINUIDAD, EFICIENCIA Y EFICACIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO
QUE ES LA ALCALDÍA.
Con la promulgación de la Ley
N° 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N°
7794”, el Legislador revitalizó la figura de los Vicealcalde Primero y Segundo,
órganos parte de la Alcaldía Municipal. La reforma por Ley N° 8611 atendió la
necesidad de contar con un funcionario que esté integrado de forma activa con
el trabajo institucional de la Municipalidad, no sólo para sustituir al Alcalde
en ausencia, sino como parte del equipo de trabajo de la Alcaldía (Véase el
expediente legislativo N° 16.226). Los artículos 14 y 20 párrafo penúltimo del
Código Municipal, reformados por la Ley N° 8611 disponen lo siguiente:
“Artículo
14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario
ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a)
vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará
las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne;
además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias
temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de
este durante el plazo de la sustitución.
En los casos en que el o la vicealcalde primero
no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o
la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los concejos municipales de distrito, el
funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el
intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde
municipal. Además, existirá un(a) viceintendente
distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le
asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al
intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Todos los cargos de elección popular a nivel
municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente,
por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de
febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las
personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a
quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el
día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y
podrán ser reelegidos.
Artículo 20. – […]
(…)
El primer vicealcalde municipal también será
funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta
por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la
prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las
mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.
(…)”
Conforme el actual artículo 14
del Código Municipal el cargo de Vicealcalde Primero es esencial dentro de la
Alcaldía, porque ante la ausencia del Alcalde aquel asume el cargo para
mantener la continuidad del funcionamiento de la Alcaldía, asumiendo las mismas
obligaciones y responsabilidades.
Asimismo, la ley define que la
actividad ordinaria del Vicealcalde Primero es ejercer las funciones de
naturaleza administrativa y operativa que el Alcalde le designe. Efectivamente,
de forma clara, el literal 14 del Código
Municipal establece que, para el ejercicio de las labores del Vicealcalde
Primero, el Alcalde Municipal tiene la obligación de designarle al Vicealcalde
Primero las funciones administrativas y operativas que ejercerá en
representación de la Alcaldía, funciones que cabe precisar deben designarse
mediante acto de delegación escrito, comunicado al Concejo Municipal y
publicado en el Diario Oficial La Gaceta (Dictamen C-127-2020 del 03 de abril
de 2020).
En este sentido, en nuestro
dictamen C-007-2013 del 28 de enero de 2013 precisamos que es una obligación
jurídica que soporta el Alcalde la designación de labores a favor del
Vicealcalde Primero:
“2. El vicealcalde primero es
un funcionario de tiempo completo el cual mientras no esté sustituyendo al
alcalde ante su ausencia, debe cumplir con las funciones administrativas y
operativas asignadas por el alcalde, es por ello que, para que las
Municipalidades puedan lograr un mejor desarrollo de sus gestiones y en apego a
lo señalado en el ordenamiento jurídico municipal, el Alcalde tiene el deber de asignarle al vicealcalde ciertas funciones
administrativas y operativas.”
(El
resaltado no corresponde al original)
Es menester precisar que si
bien está dentro del marco de discrecionalidad del Alcalde definir cuáles
labores se le delegan al Vicealcalde Primero, lo cierto es que no es
discrecional delegar o no funciones, se insiste, por impositivo legal el
artículo 14 de la Ley N° 7794 ordena al Alcalde designar labores al Vicealcalde
Primero y en estricta relación con el nivel funcional que ostenta como parte de
la Alcaldía, órgano jerárquico. Luego, sobre la labor sustantiva que el
Vicealcalde Primero ejerce en la Alcaldía, en el dictamen C-209-2019 del 22 de
julio de 2019 indicamos:
“Para que el Alcalde pueda
cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones
públicas sustanciales en la Corporación Local, el legislador ha optado por la
creación de un órgano auxiliar, de
directa relación, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones, la
Vicealcaldía.
A través de la reforma por la
Ley Nº 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal,
Ley N° 7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes
suplentes (originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y
Vicealcalde Segundo, servidores que robustecen la estabilidad de la Alcaldía,
organizando las sustituciones y suplencias del Acalde, en ausencia temporal o
permanente. La razón de ser de estos
servidores es eminentemente pública, dotar de un órgano sustituto que pueda
asumir las mismas facultades del Alcalde, venido a resguardar la continuidad de
la administración, ante un obstáculo del titular, sin alterar el buen
funcionamiento institucional. […]”
(El
resaltado no corresponde al original)
Ahora bien, el proyecto de Ley
N° 21.790 en conocimiento procura adicionar un artículo 14 bis al Código
Municipal para que de manera específica se defina la forma y el momento en el
cual el Alcalde debe designar las funciones administrativas y operativas del
Vicealcalde Primero. Expresa el artículo 1 del proyecto de Ley N° 21.790, que
adicionaría el artículo 14 bis:
“Artículo 14 bis-
La persona titular de la
Alcaldía tendrá que definir las funciones de la primera vicealcaldía
una vez se inicien funciones, las cuales deberán ir incluidas en el programa de
gobierno que se presenta ante la ciudadanía.
Estas funciones deberán asignarse, de manera precisa, suficiente y
oportuna, y de similar jerarquía a las que ostenta la Alcaldía propietaria.
Una vez que haya asumido la
Alcaldía y cada año al realizar su rendición de cuentas, el titular deberá
ratificar las funciones asignadas por escrito, e informarlo al Concejo
Municipal. De igual forma deberá
procederse si se realiza cualquier cambio en la asignación de las funciones.
Será obligación del titular
asignar al vicealcalde o a la vicealcaldesa un espacio y recursos humanos y
financieros, según las capacidades del presupuesto del gobierno municipal y las
funciones asignadas, para que no existan obstáculos en el ejercicio de sus
funciones.”
El Proyecto de Ley vendría a
fortalecer la planificación y control interno de la Alcaldía dentro de la
Municipalidad. En forma puntual, ordena como parte de los primeros actos de
gestión y dirección municipal del Alcalde delimitar las funciones del
Vicealcalde Primero, organizando y distribuyendo responsabilidades. Asimismo,
la designación de funciones se haría en conjunto con los recursos materiales y
financieros necesarios para el efectivo cumplimiento de los fines planteados.
Además, con el proyecto de Ley N° 21.790 el Legislador procura que los recursos
y funciones dispuestos a favor del Vicealcalde Primero se conforme al control
interno de la Alcaldía, para que “[…] se
traduzca en una herramienta para realizar un correcto control ciudadano del
cumplimiento de las funciones determinadas y que den cuenta del salario público
que recibe el primer vicealcalde o vicealcaldesa.” (Véase la exposición de motivos del proyecto
N° 21.790, pág. 3). Téngase presente que como parte del régimen de control
interno es deber del jerarca establecer las responsabilidades de los
funcionarios públicos, como lo expresa el artículo 13 inciso d) de la Ley
General de Control Interno, Ley N° 8292, que citamos a continuación:
“Artículo
13.-Ambiente de control. En cuanto al ambiente de control, serán deberes del
jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes:
d) Establecer
claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y responsabilidad
de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de comunicación, para
que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el ordenamiento
jurídico y técnico aplicable.”
(Resaltado
es nuestro)
Lo anterior, se considera,
concretaría la obligación del Alcalde de designar funciones al Vicealcalde, en
consonancia con la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y
del Tribunal Supremo de Elecciones (Dictamen C-007-2003).
Por último, es importante
resaltar que los Principios de Rendición de Cuentas y Transparencia, rectores
de la Administración Pública, ordenan que todo funcionario público, como es el
caso del Alcalde y Vicealcalde Primero, respondan por sus actos, y
especialmente en los cargos electos estos rindan cuentas ante los munícipes, lo
cual lo harían a través de un informe anual. Es oportuno recordar que el
Vicealcalde Primero es también un cargo de elección popular, electo dentro de
la misma representación partidaria del candidato a la Alcaldía, ambos cargos
representan un equipo de trabajo. En virtud de lo anterior, la adición del
artículo 14 bis sería concordante con la obligación que pesa sobre el Alcalde
de presentar el plan de gobierno al momento de asumir el cargo, prevista en el
artículo 17 inciso e del Código Municipal.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.790
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert
William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
OJ-176-2020.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE LAS SEÑORAS Y LOS SEÑORES
DIPUTADOS. LAS FUNCIONES DEL VICEALCALDE PRIMERO GARANTIZAN LA CONTINUIDAD, EFICIENCIA
Y EFICACIA DE LA ALCALDÍA. OBLIGACIÓN DE DESIGNAR FUNCIONES AL VICEALCALDE
PRIMERO, DELEGACIÓN ES POR ACTO ESCRITO.
Mediante oficio AL-CPEM-879-2020
del 17 de junio de 2020 de la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la
Asamblea Legislativa somete a consulta de la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.790 denominado “Adición del Artículo 14 Bis al Código
Municipal, Ley N.° 7794. Fortalecimiento de las Vicealcaldías
Municipales”.
Al no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-176-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.790.