Dictamen : 396 - del 12/10/2020

12 de octubre de 2020

C-396-2020

 

Señora

Catalina Crespo Sancho

Defensora de los Habitantes

Defensoría de los Habitantes de la República

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DH-0826-2020, de fecha 22 de setiembre de 2020, por el que formula dos interrogantes a fin de obtener el criterio vinculante de la Procuraduría General, por un lado, acerca de la nominalización de las anualidades y de un incentivo especial durante ascensos interinos en esa institución, y por el otro, sobre una aparente antinomia normativa entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635, y el artículo 14 incisos d) y f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H.

 

En concreto se consulta ahora lo siguiente:

 

1.- ¿Cuál es el monto del incentivo de anualidad y el incentivo por trabajar en la Defensoría de los Habitantes, que se debe aplicar a los funcionarios que se encontraban ascendidos de manera temporal al momento en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas el 04 de diciembre de 2018, si el que corresponde a la clase de puesto a la que están ascendidos interinamente de manera temporal o a la clase de puesto que ocupan en propiedad?

2.- Conforme lo expuesto, la segunda consulta concreta es: ¿Carece de regularidad jurídica el artículo 14 incisos d) y f) del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H-, al haber incluido regulaciones opuestas y no contempladas en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DH-DAJ-817-2019, fechado el día 19 de setiembre de 2020, según el cual, en lo conducente: “(…) Existe una antinomia jurídica entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635 y el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, respecto a la revalorización de las anualidades en ascensos de puesto (…) Obsérvese que en un inicio la norma legal permitía la revalorización de las anualidades de acuerdo a la categoría del nuevo cargo al cual se ascendía, posibilidad que cercenó la reforma legal, al estipular claramente que bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos, es decir, las anualidades que ya fueron reconocidas al trabajador en el puesto inferior, por lo que no podría venir una norma reglamentaria a cambiar la voluntad legislativa (…) el supuesto de los funcionarios en la Defensoría que al momento de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 se encontraban nombrados en ascenso interino, considera esta Dirección de Asuntos Jurídicos que por tratarse de un nombramiento realizado con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 9635, se debe respetar los cálculos convenidos entre patrono y trabajador, que además se venían ejecutando de previo a la ley, por lo que deberá reconocérseles los incentivos según ese puesto, es decir, no puede aplicarse la ley retroactivamente en perjuicio de los derechos que tenía la persona trabajadora en el puesto que ostenta, no obstante al ser un ascenso interino, no puede considerarse un derecho adquirido el cálculo de las anualidades y los incentivos del puesto superior una vez que regresa a su puesto en propiedad, precisamente por la precariedad de su nombramiento (…)  Existe una antinomia jurídica entre el artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley N° 9635 y el artículo 14 inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, respecto al reconocimiento del tiempo prestado por funcionarios públicos en otras instituciones del Estado para el cálculo de anualidades (…) en el sentido de que para el cálculo de anualidades, no se deberá reconocer el tiempo prestado en otras instituciones estatales, toda vez que el legislador suprimió del artículo 12 el inciso d) que regulaba la facultad de reconocimiento (…)”.

 

Advertimos desde ya que, por las razones expositivas, no nos ceñiremos al orden en que fueron formuladas las preguntas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

I.- Antinomia aparente por interpretación incompleta de normas.

Es obvio que se acusa una aparente antinomia normativa, entre el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y el ordinal 14, incisos d) y f), del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificados por los artículos 1 y 2 de los Decretos Ejecutivos Nos. 41807 de 23 de julio de 2019 y 41904 de 9 de agosto de 2019, respectivamente, en cuanto a la revalorización de anualidades por arrastre en casos de ascenso y el reconocimiento del tiempo servido con anterioridad en otras entidades del Sector Público, pues a criterio de la consultante, con base en la reforma legal instaurada, ambos supuestos son improcedentes.

Según hemos advertido, con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas diversas, pertenecientes al mismo sistema y con igual ámbito de aplicabilidad, que atribuyan al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas irreconciliables [1], por regla de principio, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema (Dictámenes C-327-2015, de 30 de noviembre de 2015 y C-147-2018, de 19 de junio de 2018).

 

La situación de las normas incompatibles entre sí, es entonces una dificultad habitual para la aplicación del derecho, y su presencia es un defecto que se tiende a eliminar o corregir por los operadores del derecho con base en criterios tradicionales, regidos por los principios denominados “lex superior, lex specialis y lex posterior”.

 

No obstante, según reconoce la doctrina académica la incompatibilidad de normas puede ser aparente, en el tanto los preceptos y normas involucradas no son en realidad contradictorios ni incompatibles, sino que en su aplicación al caso específico aparentan estarlo producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho, especialmente de las reglamentarias. Y en el presente caso nos parece que, en realidad no se está ante una situación de antinomia normativa que deba resolverse por medio de alguno de los criterios tradicionales que conlleva a desaplicar alguna de las normas en conflicto.

 

Creemos necesario, como alternativa propender por una interpretación correctiva [2] de las disposiciones normativas involucradas que permita no eliminar una de ellas del sistema, sino la incompatibilidad aparente de éstas; conciliándolas a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos. Así, partiendo del supuesto de que las normas admiten realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido de los preceptos discutidos; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad, atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4).

 

Cabe destacar que ese ejercicio interpretativo ya se hizo en el caso específico del ordinal 14, inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificado el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 41904 de 9 de agosto de 2019; esto mediante dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020,  por el que se determinó que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido anteriormente en las diversas instituciones del sector público, y que, por último trascribiremos. Ahora nos dedicaremos interpretar, de manera correctiva, el artículo 14, inciso d), del citado Reglamento, modificado por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 41807 de 23 de julio de 2019, a fin de que la norma que contiene se ajuste a la contenida en el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y cumpla así fielmente con su instrumentalización, complementación y desarrollo, como secundum legem –de acuerdo con la ley-.

 

II.- Decreto Ejecutivo Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -secundum legem - y su interpretación correctiva.

 

Comencemos por señalar que la potestad reglamentaria le ha sido otorgada a la Administración por disposición Constitucional –artículo 140- y a su vez encuentra sustento legal en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha potestad comprende la posibilidad de parte de la Administración de dictar actos administrativos con carácter general que se constituyen en una norma jurídica con eficacia de rango inferior a la ley (Entre otros, dictámenes C-140-2009, de 18 de mayo de 2009 y C-058-2014, de 26 de febrero de 2014).

 

Y si bien existen diferentes tipos de reglamentos, sin duda, el Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, como su propia denominación lo evidencia, es un típico reglamento ejecutivo – art. 140.3 de la Constitución Política-. Y como tal, “…El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legem, puesto que la desarrolla, complementa y ejecuta dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija… su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley…”  (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 265; citado en dictamen C-200-2012, de 20 de agosto de 2012).

 

Y hemos sido contundentes en advertir que si bien, en uso de las atribuciones propias, el Poder Ejecutivo –art- 140.3 constitucional- puede reglamentar la ley para hacer posible su aplicación o ejecución, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar su cumplimiento, igualmente debe propender y garantizar los fines que con ella se dispuso el legislador; fines que nunca pueden ser alterados por esa vía, pues ejecutar la ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla sin alterar su espíritu por medio de excepciones (Dictamen C-200-2012, op. cit.). “Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta” (Resolución No. 243-93 de las 15:45 hrs. del 19 de enero de 1993, Sala Constitucional).

 

Ahora bien, como nuestro derecho positivo hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil), interesa el siguiente cuadro comparativo de la norma legal –antes y después de su última reforma por la Ley No. 9635- y de la reglamentaria vigente, implicadas en esta consulta.

 

Artículo 12 de la LSAP11 antes de la reforma, en lo conducente.	Artículo 12 de la LSAP después de la reforma, textual.	Artículo 14 del Reglamento a la Ley N° 9635, en lo conducente.
“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º12 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas: ... b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende. (Así reformado por Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).	“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año. Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.”.	Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros: ... d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.

           

Según puede apreciarse sin mayor dificultad, antes de la reforma introducida por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, con base en la norma contenida en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, en caso de ascensos era posible revalorizar [3] las anualidades adquiridas anteriormente, de acuerdo con el salario de la categoría del cargo al cual se asciende.

 

            Sin embargo, el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, supone un cambio significativo en la materia: “(…) Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.” (Lo destacado es nuestro).  Cambio sustantivo que reconocimos en el informe de la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 19-2620-0007-CO [4].

 

Y aun cuando el sentido de aquella disposición normativa resulta comprensible sin mayor esfuerzo, si la interpretamos en la dirección más racional, en la que mejor se corresponda y garantice la satisfacción del interés público a que se dirige –art- 10 de la Ley General de la Administración Pública-; es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla [5], y basándonos especialmente en los antecedentes legislativos que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma, con el claro propósito de contener uno de los disparadores principales del gasto público, como lo es el incentivo de anualidad, nominalizándolo y frenando su revalorización [6], resulta razonable concluir lo que ya hemos afirmado en nuestra jurisprudencia administrativa, y esto es que: “en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no es factible (…) ni será posible, en caso de ascensos, computar los aumentos anuales que arrastre el servidor con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, sino que en tales casos comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría, pues bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos”. (Dictamen C-160-2019 de 10 de junio de 2019. Criterio reiterado en los dictámenes C-194-2019, de 8 de julio de 2019; C-324-2019, de 06 de noviembre de 2019 y C-031-2020, de 30 de enero de 2020).

 

A pesar de ello, como se advierte en la opinión jurídica que acompaña la presente consulta, a partir de la versión originaria del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, la norma reglamentaria comenzó a desdibujar el alcance de las disposiciones legales en la materia, al proclamar que: “Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de dicha ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 y el Transitorio XXV de la misma, mantendrán las condiciones en que se otorgaron” -art. 14 inciso d) in fine-.

 

Posteriormente, tratando de plegarse a la voluntad del legislador, reglamentó en lo conducente que: “(…) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635 (…) De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N°2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N°9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.” –Así reformados los incisos a) y d), del artículo 14, por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41729 del 20 de mayo del 2019-.

 

Y con una tercera y última reforma reglamentaria, vino a enervar y suprimir, por esa vía, las disposiciones que el legislador había consagrado en la materia; esto al disponer que: “De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.”- Así reformado el inciso d), del artículo 14, por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41807 del 23 de julio del 2019- [7].

 

Como es obvio, la redacción actual del precepto reglamentario aludido no es desde luego afortunada y dista bastante de ser clara. Lo que ya supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto y lo que confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal, que sin ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados normativos meridianos, permita eliminar la incompatibilidad aparente con la ley y salvar la primacía de ésta última en la materia.

 

Según hemos advertido en nuestra jurisprudencia administrativa, muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto no proviene de la falta de disposición normativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie o bien por su sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes; en cuyo caso el operador jurídico debe adoptar el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar sin efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que, por medio de ella, el legislador quiso alcanzar algún útil objetivo [8] (Dictamen C-018-2006, de 19 de enero de 2006, entre otros).

            Por ello, partiendo de que la Ley ordena que “Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos”, como una interpretación correctiva de los reales alcances jurídicos del artículo 14, inciso d) vigente, del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, que permite conciliarlo con el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que reglamenta, es que, cuando alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, según la conversión ordenada por Ley - ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-, como un monto nominal fijo.

 

Por consiguiente, como norma[9] derivada de la conjunción armónica de ambas disposiciones[10] normativas –legal y reglamentaria-, en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, en caso de ascensos, ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor. De modo que, por regla de principio, las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, se conservarán y mantendrán en el tiempo como montos nominales fijos, según la conversión ordenada por Ley - ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-. Lo cual resulta acorde con lo sostenido recientemente en el dictamen C-153-2020, de 24 de abril de 2020, según el cual: “la no revalorización de los incentivos ya reconocidos, alude a la invariabilidad tanto del monto nominal fijo en el que se convierten las anualidades percibidas anteriormente al 4 de diciembre de 2018 –entrada en vigencia de la Ley No. 9635-, como al de las que se adquieran con posterioridad a aquella fecha, que también serán calculadas como un monto nominal fijo, según lo ordena la Ley” esto último, según art. 50 [11] de la Ley de Salarios-.

 

Con la anterior interpretación se supera entonces la incompatibilidad aparente entre las normas que motiva el presente estudio, armonizándolas incluso con lo previsto en el art. 14, inciso b)[12] del propio Reglamento, salvaguardando su permanencia bajo el principio de regularidad jurídica –las normas deben sujetarse a las normas jerárquicamente superiores-, y evitando así la abrogación de alguna de ellas; máxime cuando hemos advertido que no es admisible una interpretación que conduzca a consecuencias distintas, o efectos contrarios, a las pretendidos y queridos por el legislador con la Ley No. 9635 (Dictámenes C-110-2020, de 31 de marzo de 2020 y C-366-2020, de 16 de setiembre de 2020).

 

III.- La nominalización de anualidades e incentivos, y su condición certeris paribus.

 

            Ahora bien, en lo concerniente a la nominalización de las anualidades e incentivos de funcionarios que se encontraban ascendidos interinamente; es decir, de manera temporal o provisoria, al momento en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, debemos indicar lo siguiente.

 

Con base en el denominado principio de “indemnidad salarial” –arts. 56 [13] de la Ley de Salarios de la Administración Pública vigente, y especialmente del Transitorio XXV [14] de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-, según el cual: el salario total de los servidores públicos que a la entrada en vigencia de esta última ley se encuentren activos en las instituciones contempladas dentro del ámbito de aplicación de su Título III, no podrá ser disminuido (Dictamen C-153-2020, op. cit.; C-361-2020, de 09 de setiembre de 2020 y C-366-2020, de 16 de setiembre de 2020), y por la correlación con el nivel salarial respectivo, que el mecanismo de nominalización involucra, las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley No 9635, las conservarían y mantendrían en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018 [15] –arts. 50 y 54 de la citada Ley de Salarios vigente, Transitorio XXXI de la Ley de Fortalecimiento y art. 14 del  Decreto ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H-. Lo mismo aplica para los sobresueldos [16] devengados antes de la entrada en vigencia de la ley citada, los cuales los conservarían pero convertidos en un monto nominal fijo; esto conforme lo previsto por los arts. 54 y 56 de la Ley de Salarios vigente, Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento y 17 del Decreto ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H-.

 

            Pero cabe advertir que la preservación salarial de anualidades e incentivos nominalizados será, por principio, invariable mientras las condiciones o factores relevantes con base en las cuales se otorgaron, permanezcan inalterados –certeris paribus-. No así, cuando se den cambios significativos que las modifiquen o extingan ipso facto, como lo hemos advertido en el caso de los puntos de carrera profesional (Dictámenes C-153-2020, de 24 de abril de 2020 y C-366-2020 op. cit.).

 

Véase que, como fenómeno formal e idealizado, los efectos que se producen sobre las relaciones invariables que regula la Ley, son por principio constantes. Pero al aplicarla es cuando sus consecuencias pueden ser previstas y calculadas de mejor manera, pudiendo incluso identificarse factores empíricos relevantes y significativos que, si varían sustancialmente, pueden condicionar o excepcionar aquellos efectos deseados por el legislador. Y con la consulta se alude indiscutiblemente un factor relevante que no es constante: el ascenso interino.

