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Opinión Jurídica : 170 - del 05/11/2020
05 de
noviembre de 2020
OJ-170-2020
Señora
Silvia Vanessa Hernández Sánchez
Presidenta, Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
damos respuesta al oficio HAC-515-20 del 21 de septiembre de 2020.
En oficio HAC-515-20 de la
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendario de la Asamblea Legislativa
nos comunica que se acordó someter a consulta el Proyecto de Ley tramitado por
expediente legislativo N° 22.089 denominado
“Adición
de un artículo 14 ter a la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO),
Ley 3859, del 7 de abril de 1967 y sus Reformas”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
El proyecto de Ley N° 22.089 Fortalece los Fines de las Asociaciones de
Desarrollo Comunal; y B) Técnica
Legislativa: sobre el procedimiento de declaratoria de utilidad pública.
A.
EL PROYECTO DE LEY N° 22.089
FORTALECE LOS FINES DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL.
Las Asociaciones de Desarrollo
Comunal son comunidades organizadas en forma asociativa, y a las cuales la Ley
les reconoce personalidad jurídica para la consecución de sus fines. Las
Asociaciones de Desarrollo Comunal pueden ser constituidas al amparo de los artículos 14, 15, 21 y
28 de la Ley N° la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley N°
3859 del 7 de abril de 1967.
Como lo indicamos en nuestro dictamen
C-104-93 del 4 de agosto de 1993, con la promulgación de la Ley N° 3859 el
legislador procuró que “[…] mediante las
técnicas modernas de organización de la comunidad para el desarrollo económico
y social […]” se mejorara el nivel de vida de la población mediante las
participación consciente y organizada de los ciudadanos para la consecución de
acciones solidarias por el bien público; estas organizaciones comunales
-sujetos o personas jurídicas privadas- deben servir para alcanzar una serie de
objetivos y fines comunales de bienestar general, coadyuvando, colaborando y
realizando esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes
públicos.
La causa y fin de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal es el desarrollo y estímulo de la población
a la que están vinculadas. Mediante sus actividades fungen como instrumento de
la colectividad debidamente organizada en la captación de recursos para la
inversión directa, mejora, conservación y promoción del lugar donde se ubique y
sus vecinos, doctrina de los artículos 2 y 14 de la Ley N° 3859.
Las actividades que despliegan
las Asociaciones son de interés público. Conforme la Ley N° 3589 los fines de
estas organizaciones procuran que las comunidades se organicen para luchar
junto con los entes y órganos públicos para el desarrollo económico y social
del país. En este sentido en nuestro dictamen C-052-2005 de 8 de febrero de
2005, reiterado por el dictamen C-333-2015 del 4 de diciembre de 2015
señalamos:
“Así, del expediente legislativo donde se discutió el texto actualmente
vigente de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 de 7 de
abril de 1967), se desprende que dicho cuerpo normativo fue producto de la necesidad de organizar a las comunidades
costarricenses, con una proyección de desarrollo integral. Esto como parte de
un movimiento que tendía a movilizar los recursos humanos y materiales de las
comunidades para promover el desarrollo económico y social de los pueblos,
superando así una falta de metas comunes y la ausencia de la coordinación a
nivel comunal. Sin embargo, para lograr ese objetivo de desarrollo integral se
tornó indispensable movilizar además la iniciativa privada. Para ese fin,
se regula la integración y objetivos de las asociaciones de desarrollo. En la
Ley, a éstas se les otorga personalidad jurídica (relación de los artículos 22,
23 y 28) y se les otorga una declaratoria genérica de interés público […]”. (El resaltado no corresponde
al original).
Los actuales artículos 14 y 14
bis de la Ley N° 3859 contienen expresas regulaciones que resaltan el interés
del Estado en la constitución y operación de estas organizaciones y el
beneficio que significa para la población. El artículo 14 reconoce que las
Asociaciones de Desarrollo son de Interés Público para el Estado, convenientes
para el interés general o al común de los ciudadanos. La declaratoria de
interés público significa que la actividad desarrollada por una persona privada
es de interés público (Véase los dictámenes C-136-94 de 22 de agosto de 1994 y
C-316-2008 del 11 de setiembre de 2008).
