Dictamen : 398 - del 13/10/2020

13 de octubre del 2020

C-398-2020

Licenciado

Luis Fernando Campos Montes

Gerente General

Instituto Nacional de Seguros (INS)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº G-01570-2019, de fecha 22 de abril de 2019, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General con relación a la viabilidad jurídica de que el instituto pueda ajustar las planillas del seguro de Riesgos del Trabajo que presentan los patronos.

En concreto se consulta:

“¿Existe viabilidad jurídica para que el Instituto Nacional de Seguros pueda ajustar las planillas de Riesgos del Trabajo presentadas por los patronos, al salario mínimo legal vigente, en aquellos casos en que el salario reportado por ellos resulte inferior a ese salario mínimo legal?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DJUR-01494-2019, de 28 de marzo de 2019, según el cual, en lo que interesa: siendo que el establecimiento de una salario mínimo es una norma de orden público en interés de los derechos inalienables de los trabajadores y que, con base en él es que se calculan las tarifas y primas del seguro de riesgos del trabajo, en acatamiento del principio de legalidad al que está sometido el INS, y en aras del sostenimiento financiero de dicho seguro, cuya administración le ha sido delegada por Ley, estima que esa institución se encuentra en posibilidad de ajustar las planillas del seguro de riesgos del trabajo al salario mínimo del trabajador.

I.- El INS y su sujeción al principio de juridicidad administrativa.

Comencemos por recordar que “El principio de legalidad, es efecto y manifestación directa del sometimiento del Poder Público al Derecho. En este sentido, todo el comportamiento de la Administración Pública está afecto y condicionado a una norma habilitadora, ya sea escrita o no escrita. De esta forma, el instituto se proyecta en su doble vertiente positiva y negativa. En su primera dimensión, se constituye como fuente permisiva de la conducta administrativa específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que por ser tales, adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación, ejecutando no sólo el mandato del legislador, sino además, complementándolo mediante los diversos poderes que el Ordenamiento Jurídico le atribuye. Por ende, la función administrativa no puede verse como la ciega y cerrada ejecución del precepto legal, sino como complementaria y ejecutiva de lo dispuesto por las normas superiores. Por otro lado, en su fase negativa, el principio se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez. (Resolución N° 274-2005 SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, a las diez horas cincuenta y cinco minutos del seis de julio del dos mil cinco; citado en Dictamen C-053-2011, de 3 de marzo de 2011).

Ahora bien, innegablemente el Instituto Nacional de Seguros (INS) es una empresa pública que, desde el punto de vista organizacional, fue creada bajo la veste de una institución autónoma -art. 189 constitucional y art. 1º de la Ley Nº 12 de 30 de octubre de 1924 y sus reformas, en especial la operada por Ley No. 8653-; constituye lo que en doctrina se denomina ente público económico (resoluciones Nºs 000144-C-S1-2009 de las 15 hrs. del 12 de febrero de 2009 y 000957-C-S1-2011 de las 17:55 hrs. del 11 de agosto de 2011, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 10450-2008 de 9:00 hrs. del 23 de junio de 2008, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), que en cuanto a la organización y ejercicio de ciertas potestades o competencias eminentemente administrativas, se rige por el Derecho Administrativo –arts. 7 y 8 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)- y en lo relativo a la actividad empresarial-comercial por el Derecho Privado -art. 3 de la LGAP- (Dictamen C-025-2012, de 23 de enero de 2012, entre otros).

Como entidad aseguradora, entre otras cosas y en lo que interesa a la presente consulta, tiene encomendada la administración del Seguro universal y forzoso de Riesgos del Trabajo –arts. 193 y 201 del Código de Trabajo- y se le faculta para establecer las regulaciones necesarias para su buena administración –arts. 1 párrafos 2 y 4 de la Ley No. 12, 204 [1], 205 [2], 206 y 208 [3]del Código de Trabajo, así como el art. 16 del Reglamento General de los Riesgos del Trabajo, Decreto Ejecutivo No. 13466-TSS de 24 de marzo de 1982-; reconociéndose así la potestad normativa no solo para regular y establece los requisitos de calificación, beneficios y prestaciones de cada uno de los seguros que administra, sino también las condiciones necesarias para garantizar la solidez financiera de dicho régimen de la Seguridad Social –sentencia No. 06450-98 de las 11:24 hrs. del 4 de setiembre de 1998, Sala Constitucional-; todo según los criterios técnicos, y con estricta observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; lo cual incluye la denominada “Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo” [4] (Véanse, entre otras, las resoluciones Nos. 117-2011-VI de las 11:06 hrs. del 16 de mayo de 2011, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta y 22-2014-V, de las 10:00 hrs. del 1 de abril de 2014, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección V).

Y cabe destacar que en esta materia el INS no hace un ejercicio libre de su actividad económica, sino que obedece a un mandato expreso de ley que le encomendó la función pública de administrar dicho seguro y sus recursos financieros, tal y como se desprende del ordinal 205 del Código de Trabajo. Por ello, aunque el INS actúe con capacidad privada, lo cierto es que en esta materia no opera desvinculado del Derecho Público, resultando entonces inexorablemente sujeto a un conjunto de normas administrativas que regulan su funcionamiento, y que le sirven de base y que fijan de algún modo su contenido, con arreglo al artículo 206 [5] del Código de Trabajo, sin que pueda afirmarse entonces que exista una reserva legal absoluta en esa materia, pues la delegación operada por el propio Código de Trabajo obedece a la necesidad de poder contar con una normativa más flexible y ajustada a las circunstancias cambiantes de una realidad económica y social; aspectos que no se podría regular detallada y fijamente por la Ley (Véase en este aspecto, entre otras, la resoluciones Nos. 2013-000171 de las 16:00 hrs. del 9 de enero de 2013 de la Sala Constitucional y 117-2011-VI, op. cit.).

Y es casualmente en el artículo 52 de aquella “Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo” que, con base en lo dispuesto por los artículos 205, 206 y 208 del Código de Trabajo, se establece el denominado ajuste automático de salarios, según el cual: “Si un trabajador aparece reportado - sea en una planilla de cualquier tipo o en una inclusión provisional - con un salario inferior al mínimo que le corresponde según en el decreto de salarios mínimos u otras leyes de la República, el INS realizará de oficio el ajuste de dicho salario al mínimo correspondiente de su ocupación, pero proporcional a la cantidad de días de pago que aparecen reportados”.

Sería entonces, por delegación legal, y con base en aquella norma habilitadora que al INS se le permite ajustar en planillas el salario mínimo legal vigente, en aquellos casos en que el salario reportado por ellos resulte inferior a aquél, como mecanismo válido y razonable para garantizar el otorgamiento pleno de las prestaciones en dinero, médico sanitarias y de rehabilitación que debe brindar a los trabajadores, así como la solidez financiera del régimen universal y forzoso que administra; máxime cuando el monto de los subsidios por otorgar por el ente asegurador es directamente correlativo a los salarios mínimos que obligadamente deben ser respetados en nuestro medio, conforme previsión legal expresa de los artículos 177 y 178 del Código de Trabajo, y cuya fijación periódica modifica automáticamente los contratos de trabajo en que se haya estipulado uno inferior –art. 179 Ibídem.-

Conclusión:

Esta Procuraduría General concluye que, conforme a lo dispuesto por los artículos 1, párrafos 2 y 4 de la Ley No. 12; 177, 178, 179, 204, 205, 206 y 208 del Código de Trabajo, así como el art. 16 del Reglamento General de los Riesgos del Trabajo, Decreto Ejecutivo No. 13466-TSS de 24 de marzo de 1982- y 52 de la Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo, el Instituto Nacional de Seguros puede reajustar de oficio las planillas de Riesgos del Trabajo al salario mínimo correspondiente, cuando lo reportado resulte inferior al vigente; esto en aras de garantizar el otorgamiento pleno de las prestaciones en dinero, médico sanitarias y de rehabilitación que debe brindar a los trabajadores, así como la solidez financiera del régimen universal y forzoso que administra.

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] “Artículo 204.-Los riesgos del trabajo serán asegurados, exclusivamente, por el Instituto Nacional de Seguros, a cargo del patrono, y a favor de sus trabajadores. Se autoriza el Instituto Nacional de seguros a emitir recibos pólizas, para acreditar la existencia de este seguro.

[2] “Artículo 205.- El seguro de riesgos del trabajo será administrado sobre las bases técnicas que el Instituto Nacional de Seguros establezca, para garantizar el otorgamiento de las prestaciones en dinero, médico-sanitarias y de rehabilitación, así como la solidez financiera del régimen”.

[3] “Artículo 208.- El sistema tarifario y las modalidades de pago del seguro de riesgos del trabajo serán establecidos sobre la base técnica que disponga el Instituto Nacional de Seguros. El Instituto publicará, anualmente, en el Diario Oficial, las normas de aseguramiento, costo promedio de la estancia hospitalaria y la estructura de las prestaciones vigentes, así como los balances y estados del último ejercicio.”

[4] Cuya última versión la hallamos referenciada en el Alcance Digital N° 95 a La Gaceta N° 112 del 10 de junio del 2016.

[5] “Artículo 206.- Emitido el seguro contra los riesgos del trabajo, en ente asegurador responderá ante el trabajador por el suministro y pago de todas las prestaciones médico- sanitarias, de rehabilitación y en dinero, que se establezcan en este Código, subrogando al patrono en los derechos y obligaciones que le corresponden. La responsabilidad de la institución aseguradora, en cuanto a prestaciones en dinero, se determinará sobre la base del monto de los salarios informados por el patrono, como devengados por el trabajador, con anterioridad a que ocurra el riesgo. Para este efecto, servirán de prueba las planillas presentadas por el patrono a la institución o cualesquiera otros documentos, que permitan establecer el monto verdaderamente percibido por el trabajador.

Si los salarios declarados en planillas fueren menores de los que el trabajador realmente devengó, la institución aseguradora pagará, al trabajador o a sus causahabientes, las sumas correctas que en derecho correspondan y conservará la acción contra el patrono, por las sumas pagadas en exceso, más los intereses del caso.

El trabajador podrá plantear administrativamente, cualquier disconformidad, en relación con el suministro que la institución aseguradora haga de las prestaciones señaladas en este artículo, y ésta deberá pronunciarse al respecto, en el término máximo de quince días hábiles, contados a partir de la interposición de la manifestación por escrito del trabajador. En cuanto al cálculo y fijación de las prestaciones en dinero, el trabajador o sus causahabientes podrán aportar o señalar cualesquiera medios de pruebas que lo favorezcan.