 

El rasgo característico de un nombramiento en ascenso interino, en comparación con los nombramientos hechos en propiedad, es su precariedad y su innegable carácter temporal, provisional o transitorio, jamás permanente, por falta de estabilidad propia en la relación de servicio –art. 10, párrafo tercero[17], y 13[18] del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil- (Entre otros muchos, los Dictámenes C-355-2006, de 05 de setiembre de 2006 y C-149-2009, de 28 de mayo de 2009); lo cual permite establecer diferenciaciones y gradaciones en sus derechos que tengan fundamento estrictamente en esa condición de temporalidad consustancial (Dictamen C-029-2010, de 26 de febrero de 2010, según ha admitido la propia Sala Constitucional, resolución No. 2006-13504 de las 14:52 hrs. del 12 de setiembre de 2006). Y por ello es válido y razonable considerar, a los efectos de la presente consulta, que los funcionarios promovidos interinamente tendrían derecho a conservar determinada retribución sólo mientras se mantengan en aquel ascenso provisional. Una vez que cesan en aquél y regresan a su puesto en propiedad –descenso-, inevitable y subsecuentemente su retribución se debe ajustar de conformidad, pues no existe un derecho adquirido a un ascenso interino (Entre otras, las resoluciones Nos. 2009-002144 de las 10:34 hrs. del 13 de febrero de 2009 y 2009-009802 de las 11:54 hrs. del 19 de junio de 2009, Sala Constitucional) y menos a conservar el salario devengado o pagos derivados de aquél movimiento de personal. De modo que deben reajustarse tanto las anualidades, como los otros incentivos a que tiene derecho, conforme al salario que le corresponde devengar en el cargo que ocupa en propiedad. En el caso de las anualidades el art. 14 inciso d) in fine del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, así lo prevé.

 

IV- Dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020 y su interpretación correctiva del reconocimiento, para efectos de anualidades, del tiempo servido en otras instituciones del sector público.

Al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, siempre hemos considerado que ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando se ha producido un cambio notorio en la interpretación de los preceptos y principios normativos que regulan una determinada materia; en este caso, el reconocimiento del tiempo servido por el funcionario público en otras instituciones del Estado para efectos del pago de anualidades.

Y si bien en los dictámenes C-160-2019 del 10 junio del 2019, C-194-2019 del 8 de julio 2019, C-324-2019 del 6 de noviembre del 2019, C-031-2020 del 30 de enero de 2020, y la opinión jurídica OJ-132-2019 del 12 de noviembre del 2019, sostuvimos que, en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no era factible, entre otras cosas, el reconocimiento de tiempo servido anterior prestado en otras entidades del Sector Público, lo cierto es que, por dictamen C-173-2020, de 11 de marzo de 2020, con base en una interpretación correctiva, se superó la incompatibilidad aparente entre el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y el ordinal 14, inciso f), del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificado el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 41904 de 9 de agosto de 2019; lo cual permitió conciliar ambos preceptos a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos, determinándose que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Y por tanto, se reconsideraron expresa y parcialmente aquéllos dictámenes, únicamente en lo relativo a ese aspecto.

Sirva entonces la trascripción de aquel dictamen, para completar su consulta.

“(…) II.- RESPECTO AL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO PARA EFECTOS DEL PAGO DE ANUALIDADES 

 

Las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el sector público, siempre que hayan obtenido la calificación mínima exigida.  

 

El artículo 1, inciso a), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” ya citado, define la anualidad como un “… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.”

 

El fundamento legal para el reconocimiento de ese pago se encuentra en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957.  Esa ley, originalmente, solo autorizaba el pago de anualidades por los años servidos en la propia institución para la cual laboraba el funcionario, y no por los años servidos en otras instituciones del sector público. Por ello, en los casos en que un funcionario se trasladaba de una institución pública a otra, no existía norma que autorizara reconocer el tiempo servido en la institución de origen.  Esa autorización legislativa se produjo por medio de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual adicionó un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. El texto de ese artículo luego de la reforma mencionada era el siguiente:

 

“ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario; (Así reformado por Ley No. 3671 de 18 de abril de 1966, artículo 10).

b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende. 

(Así reformado por Ley 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).

Transitorio.- Los ascensos realizados a los empleados públicos a partir del 1º de enero de 1971 y hasta la fecha de vigencia de la presente ley, podrán ser nuevamente reconsiderados por el Servicio Civil para ajustarlos a lo estipulado en el artículo 1º de esta reforma. De procederse a la reconsideración, ésta deberá realizarse respecto de todos aquellos empleados que hubieren sido objeto de los ascensos dichos. (Transitorio de la Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971).

c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo; 

(Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º).

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.

(Así adicionado por el artículo 2 de la ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No. 6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.")”.  (El subrayado es nuestro).

 

Posteriormente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó varias disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pero mantuvo vigente el sobresueldo por anualidad al cual hizo alusión en sus artículos 12, 38.2, 40, 48, 49 y 50.  Luego de la reforma aludida, el texto del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:

 

“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.”

 

De la lectura de la norma recién transcrita llama la atención que el nuevo texto de ese artículo no haga referencia a la posibilidad ₋contemplada en el inciso d) del artículo 12 anterior₋ de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido anteriormente en otras instituciones del sector público, situación que contrasta con lo dispuesto en el artículo 14, inciso f), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, el cual establece que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.”   

 

Ante la situación descrita, surge la duda de si es necesaria una autorización legislativa expresa para el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” habría incurrido en un exceso que justificaría su desaplicación; o si, por el contrario, es posible reconocer, al amparo de la teoría del Estado patrono único (según la cual, el tiempo servido en cualquier institución del sector público debe entenderse laborado para un mismo patrono) el tiempo servido en todo el sector público sin que sea imprescindible contar con autorización legislativa para ello, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” constituiría un desarrollo reglamentario válido de lo dispuesto, en materia de anualidades, en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

A efecto de emitir nuestro criterio sobre ese aspecto, consideramos importante señalar que antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 (que, como ya indicamos, fue la que autorizó expresamente el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones del sector público para efectos de anualidades) ya  existían dictámenes reiterados de ésta Procuraduría que acogían la teoría del Estado patrono único y, con ello, la posibilidad de reconocer, sin norma legal habilitante, el tiempo servido en cualquier institución del Estado, perteneciera ésta a la Administración central o a la descentralizada.  

 

Así, en el dictamen C-324-75 del 12 de mayo de 1975, ésta Procuraduría contestó una consulta formulada por la Junta de Protección Social de San José, en la que preguntaba si una institución autónoma o semiautónoma, o bien cualquiera de los tres Poderes del Estado, podían por sí, sin comprometer los fondos públicos, reconocer derechos de antigüedad adquiridos por servidores que hubiesen trabajado con otros patronos públicos, para efectos de vacaciones progresivas, aumentos de sueldo por escalafón y prestaciones legales.   En esa oportunidad indicamos que:  "…el concepto de Administración Pública contenido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, que abarca a los tres Poderes, a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a todas las demás entidades de Derecho Público, es aplicable a la legislación laboral y a todas aquellas actuaciones en que entra en juego la Administración, cualquiera de esas entidades queda facultada para reconocer derechos de antigüedad a sus servidores para los efectos que usted cita en su estimable consulta, salvo disposición en contrario de sus propias leyes orgánicas o normas reglamentarias".

 

Posteriormente, en el dictamen C-430-78 del 19 de abril de 1978, al evacuar una consulta de la entonces “Oficina de Planificación Nacional y Política Económica”, esta Procuraduría sostuvo que "La jurisprudencia más reciente de nuestra Sala de Casación, para los efectos del cómputo de la antigüedad en el cálculo de las prestaciones legales, sienta el principio de la unidad de la Administración Pública, y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en que se la sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado”.  Y agregó que “Acorde con este principio, es nuestro criterio por lo tanto, el de que las prestaciones legales de los servidores a que hace referencia su estimable consulta, deben calcularse computando, no solamente el período servido a la Oficina de Planificación Nacional en cargos cubiertos por el mencionado Fondo, sino también los períodos servidos con anterioridad al Poder Central o a entes descentralizados, siempre y cuando, como usted los indica, no hubiera habido solución de continuidad en la relación laboral y no hubieran recibido liquidación anterior de esos extremos."

 

Luego, en el dictamen C-221-79 del 27 de setiembre de 1979, dirigido a la Oficina de Control de Asignaciones Familiares, indicamos que “… esta Procuraduría es del criterio de que los servidores públicos que son trasladados –ya sea por renuncia o despido₋ de cualquiera de los tres Poderes clásicos, así como del resto de las instituciones públicas, incluyendo los organismos autónomos y semiautónomos, a la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, conservan los derechos de antigüedad para efectos de vacaciones y liquidación de prestaciones legales, en razón de no existir dentro de las normas que rigen a esa Dependencia disposición legal o reglamentaria en contrario, y coincide en esa forma con la jurisprudencia de nuestros tribunales que, según hemos constatado, actualmente mantiene la misma tesis.”

 

De igual forma, en el dictamen C-225-82 del 13 de setiembre de 1982, emitido a solicitud de la Dirección General de Servicio Civil, sostuvimos que “Esta Procuraduría en diversos pronunciamientos, y con fundamento en abundante jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo y Sala de Casación, ha sostenido la tesis de que la continuidad en el servicio no se interrumpe cuando los funcionarios y empleados públicos se trasladan a prestar sus servicios de un poder de la República a otro, e incluso de instituciones autónomas y semiautónomas a estos y viceversa  (ver oficios números 324-PT de 12 de mayo de 1975, 430 PT de 19 de abril de abril de 1978, 221-79 de 27 de setiembre de 1979, C-241-81 de 21 de octubre de 1981 y C-253-81 del mismo mes y año). Cabe agregar que la anterior tesis ha tenido como base fundamental "...el principio de la unidad de la Administración Pública y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado". (Dictamen Nº 430-PT arriba citado) …”. 

 

Poco más de tres meses después de emitido el último dictamen reseñado, entró en vigencia la ley n.° 6835, la cual ₋como ya adelantamos₋ autorizó expresamente el reconocimiento de tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades.

 

En todo caso, lo que interesa destacar con la cita de los dictámenes anteriores a la ley n.° 6835 es que antes de que existiera autorización legislativa expresa para admitir el reconocimiento del tiempo servido en las distintas instituciones del Estado para efectos de anualidades, ya esa posibilidad había sido admitida no solo por los dictámenes de esta Procuraduría, sino también por sentencias reiteradas de los Tribunales de Justicia, cuyas resoluciones sirvieron de fundamento para la emisión de esos dictámenes.

 

Con respecto a esto último y, a manera de ejemplo, el Tribunal Superior de Trabajo, en su sentencia de las 8:20 horas del 3 de febrero de 1982, indicó: “Reiteradamente ha sostenido este Tribunal que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente. Tal es el caso presente en que el accionante pasó a laborar de la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, habiendo terminado con ésta su relación de trabajo con responsabilidad patronal, debiendo por tanto tomarse en cuenta toda la antigüedad laborada para ambas entidades para efectos del correspondiente cálculo de preaviso y auxilio de cesantía”.  