Por su parte el artículo 14
bis habilita a las asociaciones a vender servicios, bienes comercializables,
así como arrendar sus bienes a la Administración Pública, de tal modo que los
excedentes obtenidos por dichas operaciones puedan ser destinados hasta el 20%
al capital de trabajo y el restante a los programas de desarrollo de las
asociaciones. Empero, pese al interés público que la Ley reconoce que existe en
las Asociaciones de Desarrollo Comunal, y aun cuando la Ley les exonera del
pago del Impuesto al Valor Agregado conforme el artículo 1, numeral “artículo”
8 inciso 32 del Título I de Ley “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, Ley
N° 9635; lo cierto es que
nuestro ordenamiento no les ha declarado como sujetas al pago del impuesto sobre la renta por los
ingresos obtenidos en su actividad económica.
En este sentido, la Ley del
Impuesto sobre la Renta, Ley N° 7092 del 21 de abril de 1988, en su artículo 3,
establece que las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones
civiles en el tanto sean declaradas de utilidad pública e inviertan el 100% de
sus recursos a fines públicos o de beneficencia, no están sujeta al impuesto
sobre la Renta. El artículo 3 inciso ch) de la Ley N° 7092, reformado por el
artículo 2 aparte 4 del Título I de la Ley N° 9635 dispone:
“Artículo 3.- Entidades no sujetas al impuesto:
(…)
ch) Las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones,
declaradas de utilidad pública por el Poder Ejecutivo, siempre y cuando los
ingresos que obtengan, así como su patrimonio, se destinen en su totalidad,
exclusivamente, a fines públicos o de beneficencia y que, en ningún caso, se
distribuyan directa o indirectamente entre sus integrantes.
(…)”
Ahora bien, con el proyecto de Ley N° 22.089 sus
proponentes procuran reforzar el interés público en la constitución y
funcionamiento de las Asociaciones de Desarrollo Comunal al habilitar que estas
puedan ser declaradas de utilidad pública, esto con la adición de un artículo
14 ter a la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad; se entiende que con la
iniciativa del Proyecto N° 22.089 el Poder Ejecutivo, previo cumplimiento de
los requisitos y el procedimiento respectivo, podría declarar de utilidad
pública a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, permitiendo que estas puedan
gozar de las estímulos económicos y tributarios que conlleve declaratoria de
utilidad pública. Propone el proyecto de Ley N° 22.089:
“Artículo 14 ter- Las
asociaciones de desarrollo contempladas en la presente ley, podrán ser
declaradas de utilidad pública, cuando los ingresos que generen sean
reinvertidos en su totalidad en proyectos de interés social, comunal y para el
Estado. Las asociaciones deberán estar
inscritas y al día con la presentación de informes ante la Dirección Nacional
de Desarrollo de la Comunidad y realizar actividades socioeconómicas
debidamente registradas y autorizadas por esta Dirección.
La declaración de utilidad pública se solicitará ante la Dirección
Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la cual emitirá una recomendación al
Ministerio de Gobernación y Policía, quien la otorgará de ser procedente. Se otorgará por medio de Decreto Ejecutivo.
El Ministerio de Gobernación y Policía, mediante labor coordinada con la
Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, reglamentará el procedimiento
a seguir por las organizaciones y establecerá las medidas de control y
seguimiento sobre el uso de la declaratoria, siendo que se revocará este
beneficio, si desaparece el motivo por el cual fue concedido.
Las asociaciones reconocidas como de utilidad pública podrán gozar de
las franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir
con sus fines, el Poder Ejecutivo y o las leyes les otorguen.
Las organizaciones de desarrollo comunal que podrán optar por este
beneficio serán aquellas que incluyan dentro de sus planes de trabajo, la
ejecución de las políticas integradas al Plan Nacional de Desarrollo de la
Comunidad.”
Luego, debe indicarse que la
posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda declarar de interés público a
determinadas Asociaciones de Desarrollo Comunal; lo cual se haría al amparo del
artículo 14 ter que propugna el proyecto de Ley N° 22.089; implicaría que esas
Asociaciones no se encontrarían sujetas al impuesto sobre la renta de
conformidad con el artículo 3 de la Ley N° 7092. Como señalamos en nuestro
dictamen C-255-2012 del 29 de octubre de 2012, mediante la declaratoria de
utilidad pública, con esta distinción, la asociación accede a beneficios legales,
privilegios y exenciones correspondientes.
Es importante subrayar, que no
basta con la declaratoria de utilidad pública para exonerar del pago del
impuesto sobre la renta a las asociaciones, este beneficio fiscal además
requiere que los ingresos y patrimonio deben destinarse en su totalidad a la
consecución de fines públicos o de beneficencia (Consúltese nuestro dictamen
C-197-06 de 17 de mayo del 2006). Esta última condición viene a reiterar el
interés del Estado en el progreso de la sociedad, dado que se concentrarán los
recursos en los programas de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para el
crecimiento y mejora de las condiciones de vida de las comunidades, con el
estímulo de lo local, su sumatoria se reflejará a nivel nacional.
Lo anterior, es consistente
con lo dicho por la Sala Constitucional en relación con las Asociaciones de
Desarrollo Comunal:
“Las asociaciones de desarrollo comunal son organismos comunitarios de
primer grado, dentro de una circunscripción territorial determinada, su interés
es público por cuanto consiste en estimular a las poblaciones a organizarse
para luchar a la par de los organismos del Estado para el desarrollo económico,
social y cultural para beneficio de la comunidad y del país. […]”. (Voto N° 2002-06499 de las
catorce horas con cuarenta y tres minutos del tres de julio del dos mil dos)
Por lo tanto, con la
declaratoria de utilidad pública, todos los recursos financieros y
patrimoniales de las Asociaciones estarían destinados a los proyectos
comunitarios, con lo cual es innegable el crecimiento de los beneficios para la
sociedad.
B.
TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE EL
PROCEDIMIENTO DE DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA.
Actualmente la inscripción y
fiscalización de las Asociaciones de Desarrollo Comunal recae en la Dirección
Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano adscrito al Ministerio de
Seguridad Pública, Gobernación y Policía (Poder Ejecutivo), conforme los
artículos 1, 25, 26, 27 y 28 de Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad
(DINADECO).
Con la adición del artículo 14
ter que propone el proyecto de Ley N° 22.089, correspondería a la Dirección
Nacional de Desarrollo también conocer la solicitud de las Asociaciones de
Desarrollo Comunal para optar por la Declaratoria de Utilidad Pública. La
recomendación positiva emitida por la Dirección Nacional de Desarrollo sería
elevada al conocimiento del Ministerio de Gobernación y Policía para la
declaratoria de utilidad pública, que según el proyecto de ley “[…] Se otorgará por medio de Decreto
Ejecutivo.”. En este sentido, hemos de subrayar que sólo los actos de
alcance general o con naturaleza normativa se realiza mediante decreto
ejecutivo, así lo instituye el artículo 140 inciso 3 de la Constitución
Política. Al tratarse de un acto administrativo dirigido a una persona con
efectos particulares, no generales, la declaratoria de utilidad pública debe
realizarse por acuerdo ejecutivo, tal y como ordena el artículo 121 inciso 1 de
la Ley General de la Administración Pública, Ley 6227 del 02 de mayo de 1978, que
dice lo siguiente:
“Artículo 121.-
1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y
acuerdos cuando sean concretos.
(…)”
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 22.089.
Cordialmente,
Jorge Andrés
Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
OJ-170-2020
EL PROYECTO DE LEY N° 22.089 FORTALECE LOS FINES DE
LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL. TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE EL
PROCEDIMIENTO DE DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA.CONCEPTO UTILIDAD PÚBLICA, ACUERDO
EJECUTIVO COMO ACTO CONCRETO PARA DECLARAR LA UTILIDAD PÚBLICA.
Mediante oficio HAC-515-20 de la Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendario de la Asamblea Legislativa somete a
consulta de la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley
tramitado por expediente legislativo N°
22.089 denominado “Adición de un artículo 14 ter a la Ley
Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley 3859, del 7 de abril de
1967 y sus Reformas”.
Al no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, con un afán de
colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este
Órgano Superior Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la
existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión
jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante la
Opinión Jurídica OJ-170-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador
Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen
lo siguiente:
-
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto
del proyecto de Ley N° 22.089.