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Dictamen : 348 - del 01/09/2020
01 de setiembre 2020
C-348-2020
Señor
Walter Muñoz
Céspedes
Diputado del
Partido Integración Nacional
Asamblea
Legislativa
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio PIN-WMC-001-20 del 30 de junio de 2020, recibido el 26 de agosto de 2020,
mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1. Si una finca ubicada en la franja fronteriza, se encuentra
debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad como propiedad
privada, cuál es el régimen jurídico aplicable, partiendo de
la fecha en que fue inscrita en el Registro Público de la Propiedad?
(sic)
2. En qué casos mantiene su condición de propiedad privada y en qué
casos debe ser recuperada para el demanio público?
3. En el caso de que se considere, estamos en presencia de un terreno parte
del demanio público, cuál debe ser
la entidad u órgano competente que debe realizar la recuperación de ese terreno
y mediante qué procedimiento? (sic)
4. FINCA 49060-000. Esta finca se encuentra actualmente en propiedad,
como fiduciario, del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Se encuentra en
posesión de agricultores de la región. Se trata de una finca que se encuentra
en la franja fronteriza sur., específicamente en el Distrito de Sixaola, cantón
de Talamanca. El Banco Popular y de Desarrollo Comunal, está interesado en
negociar la venta al Instituto de Desarrollo Rural, con el fin de que ésta
entidad pueda realizar su gestión de desarrollo rural y cumplimiento de la
función social de la propiedad; no obstante se
encuentran ambas partes ante la duda de si es posible esa venta, o si el INDER
tendría que hacer el proceso de recuperación de la finca. Sería
dicha finca, de conformidad, con el régimen jurídico aplicable parte del demanio público, administrado por INDER o es parte de las
excepciones en que se considera que esa finca es posible de ser transmitida,
por los procedimientos normales de venta de bienes privados? (sic)
5. Si una finca se encuentra inscrita como propiedad
privada en el Registro Público de la Propiedad en la franja fronteriza sur y a
la vez es terreno perteneciente a una finca inscrita a nombre del Instituto de
Desarrollo Rural, es obligación del Instituto de Desarrollo Rural proceder a su
recuperación para incorporarse a la propiedad especial creada en las franjas
fronterizas, administradas por esa Institución? (sic)
6. En ese sentido la finca 62685 se encuentra actualmente en propiedad,
como fiduciario, del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Dicha finca se
encuentra ubicada en la franja fronteriza 0traslapada totalmente con fincas,
matrículas de folio real 1750 y 3091 que pertenecen al INDER. El Banco Popular
y de Desarrollo Comunal y el Instituto de Desarrollo Rural han manifestado
interés en sentarse a negociar la venta de la finca con el fin de resolver el
cumplimiento de la función social de la propiedad y el desarrollo rural. Sin
embargo, se consulta, tomando en cuenta la fecha de inscripción de las
propiedades, si es posible para INDER, la negociación de esa finca con el Banco
Popular o si, por el contrario debe utilizar los
mecanismos de la nulidad de inscripción de finca, para recuperar dichas fincas
a fin de que se sean parte del demanio público.”
I. SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para
consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no
cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo
anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que
formula la Asamblea Legislativa y sus diputados. De ahí que se rinden criterios jurídicos no
vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político
y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en
otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la
Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la
Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar
la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite
el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto
de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.
De ahí que, la colaboración
que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus diputados,
no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las
consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función
asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de
2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017,
OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018,
C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y C-071-2020 de 2 de marzo de 2020).
Uno de esos requisitos de
admisibilidad es que las interrogantes deben plantearse de forma clara y
precisa y versar sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no
se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la
Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto
administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es
competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios
legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. (Al respecto ver
pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016 y C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).
En cuanto a ese requisito,
hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse
en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a una
situación particular de una persona determinada o a actos administrativos
específicos. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un
criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la
función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre
asuntos específicos y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente
consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto,
véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994,
OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018,
C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-098-2020 de 20 de marzo de 2020, entre
muchos otros).
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
Dejando establecido que la
colaboración que realiza esta Procuraduría con la Asamblea Legislativa y los
diputados es de naturaleza excepcional, dado que no está dispuesta en la ley,
consultas que en todo caso deben cumplir con los requisitos esenciales de
admisibilidad, debemos llegar a la conclusión que la consulta que nos plantea
en esta oportunidad el señor Diputado no resulta admisible.
En primer término, de su
solicitud no se desprende claramente cuál es el ligamen existente entre las
consultas formuladas y el ejercicio de la función de control político. Tampoco
se refiere a un proyecto de ley en trámite.
El tema cuestionado, más bien
lleva relación con la situación jurídica y posible venta de bienes inmuebles en
propiedad fiduciaria del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Por lo tanto,
dicha consulta no puede considerarse cubierta dentro de la función de control
político que ejercen las señoras y señores diputados.
En segundo lugar, la consulta
planteada pretende que nos pronunciemos concretamente sobre la situación
jurídica de las fincas 49060 y 62685, pues según indica, esta última se
encuentra traslapada totalmente con las fincas 1750 y 3091 y menciona que ambas
se encuentran en propiedad fiduciaria con el Banco Popular y de Desarrollo
Comunal y en posesión de agricultores. Asimismo, señala que el Banco muestra
interés en venderlas al INDER, pero existen dudas entre ambas partes si es
posible esa venta o si el INDER tendría que hacer el proceso de recuperación.