 

Contra la sentencia mencionada en el párrafo anterior fue planteado recurso de casación, el cual fue resuelto por la Sala Segunda en su sentencia n.° 61 de las 10:10 horas del 7 de julio de 1982.  Esa resolución indicó: “Como lo dice el Tribunal Superior de Trabajo en su fallo: “…que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente”. La tesis expuesta en la sentencia recurrida es correcta, y por lo demás tampoco puede considerarse incongruente, porque si el actor pasó sin solución de continuidad de laborar con la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, a la que prestaba sus servicios cuando por cambio de orientación de la sección fue separado de su cargo con responsabilidad patronal, no puede decirse que se operó un cambio de patrón, pues prestó sus servicios a dos entes estatales, que son instituciones Autónomas  del Estado en los términos del artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, que la define como “Constituida por el Estado y los demás entes públicos , cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público”, no cabe duda así de que estamos frente a un mismo ente patronal.” 

 

Por otra parte, interesa señalar que de la exposición de motivos de la ley n.° 6835 se desprende que su intención era la de generalizar, para efectos de anualidades, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público, reconocimiento que ya se venía haciendo en algunos casos.  En esa línea, la exposición de motivos de esa ley indicó que su finalidad era “… corregir una gran injusticia con los servidores del sector público, que al pasar a trabajar de una institución pública a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados. Se propone a partir de este momento, sin darle carácter retroactivo, corregir este problema.”  (Folio 2 del expediente legislativo n. ° 9509).

 

Incluso, después de aprobada la ley n.° 6835, la Sala Constitucional admitió la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba.  Así, en su sentencia n.° 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, esa Sala indicó que “… la aplicación del principio de patrono único no siempre aparece tan clara como en el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ello no obsta para que deba aplicarse por analogía en falta de texto expreso que lo prohíba.”  (El subrayado es nuestro).

 

De lo expuesto se deduce que para aceptar la teoría del Estado patrono único no es imprescindible que exista una norma legal que lo autorice, sino que basta con que no haya una disposición que lo prohíba.  De hecho, no existe una norma aplicable a todo el sector público que autorice el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Estado para efectos del cálculo de cesantía, o para el reconocimiento progresivo de vacaciones, sin que ello haya impedido que se realice tal reconocimiento.  En esa línea, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

 

“… A partir del mes de enero de 1983, las distintas entidades que componen el Sector Público, iniciaron el reconocimiento de los años servidos en otras instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, aspecto que ya venía siendo reconocido por la entonces Sala de Casación, el Tribunal Superior de Trabajo y el Tribunal de Servicio Civil.  (…)  Como se dijo, en un inicio el reconocimiento se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales y quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, del tiempo servido en otras entidades del Sector Público.  En otros términos, ya la jurisprudencia judicial había admitido el reconocimiento de la antigüedad en el servicio público, lo mismo que la jurisprudencia administrativa (Procuraduría General de la República, Dictámenes C-194-83 del 17 de junio de 1983 y C-236-85 del 30 de setiembre de 1985).  Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento…”.  (Sala Segunda, sentencia n.° 82 de las 9:10 horas del 5 de julio de 1989.  En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias n.° 81 de las 9:00 horas, n.° 90 de las 15:10 horas, n.° 92 de las 15:30 horas todas del 5 de julio de 1989, n.° 162 de las 10:20 horas del 5 de octubre de 1989 y la n.° 34 de las 9:40 horas del 5 de marzo de 1993).

 

Debe tenerse presente que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar diversos conflictos que se suscitan en materia de empleo público.  A manera de ejemplo, la Sala Constitucional utilizó esa teoría en su sentencia n.° 1107-2019 de las 18:30 horas del 23 de enero del 2019, para admitir la validez de una cláusula de la convención colectiva del Instituto Nacional de las Mujeres que reconocía el tiempo servido en el sector público para efecto de vacaciones.  En esa oportunidad indicó lo siguiente: 

 

“Este supuesto hace referencia a la teoría del Estado como patrono único, lo que quiere decir que, independientemente del ente u organismo público específico en el cual se haya desarrollado la actividad productiva del trabajador, ciertos beneficios laborales le son reconocidos. Así las cosas, la disposición 32, de la Convención Colectiva impugnada, cuando regula el supuesto de la persona que venga de trabajar de otra dependencia del sector público, realmente lo que hace es repetir esta teoría del Estado como patrono único. De ahí que la constitucionalidad de la norma, en cuanto a este primer supuesto que se regula, sea válida …”.

 

Es importante señalar además que con la reforma operada al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no se prohibió expresamente el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del sector público para efectos de anualidades.  

 

Tampoco es posible afirmar que la intención implícita del legislador al reformar el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública haya sido la de prohibir ese reconocimiento, pues esa reforma no consistió solamente en la derogación de su inciso d), lo que eventualmente hubiese permitido suponer que el propósito del legislador era el de denegar el reconocimiento al que se refería ese inciso, sino que se trató de una reforma integral a esa disposición.

 

En ese sentido, una vez revisados los antecedentes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (los cuales constan en el expediente legislativo n.° 20580) se pudo constatar que en ellos no quedó consignada discusión alguna que permita aclarar la intención del legislador con la reforma integral al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.  

 

Dentro de los datos más relevantes relacionados con la reforma a ese artículo se puede mencionar que ni en la exposición de motivos del proyecto de ley, ni en el texto normativo original, visibles a folios 2 al 100 del expediente, se hizo referencia a una eventual reforma al artículo 12 citado.  Luego, a folios 1312 y 1313 del expediente legislativo, aparece una moción presentada el 19 de diciembre del 2017 por los diputados Sandra Piszk y Ottón Solís ante la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, en los siguientes términos:

 

“Para que se modifique el artículo cuatro del proyecto de ley en discusión y se lea de la siguiente manera:

Artículo 4.- Refórmese el artículo 5 y adiciónese un inciso e) al artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lea:

"Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(...)

e) A los servidores que reingresan a la administración pública luego de haberse acogido a la movilidad laboral y haber recibido el pago de prestaciones legales, de conformidad con la ley para el equilibrio financiero del sector público N° 6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas, no se le reconocerá el tiempo de servicio prestado liquidado con anterioridad.”

 

No obstante, la moción recién transcrita fue retirada por los proponentes el 2 de abril del 2018, según consta a folio 1348 del expediente legislativo. 

 

Posteriormente, a folio 11562 del expediente legislativo (foliatura inferior derecha por corrección realizada a folio 11556 bis del expediente), consta una moción presentada el 16 de julio del 2018 por varios diputados para que se acogiera un texto sustitutivo del expediente 20580. En esa moción ya aparece una propuesta de texto para el artículo 12 en estudio que es similar a la que finalmente fue aprobada (ver folio 11666, foliatura inferior derecha del expediente); sin embargo, dicha moción de texto sustitutivo fue rechazada según consta a folio 11704 (foliatura inferior derecha) del expediente legislativo.  

 

Después, a folio 13603 del expediente, consta una moción presentada el 20 de agosto del 2018 por varios diputados para que se acogiera un nuevo texto sustitutivo del expediente 20580.  A folio 13701 del expediente aparece el texto que propuso esa moción para el artículo 12 de la ley n.° 2166:

 

“(…) Refórmese el artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lean:

"Artículo 12.- El incentivo por anualidad, se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos."

 

Dicha moción fue aprobada en la sesión n.° 38 del 21 de agosto del 2018, según consta a folio 13735 del expediente, y el texto propuesto en esa oportunidad para el artículo 12 en estudio (con algunos cambios de redacción) es el que en la actualidad se encuentra vigente. 

 

Si la intención del legislador con la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública hubiese sido la de suprimir la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público, es probable que lo hubiera indicado así expresamente, como lo hizo al prohibir el pago de confidencialidad y discrecionalidad, bienios, quinquenios y cualquier otro beneficio relacionado con acumulación de años de servicio distintos a la anualidad, según lo dispuesto en el artículo 40 de esa ley.

 

En síntesis, considera esta Procuraduría: 1) que existen pronunciamientos reiterados tanto de éste Órgano Asesor, como de los Tribunales de Justicia, en los cuales se admitió, antes de la aprobación de la ley n.° 6835, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos del pago de beneficios laborales, entre los que se encuentra el de anualidades; 2) que la intención de la ley n.° 6835 con la adición de un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública fue la de consolidar un derecho que ya había sido reconocido en vía administrativa y judicial; 3) que la Sala Constitucional ha admitido la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba; 4) que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar conflictos que se presentan en materia de empleo público; y, 5) que la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no prohibió expresa, ni implícitamente, el reconocimiento del tiempo servido en todas las instituciones del sector público para efectos de anualidades.  

 

Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público.  Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.   Como consecuencia de ello, se reconsideran parcialmente los dictámenes C-160-2019 del 10 junio del 2019, C-194-2019 del 8 de julio 2019, C-324-2019 del 6 de noviembre del 2019, C-031-2020 del 30 de enero de 2020, y la opinión jurídica OJ-132-2019 del 12 de noviembre del 2019, únicamente en lo relativo a ese aspecto”. (Dictamen C-173-2020, op. cit. En sentido similar, los dictámenes C-229-2020, de 16 de junio de 2020 y C-346-2020, de 31 de agosto de 2020).

 

Conclusiones:

 

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

 

·         Las antinomias normativas acusadas entre el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y el ordinal 14, incisos d) y f), del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificados por los artículos 1 y 2 de los Decretos Ejecutivos Nos. 41807 de 23 de julio de 2019 y 41904 de 9 de agosto de 2019, respectivamente, en realidad son aparentes, en el tanto los preceptos y normas involucradas no son en realidad contradictorios ni incompatibles, sino que, en su aplicación al caso específico, aparentan estarlo producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho, especialmente de las reglamentarias.

 

·         Con base en una interpretación correctiva de las disposiciones normativas involucradas, es factible eliminar la incompatibilidad aparente de éstas, conciliándolas a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos.

 

·         En el caso específico del ordinal 14, inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificado el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 41904 de 9 de agosto de 2019, efectuado ese ejercicio interpretativo, por dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020, se determinó que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido anteriormente en las diversas instituciones del sector público.

 

·         En el caso específico del artículo 14, inciso d), del citado Reglamento, modificado por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nos. 41807 de 23 de julio de 2019, a fin de que la norma que contiene se ajuste a la contenida en el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y cumpla así fielmente con su instrumentalización, complementación y desarrollo, como secundum legem –de acuerdo con la ley-, interpretamos que, cuando dicha disposición reglamentaria alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, según la conversión ordenada por Ley - ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-, como un monto nominal fijo.

 

·         Por consiguiente, como norma derivada de la conjunción armónica de ambas disposiciones normativas –legal y reglamentaria-, en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, en caso de ascensos, ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor.

 

·         La preservación salarial de anualidades e incentivos nominalizados será, por principio, invariable mientras las condiciones o factores relevantes con base en las cuales se otorgaron, permanezcan inalterados –certeris paribus-. No así, cuando se den cambios significativos que las modifiquen o extingan ipso facto.

 

·         Es entonces razonable considerar que los funcionarios promovidos interinamente tendrían derecho a conservar determinada retribución sólo mientras se mantengan en aquel ascenso provisional. Una vez que cesan en aquél y regresan a su puesto en propiedad –descenso-, inevitable y subsecuentemente su retribución se debe ajustar de conformidad, pues no existe un derecho un derecho adquirido a un ascenso interino y menos a conservar el salario devengado o pagos derivados de aquél movimiento de personal. De modo que deben reajustarse tanto las anualidades, como los otros incentivos a que tiene derecho, conforme al salario que le corresponde devengar en el cargo que ocupa en propiedad.

 

Dejamos en esos términos evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGBH/sgg

C.c:  Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la República.

        Eilan Villegas Valverde, Ministro de Hacienda

       Alfredo Hasbum Camacho, Director General de Servicio Civil

 

C-396-2020

 

ANTINOMIA APARENTE; INTERPRETACIÓN CORRECTIVA DE NORMAS; INCISOS D Y F DEL ARTÍCULO 14 DEL DECRETO EJECUTIVO NO. 41564; LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, NO. 9635; NOMINALIZACIÓN DE ANUALIDADES E INCENTIVOS; NO REAJUSTE DE ANUALIDADES ACUMULADAS EN CASO DE ASCENSO; RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES ANTERIORMENTE ACUMULADAS EN OTRAS INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO.

 

Por oficio No. DH-0826-2020, de fecha 22 de setiembre de 2020, la Defensora de los Habitantes formula dos interrogantes a fin de obtener el criterio vinculante de la Procuraduría General:

 

1.- ¿Cuál es el monto del incentivo de anualidad y el incentivo por trabajar en la Defensoría de los Habitantes, que se debe aplicar a los funcionarios que se encontraban ascendidos de manera temporal al momento en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas el 04 de diciembre de 2018, si el que corresponde a la clase de puesto a la que están ascendidos interinamente de manera temporal o a la clase de puesto que ocupan en propiedad?

2.- Conforme lo expuesto, la segunda consulta concreta es: ¿Carece de regularidad jurídica el artículo 14 incisos d) y f) del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H-, al haber incluido regulaciones opuestas y no contempladas en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-396-2020 de 12 de octubre de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye y reafirma que:

 

·         Las antinomias normativas acusadas entre el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y el ordinal 14, incisos d) y f), del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificados por los artículos 1 y 2 de los Decretos Ejecutivos Nos. 41807 de 23 de julio de 2019 y 41904 de 9 de agosto de 2019, respectivamente, en realidad son aparentes, en el tanto los preceptos y normas involucradas no son en realidad contradictorios ni incompatibles, sino que, en su aplicación al caso específico, aparentan estarlo producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho, especialmente de las reglamentarias.

 

·         Con base en una interpretación correctiva de las disposiciones normativas involucradas, es factible eliminar la incompatibilidad aparente de éstas, conciliándolas a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos.

 

·         En el caso específico del ordinal 14, inciso f) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, modificado el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 41904 de 9 de agosto de 2019, efectuado ese ejercicio interpretativo, por dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020, se determinó que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido anteriormente en las diversas instituciones del sector público.

 

·         En el caso específico del artículo 14, inciso d), del citado Reglamento, modificado por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nos. 41807 de 23 de julio de 2019, a fin de que la norma que contiene se ajuste a la contenida en el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, y cumpla así fielmente con su instrumentalización, complementación y desarrollo, como secundum legem –de acuerdo con la ley-, interpretamos que, cuando dicha disposición reglamentaria alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, según la conversión ordenada por Ley - ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-, como un monto nominal fijo.

 

·         Por consiguiente, como norma derivada de la conjunción armónica de ambas disposiciones normativas –legal y reglamentaria-, en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, en caso de ascensos, ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor.

 

·         La preservación salarial de anualidades e incentivos nominalizados será, por principio, invariable mientras las condiciones o factores relevantes con base en las cuales se otorgaron, permanezcan inalterados –certeris paribus-. No así, cuando se den cambios significativos que las modifiquen o extingan ipso facto.

 

·         Es entonces razonable considerar que los funcionarios promovidos interinamente tendrían derecho a conservar determinada retribución sólo mientras se mantengan en aquel ascenso provisional. Una vez que cesan en aquél y regresan a su puesto en propiedad –descenso-, inevitable y subsecuentemente su retribución se debe ajustar de conformidad, pues no existe un derecho un derecho adquirido a un ascenso interino y menos a conservar el salario devengado o pagos derivados de aquél movimiento de personal. De modo que deben reajustarse tanto las anualidades, como los otros incentivos a que tiene derecho, conforme al salario que le corresponde devengar en el cargo que ocupa en propiedad.