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Dictamen : 373 - del 18/09/2020
18 de setiembre
2020
C-373-2020
Señora
Sonia Salas González
Directora
Dirección Regional de
Educación Peninsular
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador
General de la República nos referimos a su oficio OF-DREPE-201-09-2020 del 15
de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“¿Las Juntas Administrativas o
Juntas de Educación que son nombradas y juramentadas por el Consejo Municipal
como producto de la destitución de la anterior al aplicársele el sumario
establecido en el Reglamento General de Juntas de Educación y Administrativas,
tiene como vigencia o rige el periodo restante a cumplir de la ya destituida o
un periodo nuevo de tres años?” (El resaltado pertenece al original)
A efectos de cumplir con lo
requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, la Dirección Regional de Educación Peninsular aportó el criterio Oficio-AL-04-2020
del 17 de agosto de 2020 emitido por la Asesoría Legal.
I. SOBRE
LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples ocasiones
esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley
Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función
consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico,
sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la
legalidad u oportunidad de actos administrativos, pues pronunciarse al respecto
implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y
ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde,
desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de
admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer
la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa nuestro
criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de
abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre
de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020,
entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada
como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría;
en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva,
salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.” (El subrayado no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe
ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio,
podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor
legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea
materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse
razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea
la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero
de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017,
C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y
C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que
dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a
los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este
órgano asesor.
Cabe
señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución
consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el
legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse el acuerdo
firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan
la voluntad de éste. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014
de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017
de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, entre otros).
En consecuencia,
para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el
jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo
firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter jurídico y
adjunte el informe de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
La
Directora Regional de Educación Peninsular requiere aclarar, a partir de qué
momento empieza a regir el periodo de nombramiento de los miembros de las
Juntas Administrativas o Juntas de Educación.
Conforme lo
señalado en el apartado anterior, dada la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde
al Jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición para valorar la
posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.
En el caso concreto, la
consulta es planteada por una Dirección Regional de Educación, que es un órgano
de la Administración sometido
a la relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del
Ministerio de Educación Pública. Por lo que, la presente consulta, al no estar
formulada por el jerarca de ese Ministerio, resulta inadmisible. (Al respecto,
ver dictámenes C-229-2008 del 3 de julio de 2008, C-105-2013 del 18 de junio de
2013, C-366-2014 de 31 de octubre de 2014, C-394-2014
del 18 de noviembre de 2014, C-316-2015 de 20 de
noviembre de 2015, C-10-2016 de 18 de enero de
2016, C-44-2016 de 29 de febrero de 2016, C-274-2016 del 16 de diciembre
de 2016, C-188-2017 del 14 de agosto de 2017 y C-364-2020 del 9 de setiembre de
2020).
Por lo anterior,
la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados
para emitir el criterio requerido.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en
tanto, el órgano consultante –Directora Regional de Educación Peninsular- es un
órgano dependiente de la estructura orgánica del Ministerio de Educación
Pública, por lo que, no se encuentra facultado para solicitar nuestro criterio
vinculante.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-373-2020
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. CONSULTA NO ES FORMULADA POR EL JERARCA
ADMINISTRATIVO.
La señora Sonia Salas González, Directora de la Dirección Regional de Educación Peninsular, solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Las Juntas Administrativas o Juntas de Educación que son nombradas y juramentadas por el Consejo Municipal como producto de la destitución de la anterior al aplicársele el sumario establecido en el Reglamento General de Juntas de Educación y Administrativas, tiene como vigencia o rige el periodo restante a cumplir de la ya destituida o un periodo nuevo de tres años?” (El resaltado pertenece al original)
Mediante dictamen C-373-2020 del 18 de setiembre de 2020, suscrito por
Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la
Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, el órgano consultante –Directora Regional de Educación Peninsular- es un órgano dependiente de la estructura orgánica del Ministerio de Educación Pública, por lo que, no se encuentra facultado para solicitar nuestro criterio vinculante.