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Dictamen : 318 - del 13/08/2020
13 de agosto 2020
C-318-2020
Señor
Víctor Hidalgo
Solís
Alcalde
Municipalidad
de Santa Bárbara de Heredia
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República nos referimos a su oficio OAMSB-508-2020 del
11 de agosto de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“… cuáles son las funciones que pueden catalogarse como Administración
Tributaria dentro de una Municipalidad, lo anterior debido a que no localizamos
un criterio o pronunciamiento que verse sobre este tema, y es interés de este
ente municipal contar con un conocimiento más amplio sobre el tema en mención”.
I. SOBRE LA
COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA
De conformidad con los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Al respecto, en múltiples
ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma
Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre
temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso
concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no
se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una
decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro
órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que
corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de
la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de
mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado no
pertenece al original)
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe
ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después
de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y
C-027-2020 del 27 de enero de 2020).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de
2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
Cabe señalar que, en supuestos donde la Municipalidad consultante señale
que no aporta el criterio legal debido a no contar con un abogado
institucional, esta Procuraduría ha dispuesto que, podría remitirse el criterio emitido por el asesor legal de otra
institución afín, como podría ser una federación o confederación de
Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un asesor legal
externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de
asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio
legal. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19
de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de
noviembre de 2018 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).
Ahora bien, en cuanto al tercer
requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de
nuestra Ley Orgánica otorga a los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya
limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser
formulada por el jerarca correspondiente. Y es que en virtud de la
trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la
facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una
mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio
jurídico a este órgano asesor.
De ahí que, la facultad
de consultar implica, a su vez, la necesidad de que sea el jerarca
correspondiente quien defina las preguntas sobre las cuales se requiere nuestro
criterio, es decir, no resulta posible atender consultas en las que no se
especifique su objeto, pues ello implicaría hacer, únicamente, una revisión
general del tema que se nos consulta.
En ese sentido, debe apuntarse que
nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en
el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18
de junio de 2019, entre otros).
Sobre la naturaleza de nuestra
función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Y que ésta “tiende a la resolución
de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir,
la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado,
que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento".
(Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006, C-123-2019 de 8 de mayo
de 2019).
En consecuencia, para el adecuado
ejercicio de nuestra función, es necesario que el jerarca institucional plantee
uno o varios cuestionamientos puntuales de índole jurídico y adjunte el informe
de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA
En esta ocasión, la solicitud del señor Alcalde de la Municipalidad de
Santa Bárbara de Heredia va dirigida a conocer cuáles son las funciones
que pueden catalogarse como Administración Tributaria dentro de una
Municipalidad, lo anterior debido a que no localizan un criterio o
pronunciamiento que verse sobre el tema y es interés municipal contar con un conocimiento
más amplio sobre ello. De modo
que, no se está planteando una duda jurídica, ni general ni específica, sobre
la cual podamos externar nuestro criterio en ejercicio de nuestra función como
órgano asesor, técnico jurídico.
Nótese que el señor Alcalde
no nos consulta sobre la interpretación de alguna norma jurídica, sino que, por
el contrario, pretende que le indiquemos cuáles son las funciones de la
municipalidad que pueden catalogarse como Administración Tributaria, determinación
que corresponde a la Administración activa y no a este órgano asesor.
Adicionalmente, el
consultante no adjunta el criterio legal, requisito que, como se dijo en el
apartado anterior, es uno de los tres
requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas.
Por todo lo anterior, la
consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
III. CONCLUSIÓN:
A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta
inadmisible, en tanto no se está planteando una duda jurídica, ni general ni
específica, sobre la cual podamos externar nuestro criterio, además, se omitió
aportar el criterio de la asesoría legal.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
C-318-2020
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. FALTA CRITERIO LEGAL. NO SE CONCRETA PREGUNTA.
La Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“… cuáles son las funciones que pueden catalogarse como Administración Tributaria dentro de una Municipalidad, lo anterior debido a que no localizamos un criterio o pronunciamiento que verse sobre este tema, y es interés de este ente municipal contar con un conocimiento más amplio sobre el tema en mención”.
Mediante dictamen C-318-2020 del 13 de agosto de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría se concluyó lo siguiente:
La consulta planteada resulta inadmisible, en tanto no se está
planteando una duda jurídica, ni general ni específica, sobre la cual podamos
externar nuestro criterio, además, se omitió aportar el criterio de la asesoría
legal.