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Dictamen : 368 - del 16/09/2020
16 de setiembre
2020
C-368-2020
Señora
Fiorella Salazar Rojas
Ministra
Ministerio de Justicia y
Paz
Estimada señora:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio MJP-DM-528-2020
del 11 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre
lo siguiente:
“1. En cuanto a la legalidad de un acuerdo ¿Puede un Órgano Colegiado,
como la Junta Administrativa del Registro Nacional, decidir de manera
discrecional, contrario a los productos que tiene establecidos el Registro
Nacional y analizados en el modelo de costos, permitir a un tercero, por
ejemplo un Colegio Profesional, imprimir y cobrar al costo que tiene para éste
y no para la Institución, la pantalla de la información de consultas gratuitas
en el portal web de la Institución y la que conste en las bases de datos de los
distintos sistemas de la Institución, siendo que el objeto del convenio de
cooperación interinstitucional que media es para la consulta gratuita a las
bases de datos y uso de espacio físico dentro de las instalaciones de la Sede
Central del Registro Nacional y no para la venta de la información contenida en
dichas bases, sustentándose para ello en la obligación de brindar un trato
preferencial al gremio de notarios; lo anterior considerando que este Órgano
está apegado al principio de legalidad y debe velar por no generar un perjuicio
económico a la institución?
2. ¿Puede un Órgano Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro
Nacional, tomar un acuerdo que contraviene criterios jurídicos previamente
emanados por los entes competentes en la materia (en este caso la Asesoría Jurídica
del Registro Nacional), sin detallar un criterio jurídico propio que sustente
este acuerdo?
3. ¿Existe conflicto de intereses en que los miembros de un Órgano
Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro Nacional, que ejercen como
representantes de colegios profesionales y gremios específicos, tales como el
conformado por las personas profesionales en Derecho y notarios, voten un
acuerdo que podría beneficiarles de manera directa en su ejercicio profesional
al ser ellos usuarios directos de los servicios que brinda dicho Colegio en la
Oficina que tiene habilitada en el Registro Nacional? En el mismo sentido
¿Existe conflicto de intereses en que los miembros de la Junta Administrativa
del Registro Nacional que representan al Colegio de Abogados de Costa Rica
voten un acuerdo sobre un tema promovido por ellos mismos, que está
directamente relacionado con el gremio que representan y que los nominó?”
I. SOBRE
LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano,
que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda
a un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, por ser este de interés
relevante para el caso en concreto, debemos señalar que, la Procuraduría, al
ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen
casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de
actos administrativos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a
la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de
control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra
competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial
de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide
conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
Respecto al segundo requisito expuesto, debemos señalar
que, el criterio legal es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que dicho criterio del asesor legal
debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con
asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado
emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo.
Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría,
debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el
oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos.
C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por
medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de
carácter jurídico en genérico, sin que se cuestionen casos concretos, que no se trate de un asunto
sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, ni
que involucre una materia que es competencia de otro órgano, y se adjunte el informe
de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
La señora Ministra de Justicia y
Paz consulta sobre la legalidad de un acuerdo de la Junta Administrativa del
Registro Nacional, donde se permitió a un Colegio Profesional imprimir y cobrar
al costo que genere la impresión de las consultas gratuitas del portal web del
Registro Nacional, además, consulta si la Junta
Administrativa del Registro Nacional puede tomar un acuerdo que contraviene
criterios emitidos por su Asesoría Jurídica, y, finalmente, si existe un
conflicto de intereses respecto a los miembros que ejercen como representantes
de los colegios profesionales, en específico los profesionales en Derecho y
notarios, y los que representan al Colegio de Abogados de Costa Rica.
Asimismo, en el oficio de consulta se indica que,
dicha asesoría se solicita en virtud del Acuerdo Firme No. J301-2020, tomado por la Junta Administrativa del Registro
Nacional, en la Sesión No. 21-2020, celebrada de manera ordinaria, el 6 de
agosto de 2020, mediante el cual se acordó:
“(…) J301-2020. 1-) Por unanimidad, tener por conocidos los oficios
DGL-AJU-07-0596-2020, de fecha 13 de julio de 2020, suscrito por la señora
Gabriela Carranza Araya, Jefe a.i. del Departamento
de Asesoría Jurídica, mediante el cual en atención del oficio MJP-DM-413-2020,
suscrito por la señora Fiorella Salazar Rojas, Ministra de Justicia y Paz,
emite criterio jurídico relacionado con el bloque de legalidad de la solicitud
de reconsideración planteada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa
Rica, mediante oficio DE-C-091-2019; así como el oficio, DGL-0519-2020 de fecha
8 de julio de 2020, suscrito por la señora Fabiola Varela Mata, Directora
General, mediante el cual en respuesta al oficio MJP-DM-412-2020, suscrito por
la Señora Fiorella Salazar Rojas Ministra de Justicia y Paz, remite informe con
relación al tema de impresiones de información realizada en la oficina del Colegio
de Abogados y Abogadas de Costa Rica, ubicada en las instalaciones del Registro
Nacional. 2-) Por mayoría, acoger la
solicitud realizada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica,
contenida en el oficio DE-C-091-2019, en cuanto a: Mantener en la oficina del
Colegio de Abogados de la Sede Central del Registro Nacional, un trato
diferenciado para los abogados y notarios, en el sentido de que se permita la
impresión de pantalla de la información que conste en las bases de datos del
Registro Nacional, a saber: Consultas gratuitas en el portal web de la
Institución (bienes muebles e inmuebles); Sistema de Personas Jurídicas;
Imágenes digitalizadas de Muebles, Inmuebles y Mercantil; Imágenes Unificadas;
Imágenes de Propiedad Industrial; Consulta de Marcas; Acceso e impresión del
SIP (planos). Lo anterior, cobrando al costo que tiene para el Colegio de
Abogados dichas impresiones (...)”. (El resaltado es del
original)
Tal y como se
observa, el tema consultado se trata de un caso concreto, el cual lleva
relación con un acuerdo emitido por la Junta Administrativa de la Registro
Público, en el cual se acordó –por mayoría- acoger la solicitud de
reconsideración planteada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica,
permitiéndole imprimir la pantalla con la información que consta en las bases
de datos del Registro Nacional, cobrando el costo de las impresiones.
Es decir, claramente se extrae
que lo consultado se trata de un caso concreto, sobre el cual ya se adoptó un
acuerdo por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que,
de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente
al caso particular expuesto, además, implicaría
ejercer una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto
administrativo, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra
competencia consultiva.
Adicionalmente, nótese que, el Ministerio de Justicia y Paz aportó el
documento DGL-AJU-08-0826-2020 del 8 de setiembre de 2020 del Departamento de
Asesoría Jurídica del Registro Nacional, sin embargo, este no fue debidamente
firmado por las funcionarias responsables, de allí que, no se cumplió con el requisito de
admisibilidad exigido en el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica, sobre aportar el criterio del asesor legal, en el cual se realice un análisis
jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra
consideración, con la finalidad de determinar si después de haberse estudiado y
discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento.
En consecuencia, la consulta
resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para
emitir el criterio requerido.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo expuesto debe
concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva
relación con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acuerdo por parte
de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que, de dar respuesta
sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso
particular expuesto y ejerciendo una función de
control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo, lo cual no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Adicionalmente, se omitió
aportar el criterio de la asesoría legal debidamente firmado.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-368-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CASO CONCRETO RESUELTO POR ACUERDO DE LA JUNTA ADMINISTRADORA DEL
REGISTRO NACIONAL. NO ADJUNTA CRITERIO LEGAL DEBIDAMENTE FIRMADO.
La señora Fiorella Salazar Rojas, Ministra de Justicia y Paz, solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1.
En cuanto a la legalidad de un acuerdo ¿Puede un Órgano Colegiado, como la
Junta Administrativa del Registro Nacional, decidir de manera discrecional,
contrario a los productos que tiene establecidos el Registro Nacional y
analizados en el modelo de costos, permitir a un tercero, por ejemplo un
Colegio Profesional, imprimir y cobrar al costo que tiene para éste y no para
la Institución, la pantalla de la información de consultas gratuitas en el
portal web de la Institución y la que conste en las bases de datos de los
distintos sistemas de la Institución, siendo que el objeto del convenio de
cooperación interinstitucional que media es para la consulta gratuita a las
bases de datos y uso de espacio físico dentro de las instalaciones de la Sede
Central del Registro Nacional y no para la venta de la información contenida en
dichas bases, sustentándose para ello en la obligación de brindar un trato
preferencial al gremio de notarios; lo anterior considerando que este Órgano
está apegado al principio de legalidad y debe velar por no generar un perjuicio
económico a la institución?
2. ¿Puede un Órgano Colegiado, como la Junta
Administrativa del Registro Nacional, tomar un acuerdo que contraviene
criterios jurídicos previamente emanados por los entes competentes en la
materia (en este caso la Asesoría Jurídica del Registro Nacional), sin detallar
un criterio jurídico propio que sustente este acuerdo?
3. ¿Existe conflicto de intereses en que los
miembros de un Órgano Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro
Nacional, que ejercen como representantes de colegios profesionales y gremios
específicos, tales como el conformado por las personas profesionales en Derecho
y notarios, voten un acuerdo que podría beneficiarles de manera directa en su
ejercicio profesional al ser ellos usuarios directos de los servicios que
brinda dicho Colegio en la Oficina que tiene habilitada en el Registro
Nacional? En el mismo sentido ¿Existe conflicto de intereses en que los
miembros de la Junta Administrativa del Registro Nacional que representan al
Colegio de Abogados de Costa Rica voten un acuerdo sobre un tema promovido por
ellos mismos, que está directamente relacionado con el gremio que representan y
que los nominó?”
Mediante dictamen
C-368-2020 del 16 de setiembre de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz,
Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo
siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acuerdo por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que, de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto y ejerciendo una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Adicionalmente, se omitió aportar el criterio de la asesoría legal debidamente firmado.