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Dictamen : 333 - del 21/08/2020
21 de agosto de 202
C-333-2020
Señor
Primo Luis
Chavarría
Presidente de
la Junta Directiva
Colegio de
Ingenieros Agrónomos de Costa Rica
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio JD-1454-07-2020
del 30 de julio de 2020, recibido el 19 de agosto de ese mismo año, mediante el
cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“…
I.
¿Puede
una norma del mismo rango normativo o inferior (reglamento o directriz),
cambiar o ampliar directa o indirectamente lo dispuesto por una norma previa
sin derogarla explícitamente? ¿Existe en este caso violación del Principio de
Jerarquía Normativa, Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos y
Principio de Legalidad?
II.
¿Puede
un decreto modificar todo o en parte las competencias que le cede una ley a un
ente técnico?
III.
¿Puede
el Colegio Impugnar un acto Administrativo como un decreto, alegando la
protección de los derechos de sus agremiados que se exponen a la inseguridad
jurídica de un procedimiento contradictorio a las normas vigentes? ¿O bien
deben ser los agremiados los que impugnen el acto ante la vía correspondiente?
IV.
¿Cómo
debe dirimirse el conflicto de interpretación entre dos decretos ejecutivos en
cuanto ambos determinan el mismo ámbito de competencia a distintos entes
públicos? ¿Cómo debe dirimirse el conflicto de interpretación entre dos
decretos ejecutivos en cuanto ambos determinan criterios distintos en el ámbito
de competencia?
V.
¿Como (sic) debe actuar una Administración Pública, al caer
en cuenta de que emitió un acto que ha infringido los principios de jerarquía
normativa y legalidad o bien la competencia y potestad reglamentaria que le
otorga el ordenamiento jurídico a otro ente técnico?
VI.
Cuando
un ente público pretenda emitir una norma que vincule la competencia de otros
entes públicos, ¿debe este ente consultar o construir dicha norma en conjunto a
los otros entes implicados?”
I. SOBRE LA
COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico,
sin que se cuestionen casos concretos que esté pendiente o deba ser resuelto
por la Administración, ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad
de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría
sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una
función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así
nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial
de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide
conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos,
podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el
caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.” (El subrayado no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe
ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de
que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el
tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos.
C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que
dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a
los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este
órgano asesor.
Cabe
señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la
institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de
un acuerdo firme, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso,
debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros,
individualmente, no representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los
dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero
de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre
de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019,
entre otros).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por
medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de
carácter jurídico, en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso
concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, y
adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
En esta
oportunidad, el Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros
Agrónomos de Costa Rica plantea una serie de interrogantes relacionadas con:
jerarquía de normas, forma se dirime un conflicto de normas (decretos
ejecutivos), si el Colegio puede impugnar un decreto o bien debe hacerlo los
agremiados; entre otros.
Sin
embargo, se omitió aportar el criterio de la asesoría jurídica institucional exigido como un requisito
de admisibilidad en el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica, en el cual se realice un análisis jurídico detallado sobre cada uno de los
puntos que se someten a nuestra consideración, lo cual, como ya se apuntó,
tiene como finalidad determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento. Ante tal omisión, no es posible conocer la posición interna del Colegio
Profesional sobre los temas consultados.
Por el
contrario, nótese que, del mismo oficio se extrae que la consulta se emite por
una recomendación de su misma asesoría legal, al señalarse: “…le solicitamos de la manera más respetuosa nos aclare las siguientes
inquietudes que nuestra asesoría legal, nos recomienda … “Elevar esta consulta
la Procuraduría General de la República (PGR) para que amplíe sobre …Del mismo
modo, se recomienda hacer las siguientes preguntas a la PGR en atinencia a este
caso"…”.
Adicionalmente,
debemos señalar que es el presidente de la Junta Directiva del Colegio Profesional quien solicita nuestro
criterio, sin mediar un acuerdo firme del órgano colegiado donde se exprese su
voluntad para requerir el criterio; siendo ambos requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas.
Por lo tanto, la
consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo,
advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en
tanto se omitió aportar el criterio de la asesoría legal y el acuerdo firme de
la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica donde se exprese la voluntad
del órgano para requerir el criterio. Conforme con lo indicado en este
dictamen, se archiva la consulta.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-333-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. NO ADJUNTA CRITERIO LEGAL. NO ADJUNTA ACUERDO DE LA JUNTA DIRECTIVA.
El señor Primo Luis Chavarría, Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, solicita criterio sobre lo siguiente:
“…
I.
¿Puede
una norma del mismo rango normativo o inferior (reglamento o directriz),
cambiar o ampliar directa o indirectamente lo dispuesto por una norma previa
sin derogarla explícitamente? ¿Existe en este caso violación del Principio de
Jerarquía Normativa, Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos y
Principio de Legalidad?
II.
¿Puede
un decreto modificar todo o en parte las competencias que le cede una ley a un
ente técnico?
III.
¿Puede
el Colegio Impugnar un acto Administrativo como un decreto, alegando la
protección de los derechos de sus agremiados que se exponen a la inseguridad
jurídica de un procedimiento contradictorio a las normas vigentes? ¿O bien
deben ser los agremiados los que impugnen el acto ante la vía correspondiente?
IV.
¿Cómo
debe dirimirse el conflicto de interpretación entre dos decretos ejecutivos en
cuanto ambos determinan el mismo ámbito de competencia a distintos entes
públicos? ¿Cómo debe dirimirse el conflicto de interpretación entre dos
decretos ejecutivos en cuanto ambos determinan criterios distintos en el ámbito
de competencia?
V.
¿Como (sic) debe actuar una Administración Pública, al caer
en cuenta de que emitió un acto que ha infringido los principios de jerarquía
normativa y legalidad o bien la competencia y potestad reglamentaria que le
otorga el ordenamiento jurídico a otro ente técnico?
VI.
Cuando
un ente público pretenda emitir una norma que vincule la competencia de otros
entes públicos, ¿debe este ente consultar o construir dicha norma en conjunto a
los otros entes implicados?”
Mediante dictamen C-133-2020 del 21 de agosto de
2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal,
Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto se omitió aportar el criterio de la asesoría legal y el acuerdo firme de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica donde se exprese la voluntad del órgano para requerir el criterio. Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta.