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Dictamen : 328 - del 21/08/2020
21 de agosto de 2020
C-328-2020
Señor
José Eugenio
Cordero Pérez
Presidente
Junta de Educación
Escuela Ricardo
André Strauss
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio J.E.E.R.A.-Oficio
022-2020 del 18 de agosto de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio
sobre lo siguiente:
“… aclarar temas vinculados con la falta de lineamientos claros y
precisos generados para la atención de la modalidad de alimentos denominada
“Entrega de paquetes de alimentos”, la cual se origina ante una emergencia
nacional basada y fundamentada en una serie de documentos, a saber:
1. Ministerio de Educación Pública. Resolución
MEP-0555-03-2020, Resolución MEP-0585-2020; DVM-A-DPE-0126-2020.
2. Circular- 0019-03-2020 de la Contraloría
General de la República, Oficio No 04457 DCA-1023
3. Comisión Nacional de Emergencias
CNE-PRE-OF-121-2020.
4.
Consejo
Nacional de Producción. GG #292-2020.
…”.
I. SOBRE LA
COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean
planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite; b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados, y c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019
del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico,
sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la
legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse
al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de
decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa
ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter
jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial
de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide
conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de
2019).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe
ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si
después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio,
podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor
legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea
materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse
razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea
la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero
de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017,
C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y
C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que
dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a
los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este
órgano asesor.
Cabe
señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la
institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de
un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe
remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros,
individualmente, no representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los
dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero
de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre
de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019,
entre otros).
En
consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es
necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio
de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter
jurídico y adjunte el informe de la asesoría legal que exige el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
En esta
ocasión, la solicitud del Presidente de la Junta de Educación de la Escuela
Ricardo André Strauss va dirigida a aclarar temas vinculados con la falta de
lineamientos claros y precisos –según indica- generados para la atención de la
modalidad de alimentos denominada “Entrega de paquetes de alimentos”, la cual
se origina ante una emergencia nacional, fundamentada en los documentos:
MEP-0555-03-2020, MEP-0585-2020, DVM-A-DPE-0126-2020; Circular 0019-03-2020 de
la Contraloría General de la República, oficio 04457 DCA-1023; CNE-PRE-OF-121-2020
de la Comisión Nacional de Emergencias y GG #292-2020 del Consejo Nacional de
Producción.
Tal y como
se observa, no se está planteando una duda de carácter jurídica, ni general ni
específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio en ejercicio de nuestra
función como órgano asesor, técnico jurídico; es decir, no nos consulta sobre
la interpretación de alguna norma jurídica, sino que, por el contrario,
pretende que aclaremos de qué forma se debe atender el proceso de “entrega de
paquetes alimentarios”, ante la falta de lineamientos claros y precisos -según
indica-.
Al
respecto, debemos reiterar que, esta Procuraduría,
al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender
consultas que versen sobre temas
jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la
revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración
activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad
que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
En el caso
en concreto, resulta necesario acotar que la emisión de lineamientos para
atender el proceso de entrega de paquetes de alimentos como consecuencia de la
emergencia nacional, así como cualquier aclaración sobre dicho proceso, no son
competencias que le correspondan a este órgano asesor, sino que, estas
competencias son propias de la Administración activa.
Por otro lado,
nótese que, la aclaración solicitada lleva relación con los documentos:
MEP-0555-03-2020, MEP-0585-2020, DVM-A-DPE-0126-2020; Circular 0019-03-2020 de
la Contraloría General de la República, oficio 04457 DCA-1023;
CNE-PRE-OF-121-2020 de la Comisión Nacional de Emergencias y GG #292-2020 del
Consejo Nacional de Producción, y, por tanto, de dar respuesta, nos estaríamos
refiriendo a estos actos administrativos concretos, lo cual, como ya fue
indicado, no es parte de nuestra función consultiva.
Adicionalmente,
el consultante no adjunta el criterio legal exigido por expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, aunado al hecho que, es el
presidente de la Junta de Educación quien solicita nuestro criterio, sin mediar
un acuerdo firme del órgano colegiado; siendo ambos requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas.
Por todo lo
anterior, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en
tanto no se está planteando una duda jurídica, ni general ni específica, sobre
la cual podamos externar nuestro criterio, además, pretende la revisión de
actos administrativos concretos, y, se omitió aportar el criterio de la
asesoría legal y el acuerdo firme de la Junta de Desarrollo donde se exprese la
voluntad del órgano para requerir el criterio.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-328-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. CASO CONCRETO. NO PLANTEA UNA DUDA DE CARÁCTER JURÍDICA. NO ADJUNTA
CRITERIO LEGAL. NO ADJUNTA ACUERDO DE LA JUNTA DE EDUCACIÓN.
El señor José Eugenio Cordero Pérez, Presidente de la Junta de Educación de la Escuela Ricardo André Strauss, solicita criterio sobre lo siguiente:
“… aclarar temas vinculados con la falta de lineamientos claros y
precisos generados para la atención de la modalidad de alimentos denominada
“Entrega de paquetes de alimentos”, la cual se origina ante una emergencia
nacional basada y fundamentada en una serie de documentos, a saber:
- Ministerio de Educación Pública.
Resolución MEP-0555-03-2020, Resolución MEP-0585-2020; DVM-A-DPE-0126-2020.
- Circular- 0019-03-2020 de la
Contraloría General de la República, Oficio No 04457 DCA-1023
- Comisión Nacional de Emergencias
CNE-PRE-OF-121-2020.
- Consejo Nacional de Producción. GG
#292-2020.
…”.
Mediante
dictamen C-328-2020 del 21 de agosto de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz,
Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo
siguiente:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto no se está planteando una duda jurídica, ni general ni específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio, además, pretende la revisión de actos administrativos concretos, y, se omitió aportar el criterio de la asesoría legal y el acuerdo firme de la Junta de Desarrollo donde se exprese la voluntad del órgano para requerir el criterio.