Dictamen : 457 - del 18/11/2020

18 de noviembre del 2020

C-457-2020

Señor

Luis Antonio Sobrado González

Magistrado Presidente

Tribunal Supremo de Elecciones

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a los oficios TSE-2591-2019 del 4 de noviembre del 2019 y TSE-2719-2019 del 18 de noviembre del 2019, por medio de los cuales nos comunicó lo acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones en el artículo cuarto de su sesión ordinaria n.° 104-2019, celebrada el 31 de octubre del 2019. En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría sobre la procedencia de reconocer, en sede administrativa, el pago de intereses e indexación sobre diferencias salariales adeudadas por la Administración.

I. – ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

En el oficio TSE-2591-2019 citado, nos indica que el artículo 565.1 del Código de Trabajo, reformado –en lo que interesa− por la ley n.° 9343 de 25 de enero del 2016, conocida como “Reforma Procesal Laboral”, dispone que toda sentencia que condene a pagar una obligación dineraria lleva consigo la obligación del deudor de cancelar intereses sobre el principal.

Señala que el Departamento Legal del Tribunal Supremo de Elecciones, mediante el oficio DL-570-2019 del 10 de setiembre del 2019, sostuvo que de la literalidad del citado artículo 565.1 se desprende que el pago de intereses procede únicamente cuando exista una sentencia judicial. Agrega que, según dicho criterio, no se pueden cancelar intereses en sede administrativa, pues no existe norma legal habilitante para ello. Ante la situación descrita nos consulta si “¿resulta viable el reconocimiento y pago de intereses legales en sede administrativa sobre diferencias salariales adeudadas?”

Al oficio TSE-2591-2019 citado se adjuntó copia del oficio DL-670-2019 del 28 de octubre de 2019, por medio del cual el Departamento Legal del Tribunal Supremo de Elecciones reiteró lo expuesto en el oficio DL-570-2019 en el sentido de que “…el pago de intereses legales sobre las diferencias salariales, procede solamente como un efecto de sentencia judicial, no encontrando norma habilitante que permita a la Administración reconocerlos en su propia sede frente a reclamos que le sean planteados y que por el fondo resulten procedentes.”

Asimismo, por medio del oficio TSE-2719-2019 citado, nos planteó la consulta relacionada con la posibilidad de reconocer el pago de indexación en vía administrativa sobre rubros, pluses, diferencias salariales y/o derechos laborales. Nos indica que el artículo 565.2 del Código de Trabajo hace referencia a la indexación como mecanismo para reajustar las obligaciones dinerarias a raíz de la pérdida del valor de la moneda. Manifiesta que el Departamento Legal de ese Tribunal sostuvo en su oficio DL-673-2019 del 28 de octubre de 2019, que el mencionado artículo 565.2 es aplicable únicamente en el ámbito jurisdiccional, lo que impide el reconocimiento de la indexación en sede administrativa.

Adjunto a la consulta nos remitió copia del oficio DL-716-2019 del 13 de noviembre de 2019, en el que el Departamento Legal de ese Tribunal reiteró lo dicho en el oficio DL-673-2019 citado, en el sentido de que “…el pago de rubros, pluses, diferencias salariales y/o derechos laborales indexados, procede solamente como un efecto de una sentencia judicial, no encontrando norma habilitante que permita a la Administración reconocerlos en su propia sede frente a reclamos que le sean planteados en dicha vía y que por el fondo, resulten procedentes.”

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE RECONOCER, EN VÍA ADMINISTRATIVA, INTERESES E INDEXACIÓN SOBRE DIFERENCIAS SALARIALES NO CANCELADAS OPORTUNAMENTE

Para abordar el tema en consulta es importante señalar que de la relación de varias normas constitucionales es posible afirmar la existencia de un principio que permea todo el ordenamiento jurídico, como lo es, el principio de responsabilidad administrativa, el cual debe ser observado por todos los órganos y entes que componen el sector público.

Ese principio de responsabilidad administrativa se deriva de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo primero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la República es “responsable”; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad personal de los funcionarios en el ejercicio de sus deberes; del artículo 34, que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación para los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan producido en su persona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica el deber de reparar todas las lesiones antijurídicas que el administrado no tenga el deber de soportar; del artículo 45, que estatuye el derecho a la propiedad privada y a obtener reparación por cualquier sacrificio especial que la afecte, aunque ese sacrificio se origine en una actividad lícita, pues de lo contrario podría infringirse, accesoriamente, el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas al que se refiere el artículo 18 de la Constitución Política y el principio general de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional.

El principio de responsabilidad administrativa está directamente relacionado con el principio de eficiencia al que alude tanto el artículo 191 de la Constitución Pública (que se refiere a las relaciones entre el Estado y sus servidores), como el 140.8 de ese mismo cuerpo normativo (el cual dispone que corresponde al Presidente de la República, conjuntamente con el ministro respectivo, vigilar el buen funcionamiento de los servicios y de las dependencias administrativas). La relación entre esos dos principios obedece a que los daños antijurídicos que se producen a los administrados surgen −con la salvedad de los casos de responsabilidad por conducta lícita o funcionamiento normal− de la falta de eficiencia en el accionar administrativo, o bien, de alguna forma de anormalidad en la prestación de los servicios públicos. La Sala Constitucional ha reconocido, en reiteradas ocasiones, la existencia de ese principio, que es aplicable genéricamente al accionar de todo el sector público. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias 187-96 de las 16:36 horas del 10 de enero de 1996, 8548-2002 de las 15:20 horas del 3 de setiembre de 2002, 427-2016 de las 9:30 horas de 15 de enero de 2016 y 14678-2020 de las 9:15 horas del 7 de agosto del 2020.

Establecido lo anterior, y retomando el tema concreto en consulta, relativo a la posibilidad de reconocer intereses e indexación en vía administrativa con motivo de diferencias salariales adeudadas por el Estado, debemos señalar que las relaciones de empleo público, es decir, las que se suscitan entre el Estado y sus servidores, están regidas por el derecho público y, por tanto, le son aplicables las disposiciones que regulan el régimen de responsabilidad del Estado. Ese régimen de responsabilidad se encuentra desarrollado en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, disposiciones en las que se reconoce la obligación genérica de la Administración Pública de reparar todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo que exista fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero, únicas eximentes de responsabilidad aceptadas en nuestro ordenamiento.

Así, en caso de que el Estado como patrono incumpla la obligación de realizar algún pago a sus empleados en la fecha en que esa obligación sea exigible, incurre en una forma de responsabilidad por su funcionamiento anormal. Esa responsabilidad, una vez acreditada, genera un deber de reparación que puede ser satisfecho tanto en vía administrativa, como en vía judicial.

En lo que se refiere al pago de intereses, ésta Procuraduría, en varios dictámenes (entre ellos el C-001-97 del 2 de enero de 1997, el C-097-97 del 12 de junio de 1997 y el C-183-97 del 25 de setiembre de 1997) indicó que para su reconocimiento en vía administrativa debía aplicarse, supletoriamente, el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, n.° 7494 de 2 de mayo de 1995. Según esa norma, “Por los atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá el pago de intereses, cuando los atrasos excedan de noventa días naturales. Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa y se liquidarán, según la tasa legal vigente.” Si bien es cierto la disposición transcrita fue declarada inconstitucional, ello no impide el reconocimiento de intereses en vía administrativa sobre obligaciones líquidas y exigibles a cargo del Estado; por el contrario, la anulación de esa norma obedeció a que, a criterio de la Sala Constitucional, el pago de intereses procede desde el primer día de atraso y no noventa días naturales después de la exigibilidad de la deuda, como lo establecía la norma anulada. La resolución del Tribunal Constitucional a la que nos referimos indicó lo siguiente:

“XIV.- ARTICULO 19 DE LA LEY DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.- (…) se alega que esta disposición atenta contra el artículo 45 de la Constitución Política, por ser irrazonable que se confisque la renta de tres meses en el pago de las obligaciones y violación del principio de igualdad, por darle a los acreedores un trato diferenciado −en su perjuicio− con relación a las obligaciones tributarias en favor del Estado. Superado en el considerando II de esta sentencia, el tema de la legitimación que han cuestionado la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, sin más análisis de fondo, procede declarar con lugar la acción en cuando a este otro extremo, en los términos que lo analiza la Procuraduría General de la República en su informe, esto es, porque la norma es irrazonable al exceder el plazo dentro de una eficiente gestión financiera, para producir el pago; porque lesiona el principio de intangibilidad patrimonial garantizado en el artículo 45 constitucional, puesto que supone cercenar al propietario −injustificadamente− los frutos civiles, entregándoselos devaluados, por lo cual equipara esta situación fáctica a lo que dispone el artículo 79 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que recoge el principio inverso; porque la norma viola el principio de igualdad de trato normativo, en tanto al particular se le exige responder por cualquier atraso en sus pagos ante el Estado, sin considerar ningún plazo de gracia; y por último, porque la norma puede tener efectos discriminatorios, siendo diverso el trato, según el mayor o menor nivel de atraso en el pago.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 6432-1998 de las 10:30 horas del 4 de setiembre de 1998).

En esa misma dirección, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que “… en aras de conseguir esa reparación integral, tratándose de un menoscabo ocasionado por una deuda dineraria, es factible reconocer intereses cuando exista demora por parte de la Administración en la cancelación de sus obligaciones, pues constituye una consecuencia lógica ante el incumplimiento estatal…”. (Sentencia n.° 557-2010 de las 10:10 horas del 6 de mayo del 2010, reiterada, entre otras, en la 1038-2010 de las 9:40 horas del 2 de setiembre del 2010 y en la 1177-2011 de las 9:20 horas del 22 de setiembre del 2011).

El criterio legal que se adjuntó a la consulta indica que el artículo 565.1 del Código de Trabajo establece, a partir de la Reforma Procesal Laboral, que el pago de intereses es un efecto de la sentencia, de lo que infiere que, en principio, ese pago solo procede en vía judicial. Esta Procuraduría no coincide con esa afirmación. Lo anterior debido a que la reparación integral del daño que genere la Administración puede producirse tanto en vía administrativa como judicial. De hecho, si ese resarcimiento se produce en vía administrativa, la reparación sería más expedita, lo que permite reafirmar el principio constitucional de justicia pronta y cumplida. Además, la reparación en vía administrativa no solo beneficia al administrado, sino también a la propia Administración, por el ahorro en el pago de intereses y costas que se podría generar. En general, es posible afirmar que todas las formas de reparación de los daños causados por la Administración pueden ser reconocidas en vía administrativa, sin que para ello sea necesaria una disposición específica que haga referencia a cada una de ellas, pues se trata de la aplicación directa de las normas y los principios constitucionales que rigen la materia.

Por otra parte, en lo que concierne a la posibilidad de indexar en vía administrativa las sumas salariales adeudadas por la Administración, aplica lo dicho hasta el momento sobre el reconocimiento de intereses en esa misma sede. La indexación permite actualizar el poder adquisitivo de la moneda, de manera tal que su valor al momento de cancelar la obligación sea similar al que tenía el día en que esa obligación empezó a ser exigible. Por ello, la indexación forma parte de la reparación integral del daño generado por la Administración como producto del atraso en el cumplimiento de sus obligaciones. Su aplicación en vía administrativa se basa en las normas constitucionales en las que se fundamenta el principio de responsabilidad administrativa.

Sobre la procedencia de la indexación aún sin norma expresa habilitante, la Sala Primera ha indicado que “… no se requiere de norma legal alguna para el reconocimiento de una pretensión indexatoria, cuando por principio general de Derecho y por Constitución, se establece la obligada y plena reparación de los daños y perjuicios irrogados a quien figura como acreedor o lesionado. Si los principios generales del Derecho permean e irradian la totalidad del Ordenamiento Jurídico, y si dentro de ellos destaca la íntegra reparación del daño; el equilibrio en las contraprestaciones establecidas; la prohibición al abuso del derecho y el enriquecimiento injusto, es claro que existe asidero suficiente para reconocer la actualización de lo debido a la fecha efectiva de su pago. Lo contrario, implica infracción al fin último de la juricidad, representado, ni más ni menos, que por la Justicia.” (Sentencia 1016-2004 de las 9:30 horas del 26 de noviembre de 2004, reiterada, entre otras, en la n.° 222-2010 de las 8:50 horas del 12 de febrero del 2010 y en la n.° 1214-2015 de las 13:50 horas del 21 de octubre del 2015).

Del mismo modo, la Sala Segunda ha indicado que “… se impone aplicar la indexación, con mayor razón en una materia como la laboral, ocupada de la cuestión social y como tal en este punto, ajustada al principio constitucional de justa retribución. Aquí, la no aplicación de la figura de la indexación ante casos como el que nos ocupa, frente a la dilación culpable en el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte del empleador, significaría privilegiar a la parte más fuerte de la relación, permitiéndole beneficiarse, a partir de la inflación, de su morosidad, con lo cual se violenta el principio protector que inspira el derecho de trabajo y que se recoge en el artículo 17 del Código de Trabajo.” (Sala Segunda, resolución n.° 267-2011 de las 10:45 horas del 30 de marzo de 2011. En sentido similar pueden consultarse las resoluciones 312-2009 de las 10:20 horas del 22 de abril de 2009, 312-2019 de las 9:30 horas del 7 de junio de 2019, y la 317-2020 de las 8:55 horas del 26 de febrero de 2020).

La Sala Constitucional, al revisar la validez de la regla jurisprudencial establecida por la Sala Segunda en materia de reconocimiento de indexación, indicó que “… dicha posición de la Sala Segunda emana de lo dispuesto en varios derechos y principios contenidos en la propia Constitución Política, cuya supremacía, super-legalidad y eficacia normativa directa e inmediata, da fundamento a cualquier situación jurídica sustancial de las personas. (…) al existir varios derechos y principios extraídos de la Carta Magna, que pueden y deben ser aplicados, directamente por el juez laboral, no se requiere, por ende, de forma concomitante, norma legal alguna para el reconocimiento de las pretensiones indexatorias formuladas por los trabajadores que han resultado victoriosos en un determinado proceso judicial y se han convertido en acreedores −en relación con los empleadores deudores−, en virtud de una sentencia firme.” (Sala Constitucional resolución n.° 8742-2012 de las 14:30 horas del 27 de junio del 2012, reiterada en la 14891-2012 de las 14:30 horas del 24 de octubre del 2012 y en la 13296-2018 de las 11:30 horas del 14 de agosto del 2018).

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que en virtud del principio de responsabilidad administrativa y en aplicación directa de las disposiciones constitucionales en las que se fundamenta, el Estado está habilitado para reconocer, en vía administrativa, el pago de intereses e indexación sobre las sumas adeudadas a sus servidores, sin que para ello sea necesario que exista una norma que así lo disponga expresamente pues, en definitiva, tanto el pago de intereses, como la indexación, son formas de resarcimiento que contribuyen a concretar la reparación integral del daño a la que está obligada la Administración.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg