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Opinión Jurídica : 155 - del 12/10/2020
12 de
octubre de 2020
OJ-155-2020
Señor
Gustavo Alonso Viales Villegas
Presidente, Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico
Asamblea
Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, damos respuesta al oficio
AL-21591-CPSN-OFI-0296-2019 del 13 de noviembre de 2019.
En oficio
AL-21591-CPSN-OFI-0296-2019 de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y
Narcotráfico de la Asamblea Legislativa nos comunica la moción aprobada en la
sesión N° 14 del 31 de octubre de 2019, en la cual se acordó someter a consulta
el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.591 denominado “Reforma de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N.° 9078, de 4 de octubre de 2012,
para establecer nuevos requisitos para la identificación de las motocicletas y
sus conductores”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados;
y B) El proyecto N° 21.591 procura
tutelar la Seguridad Vial y la Seguridad Pública: Razonabilidad y
Proporcionalidad de la Reforma.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de
la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea
considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual
lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las
comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el
asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la
función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y
facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado
interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución
Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es
excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco
de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un
criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto
de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe
sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la
razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del
30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función
consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o
tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio
observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto.
La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función
consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la
opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro
ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.
Por último, la consultas de
los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría
General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante
la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida
siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las opiniones jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020 y
OJ-153-2020 del 1 de octubre de 2020.
B.
EL PROYECTO N° 21.591 PROCURA
TUTELAR LA SEGURIDAD VIAL Y LA SEGURIDAD PÚBLICA: RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD DE LA REFORMA.
Con el proyecto de Ley N°
21.591 se procura reformar los artículos 4 inciso d) y 117 de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078 del 4 de
octubre de 2012.
El artículo 4 inciso d)
vigente delega en el reglamento, el determinar la cantidad de placas que deberá
llevar cada vehículo y su ubicación en el respectivo vehículo, serán fijadas
reglamentariamente por el Poder Ejecutivo.
Ahora bien, con la reforma
propuesta, que adicionaría un párrafo final al inciso d) del artículo 4, se
establecería, por Ley, la obligación, para el caso de las motocicletas, de
portar dos placas de tamaño visible. Además, se dispondría que una de las
placas debe estar en la parte delantera del vehículo y otra en la parte
trasera:
“Artículo 4- Requisitos
documentales de circulación.
(…)
Las motocicletas
deberán utilizar dos placas de tamaño visible, una en la parte delantera y otra
en la parte trasera.”
Luego, de forma adicional a la
reforma del párrafo final al inciso d) del artículo 4, también se reformaría
integralmente el artículo 117 de la misma Ley N° 9078, estableciendo como parte
de las obligaciones que debe cumplir el conductor de una motocicleta, el deber
de que tanto el conductor portar un casco con un distintivo retroreflectivo
con el número de placa del respectivo vehículo. Esta obligación alcanzaría a la
persona que eventualmente vaya de acompañante en una motocicleta. El distintivo
habría de estar en la parte trasera de los cascos. De igual forma, el artículo 117 vendría a
imponer a los motociclistas el deber de usar un chaleco que también ha de tener
un distintivo retroreflectivo con el número de placa
de tamaño visible, con la precisión de que en caso de que en la motocicleta viaje con
acompañante, será este el que debe usar
el chaleco. En este sentido el artículo 117 planteado por el proyecto de Ley N°
21.591 presenta lo siguiente:
“Artículo 117- Obligaciones de
los conductores y sus pasajeros.
Los conductores y pasajeros de
los vehículos indicados en este capítulo deben acatar las siguientes
disposiciones:
a) Llevar un casco de
seguridad de acuerdo con los requisitos estipulados en el reglamento de esta
ley, el cual deberá tener obligatoriamente un distintivo retrorreflectivo
con el número de placa de la motocicleta que conduce en la parte trasera. Esta
medida también aplicará para el casco del acompañante.
b) Se les prohíbe llevar paquetes,
bultos y objetos que limiten la libertad de movimiento al conducir el vehículo.
c) Abstenerse de sujetarse de
otro vehículo en marcha en las vías públicas.
d) Utilizar obligatoriamente
un chaleco retrorreflectivo, tanto al estar el
vehículo en movimiento como cuando se detengan a realizar alguna reparación en
el espaldón o a la orilla de la carretera. En caso de llevar un acompañante, el
chaleco retrorreflectivo lo llevará el acompañante.
En la parte trasera de este
chaleco deberá consignarse el número de placa asignado a la motocicleta que
conduce en un tamaño y letra visible.
Se exceptúan de esta
obligación, los conductores y pasajeros de las motocicletas del Ministerio de
Seguridad Pública, Policía Municipal y Policía de Tránsito, quienes únicamente
acatarán lo señalado en el primer párrafo de este inciso.
En caso de incumplimiento, las
autoridades competentes quedarán autorizadas a decomisar las motocicletas.”
Cabe señalar que los
requisitos propuestos en el proyecto de Ley, y que serían condiciones para el
tránsito de motocicletas, buscan tutelar la seguridad vial.
En efecto, medidas propuestas
en el proyecto de Ley procurarían que las motocicletas sean más fácilmente
identificables por las autoridades de tránsito. Sea en movimiento en la vía pública
o estacionadas. Esto resulta útil para los fines de las autoridades de tránsito
pues les permitiría ubicar con mayor certeza el propietario o responsable del
vehículo que se haya visto involucrado en una infracción de tránsito.
Esta medida resulta comprensible
para mejorar la seguridad y el orden en la movilidad en las vías públicas.
Además, el que se imponga como requisito para
los motoristas la colocación de la placa en los cascos y el chaleco también
tendría como fin mejorar la seguridad pública. En efecto, con esta medida las
autoridades de Transito y de Fuerza Pública, sea en la actividad ordinaria de
control o en los operativos especiales, podrían identificar, con mayor
facilidad, al conductor, el vehículo y la placa respectiva que haya sido utilizado
para la comisión de un delito. Tal y
como como explica en los motivos del proyecto de ley, ante el aumento de la
criminalidad con el uso de motocicletas, los diputados proponentes del proyecto
de Ley han considerado necesario dotar de instrumentos para colaborar a las
autoridades policiales con sus funciones, sin que esto implique una afectación
a la propiedad o al libre tránsito de las personas. Resulta razonable que el
Legislador procure establecer medidas que permitan identificar a los conductores
y motocicletas que se han visto involucradas en la comisión de delitos o que hayan
incurrido en infracciones de tránsito.
El proyecto pretende
fortalecer el ejercicio del poder de policía del Estado para poder identificar
de forma más precisa a las personas y sus vehículos, que en la eventual
comisión de una infracción a la Ley de Tránsito o la comisión de actos lesivos
o ilícitos sea posible identificar al responsable. La medida de instalar la
placa en los cascos de ambos pasajeros de la motocicleta y en el chaleco, no
solo sirven para identificar el vehículo sino que
también dota a las autoridades de tránsito y seguridad de un mecanismo más que
ayude a disminuir en lo posible a los infractores catalogados como ignorados.
Por lo expuesto, se considera que los
requisitos obligatorios propuestos en el proyecto de Ley N° 21.591 resultan
razonables y proporcionales para la seguridad vial en particular y la seguridad
pública en general. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la legítima potestad del Estado de establecer requisitos y
condiciones para la circulación de vehículos:
“III.- Sobre el fondo. Considera esta Sala que es legítimo que el
Estado establezca diversos requisitos y condiciones para la circulación de
vehículos automotores, sin que pueda considerarse que ello infrinja la libertad
de tránsito, siempre y cuando se trate de requisitos que no resulten
irrazonables. […] La libertad de tránsito no implica la circulación irrestricta
de cualquier medio de transporte, sino sólo la de aquél que reúna los
requisitos y exigencias que el Estado considere convenientes para la seguridad
de los bienes y las personas. Las normas cuestionadas tampoco lesionan el
derecho de propiedad, pues como se señaló, lo que hacen es establecer requisitos
para la circulación de vehículos automotores. […]” (Voto N° 2011-03051, reiterado
por el N° 2011-014571 de la Sala Constitucional, en el mismo sentido ver los
votos N° 2011-4287 y 2011-4288)
Por otra parte, importa
advertir, que el
proyecto igual adicionaría un último párrafo al
artículo 117 del Proyecto de Ley
para establecer que en caso de que una motocicleta no porte sus dos
placas o que los conductores no llevaran su casco o chaleco reglamentario, las
autoridades quedarían autorizadas para proceder a su decomiso.
Luego, debe advertirse que la
Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial ya contiene una
disposición análoga a la que se pretende incorporar como párrafo último al
artículo 117, pues el artículo 150.h de la aquella Ley dispone que se retirará
de circulación al vehículo que no porte las placas reglamentarias. De acuerdo
con el artículo 150, en principio, la custodia del vehículo retirado de circulación
por falta de placas corresponde al Consejo de Seguridad Vial, salvo que el
vehículo, a su vez, se haya visto involucrado en conductas tipificadas como
delito, en cuyo caso la custodia corresponderá a la autoridad judicial
correspondiente.
Así es claro que una mejor
técnica legislativa, implicaría que en lugar de adicionar un párrafo último al
numeral 117 para establecer el decomiso de las motocicletas sin placas o
conducidas por conductores sin los distintivos de Ley, mejor se reformaría el
artículo 150 para incluir dichos supuestos en el inciso h) de ese numeral de
Ley.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.591.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Robert
William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
OJ-155-2020
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE LAS SEÑORAS Y LOS SEÑORES
DIPUTADOS.EL PROYECTO N° 21.591 PROCURA TUTELAR LA SEGURIDAD VIAL Y LA
SEGURIDAD PÚBLICA. RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA REFORMA. POTESTAD DEL
ESTADO PARA REGULAR LA CIRCULACIÓN VÍAL DE VEHÍCULOS.
Mediante
oficio AL-21591-CPSN-OFI-0296-2019 de la Comisión Permanente Especial de
Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa nos comunica la moción
aprobada en la sesión N° 14 del 31 de octubre de 2019, en la cual se acordó
someter a consulta el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.591 denominado “Reforma de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N.° 9078, de 4 de octubre de 2012,
para establecer nuevos requisitos para la identificación de las motocicletas y
sus conductores”.
Al no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-155-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.591.