Dictamen : 320 - del 19/08/2020

19 de agosto de 2020

C-320-2020

Señor

Ronald Fernández Gamboa

Auditor Interno

Banco Central de Costa Rica

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AI-0186-2020 del 14 de agosto de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿Los artículos 14 inciso a) y 38 incisos a), b), c) y d) de la LOBCCR, así como los artículos 1 y 18 de la LOSBN, le atribuyen al Auditor Interno funciones de administración activa?

2. En caso afirmativo, ¿se puede afirmar que existe antinomia entre esas normas y los artículos 21 y 34 inciso a) de la LGCI?, ¿cómo se resuelve esa contradicción?

3. En caso negativo, ¿cuál es la interpretación que hay que dar a los términos “vigilar” y “fiscalizar” y “refrendar” contenidos en los artículos aquí citados de la LOBCCR y de la LOSBN?”

I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Como parte de estos requisitos de admisibilidad, en este caso en particular debemos prestar vital atención a lo dispuesto en el numeral 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, el cual se refiere al impedimento para contestar consultas relacionadas con materias cuyo conocimiento sea competencia exclusiva y prevalente de otro órgano de la Administración con jurisdicción especial para conocer el asunto, pues, ello implicaría la invasión de un ámbito de competencias que no nos concierne (al respecto véanse los dictámenes Nos. C-005-2004 de 8 de enero de 2004, C-111-2011 de 18 de mayo de 2011, C-462-2014 de 12 de diciembre de 2014, C-255-2015 de 11 de setiembre de 2015, C-265-2016 de 13 de diciembre de 2016, C-100-2018 del 14 de mayo de 2018 y C-004-2020 del 9 de enero de 2020).

Señala el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica:

“Artículo 5. Casos de excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, ya sea el jerarca institucional o el auditor interno -de forma directa-, planteen la consulta sobre temas que alcancen nuestra competencia, y no sobre materias asignadas a otro órgano, como sería el caso de asuntos cuya competencia se haya otorgado de forma exclusiva a la Contraloría General de la República.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En esta ocasión, la solicitud del señor Auditor Interno del Banco Central de Costa Rica va dirigida a conocer si las competencias que le fueron otorgadas en la LOBCCR (artículos 14 inciso a) y 38 incisos a, b, c y d) y en la LOSBN (artículos 1 y 18), son funciones de la administración activa; además, solicita indicar si existe antinomia entre esas normas y los artículos 21 y 34 inciso a) de la Ley General de Control Interno, y, cómo se puede resolver la contradicción. Adicionalmente, solicita que interpretemos los términos: “vigilar”, “fiscalizar” y “refrendar”, contenidos en los numerales citados.

En este caso, resulta claro que la consulta está relacionada con el régimen de control interno, específicamente con las funciones de las auditorías internas, lo cual, según lo dispone los artículos 3, 23 y 38 de la Ley General de Control Interno (No. 8292 de 31 de julio de 2002), y numerales 12, 14 y 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 del 7 de setiembre de 1994), constituye competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

Específicamente, el numeral 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala que el órgano contralor es quien posee la competencia para fiscalizar que las auditorías internas de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumplan adecuadamente con el ejercicio de las funciones otorgadas por el ordenamiento jurídico; siendo, además, quien debe resolver los conflictos entre los auditores y los jerarcas de la administración activa. Dispone dicho artículo:

“Artículo 26.-Potestad sobre auditorías internas. La Contraloría General de la República fiscalizará que la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumpla adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que la regula; coordinará, como mínimo, una actividad anual para fortalecer su gestión. El resultado de dichas fiscalizaciones deberá ser informado directamente al jerarca de la institución y al auditor interno, quienes estarán obligados a tomar las medidas necesarias para su acatamiento o, en su defecto, a plantear su oposición, dentro de un plazo máximo de quince días hábiles.

Presentada la oposición, la auditoría interna dispondrá de un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir del recibo del informe de la Contraloría, para fundamentar debidamente su oposición.

Recibida la fundamentación de la oposición, la Contraloría General de la República tendrá un plazo máximo de treinta días hábiles para resolver el conflicto planteado y deberá notificar, de inmediato, al ente u órgano discrepante, lo resuelto en este asunto.

(…)”

Conforme lo anterior, haciendo una nueva ponderación de las normas de control interno, a partir de los criterios que ha emitido esta Procuraduría hasta la fecha, este órgano técnico consultivo concluye que, el ejercicio de las competencias otorgadas a la Contraloría General de la República, tanto en la Ley General de Control Interno como en su Ley Orgánica, necesariamente implica la interpretación de las normas de esa naturaleza que rigen la labor de los auditores internos, y, por tanto, es ese órgano el competente para referirse a lo consultado.

En consecuencia, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues de responderla invadiríamos un ámbito de competencias que la ley otorgó de manera exclusiva y prevalente a la Contraloría General de la República, como lo es, la interpretación de normas relacionadas con el control interno, específicamente las que se refieren sobre las funciones otorgadas por el ordenamiento jurídico a las auditorías internas.

Por lo que, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, haciendo una nueva ponderación de las normas de control interno a partir de los criterios que ha emitido esta Procuraduría hasta la fecha, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, la interpretación de las normas de control interno que rigen la labor de los auditores internos es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría