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Dictamen : 364 - del 09/09/2020
09 de setiembre
2020
C-364-2020
Señor
Rogelio Escobar Cascante
Supervisor del Circuito 10,
Grecia
Dirección Regional de
Educación de Alajuela
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio
DREA-O-C10-152-2020 del 7 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro
criterio sobre lo siguiente:
“Un funcionario Profesional en Psicología, Trabajo Social u Orientación
que forman los de Equipos Interdisciplinarios en las instituciones educativas
públicas del Ministerio de Educación Pública, puede “guardar días a disfrutar
de su periodo de vacaciones”, para cuando él o ella lo estime pertinente?
”
I. SOBRE
LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico,
sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la
legalidad u oportunidad de actos administrativos, pues pronunciarse al respecto
implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y
ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde,
desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial
de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide
conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
El
segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos
indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico
detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que
éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y
discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado
que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de
julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio
legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe
emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se
nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean.
(Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19
de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de
que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el
tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes
Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que
dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a
los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este
órgano asesor.
Cabe
señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la
institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un
acuerdo, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse
el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no
representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014
de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017
de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, entre otros).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por
medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de
carácter jurídico y adjunte el informe de la asesoría legal que exige el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
El
Supervisor del Circuito 10 de la Dirección Regional de Educación de Alajuela,
requiere aclarar si los funcionarios profesionales en Psicología, Trabajo
Social y Orientación, quienes forman los Equipos Interdisciplinarios en las
instituciones educativas públicas del Ministerio de Educación Pública, pueden
disfrutar su periodo de vacaciones en el momento que así lo estimen pertinente.
En primer
lugar, cabe reiterar que, dada la trascendencia que para una institución puede
tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca,
ya que éste se encuentra en una mejor posición para valorar la posibilidad y
necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.
En el caso concreto, la
consulta es planteada por un Supervisor de la Dirección Regional de Educación
de Alajuela, que es un órgano de la Administración sometido a la relación jerárquica de la estructura
institucional y orgánica del Ministerio de Educación Pública. Por lo que, la
presente consulta, al no estar formulada por el jerarca de ese Ministerio,
resulta inadmisible. (Al respecto, ver dictámenes C-229-2008 del 3 de julio de
2008, C-366-2014 de 31 de octubre de 2014, C-394-2014
del 18 de noviembre de 2014, C-316-2015 de 20 de
noviembre de 2015, C-10-2016 de 18 de enero de
2016, C-44-2016 de 29 de febrero de 2016, C-274-2016 del 16 de diciembre
de 2016 y C-188-2017 del 14 de agosto de 2017).
Finalmente,
conviene señalar que, se omitió aportar el criterio de la asesoría jurídica
institucional exigido como un requisito de admisibilidad en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, en el cual se realice un análisis
jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra
consideración, lo cual, como ya se apuntó, tiene como finalidad determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento. Ante tal omisión, no es posible conocer la
posición interna sobre el tema consultado.
Por lo anterior,
la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en
tanto, el órgano consultante –Supervisor Regional- es un órgano dependiente de
la estructura orgánica del Ministerio de Educación Pública, por lo que, no se
encuentra facultado para solicitar nuestro criterio vinculante; además, se
omitió aportar el criterio de la asesoría legal.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-364-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CONSULTA NO ES FORMULADA POR EL JERARCA ADMINISTRATIVO. NO ADJUNTA CRITERIO LEGAL.
El señor Rogelio Escobar Cascante, Supervisor del Circuito 10 de la Dirección Regional de Educación de Alajuela, solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“Un funcionario Profesional en Psicología,
Trabajo Social u Orientación que forman los de Equipos Interdisciplinarios en
las instituciones educativas públicas del Ministerio de Educación Pública,
puede “guardar días a disfrutar de su periodo de vacaciones”, para cuando él o
ella lo estime pertinente? ”
Mediante
dictamen C-364-2020 del 9 de setiembre de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz,
Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo
siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, el órgano consultante –Supervisor Regional- es un órgano dependiente de la estructura orgánica del Ministerio de Educación Pública, por lo que, no se encuentra facultado para solicitar nuestro criterio vinculante; además, se omitió aportar el criterio de la asesoría legal.