Es decir, claramente se extrae que lo consultado se trata de un caso
concreto, por lo que, de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos
directamente al caso particular expuesto y a las decisiones concretas que
deberá eventualmente adoptar la Administración (INDER), desconociendo nuestra
labor asesora e invadiendo las funciones propias de la Administración activa.
Finalmente, debemos advertir
que, en los dos bienes inmuebles involucrados con la consulta (49060 y 62685)
pesan anotaciones de demanda, ambas tramitadas en el Juzgado Agrario del I
Circuito Judicial de la Zona Atlántica, expedientes Nos. 15-000125-0465-AG y
16-000130-0465-AG, respectivamente. Si bien, este órgano consultivo no puede
determinar cuál es el objeto de dichos procesos judiciales, en tanto, el Estado
no funge como parte en ninguno de ellos, lo cierto es que, de dar respuesta a
lo consultado, estaríamos eventualmente refiriéndonos indirectamente a los
casos concretos expuestos y a los procesos judiciales citados, desconociendo
nuestra labor asesora e invadiendo funciones que no nos corresponden.
Por todo lo anterior, la
consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada
resulta inadmisible, por cuanto, no se desprende claramente cuál es el ligamen
existente entre las consultas formuladas y el ejercicio de la función de
control político, además, se trata de un caso
concreto, el cual eventualmente
deberá resolver la Administración activa. Adicionalmente,
ambos bienes inmuebles relacionados con la consulta poseen anotaciones de
demandas pendientes de resolver.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-348-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CONSULTAS DE DIPUTADOS. CASO CONCRETO. NO EXISTE LIGAMEN CON FUNCIÓN
DE CONTROL POLÍTICO. PROCESO JUDICIAL PENDIENTE
El señor diputado Walter Muñoz Céspedes,
solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1. Si una finca ubicada en la franja
fronteriza, se encuentra debidamente inscrita en el Registro Público de la
Propiedad como propiedad privada, cuál es el régimen jurídico aplicable,
partiendo de la fecha en que fue inscrita en el Registro Público de la
Propiedad? (sic)
2. En qué casos mantiene su condición de
propiedad privada y en qué casos debe ser recuperada para el demanio público?
3. En el caso de que se considere, estamos en
presencia de un terreno parte del demanio público, cuál debe ser la entidad u
órgano competente que debe realizar la recuperación de ese terreno y mediante
qué procedimiento? (sic)
4. FINCA 49060-000. Esta finca se encuentra
actualmente en propiedad, como fiduciario, del Banco Popular y de Desarrollo
Comunal. Se encuentra en posesión de agricultores de la región. Se trata de una
finca que se encuentra en la franja fronteriza sur., específicamente en el
Distrito de Sixaola, cantón de Talamanca. El Banco Popular y de Desarrollo
Comunal, está interesado en negociar la venta al Instituto de Desarrollo Rural,
con el fin de que ésta entidad pueda realizar su gestión de desarrollo rural y
cumplimiento de la función social de la propiedad; no obstante se encuentran
ambas partes ante la duda de si es posible esa venta, o si el INDER tendría que
hacer el proceso de recuperación de la finca. Sería dicha finca, de
conformidad, con el régimen jurídico aplicable parte del demanio público,
administrado por INDER o es parte de las excepciones en que se considera que
esa finca es posible de ser transmitida, por los procedimientos normales de
venta de bienes privados? (sic)
5. Si una finca se encuentra inscrita como
propiedad privada en el Registro Público de la Propiedad en la franja
fronteriza sur y a la vez es terreno perteneciente a una finca inscrita a
nombre del Instituto de Desarrollo Rural, es obligación del Instituto de
Desarrollo Rural proceder a su recuperación para incorporarse a la propiedad
especial creada en las franjas fronterizas, administradas por esa Institución?
(sic)
6. En ese sentido la finca 62685 se encuentra
actualmente en propiedad, como fiduciario, del Banco Popular y de Desarrollo
Comunal. Dicha finca se encuentra ubicada en la franja fronteriza 0traslapada
totalmente con fincas, matrículas de folio real 1750 y 3091 que pertenecen al
INDER. El Banco Popular y de Desarrollo Comunal y el Instituto de Desarrollo
Rural han manifestado interés en sentarse a negociar la venta de la finca con
el fin de resolver el cumplimiento de la función social de la propiedad y el
desarrollo rural. Sin embargo, se consulta, tomando en cuenta la fecha de
inscripción de las propiedades, si es posible para INDER, la negociación de esa
finca con el Banco Popular o si, por el contrario debe utilizar los mecanismos
de la nulidad de inscripción de finca, para recuperar dichas fincas a fin de
que se sean parte del demanio público.”
Mediante dictamen C-348-2020 del 1 de setiembre de 2020, suscrito
por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la
Procuraduría se concluyó lo siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que
la consulta planteada resulta inadmisible, por cuanto, no se desprende claramente cuál
es el ligamen existente entre las consultas formuladas y el ejercicio de la
función de control político, además, se trata de un caso concreto, el cual eventualmente
deberá resolver la Administración activa. Adicionalmente, ambos bienes inmuebles relacionados con la
consulta poseen anotaciones de demandas pendientes de resolver.