Opinión Jurídica : 146 - del 23/09/2020

23 de setiembre 2020

OJ-146-2020

Licenciada

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-DCLEAGRO-020-2020 del 28 de julio de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley del programa nacional de créditos y tasas preferenciales para la mujer rural CRETAMUJER”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.290, en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El objeto del proyecto de ley es la creación del Programa Nacional de Créditos y Tasas Preferenciales para la Mujer Rural (CRETAMUJER), para impulsar el progreso económico de la mujer rural y fomentar la participación activa de las mujeres en zonas rurales con menores índices de desarrollo social (artículo 1 del proyecto).

El proyecto de ley parte de que sólo un pequeño porcentaje de mujeres en zonas rurales cuenta con empleo, en su mayoría, con trabajos ocasionales, informales, mal remunerados y poco regulados por las entidades competentes.

Ante ese panorama, los proponentes señalan que el acceso al crédito es casi un lujo para algunas mujeres y aún más cuando viven en zonas rurales, pues en su mayoría no tienen bienes muebles o inmuebles a su nombre para dar en hipoteca y que les permita llevar a cabo sus ideas de emprender, mucho menos un trabajo remunerado y con las garantías sociales pertinentes que les facilite el acceso a préstamos en entes financieros seguros.

Al respecto, señala la exposición de motivos:

“ (…) Es evidente que se necesita brindar una posibilidad a las mujeres rurales que no cuentan con las mismas condiciones que los hombres, y que se sabe de antemano, estas situaciones de dependencia generan ciclos de violencia física y/o psicológica no sólo en las mujeres sino también en las familias que la sufren, mismas que pueden ser prevenidas al dotar al sistema de una herramienta que brinde soporte a esta población tan vulnerable. (…)”.

Partiendo de lo anterior, procederemos al análisis del proyecto consultado.

I. LEGISLACIÓN VIGENTE RELACIONADA CON LA MATERIA QUE PRETENDE REGULARSE

Previo a analizar el artículado del proyecto en consulta, resulta necesario hacer referencia al sistema de financiamiento de proyectos establecido en la Ley No. 8634 del 23 de abril de 2008, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, cuyo artículo 1 señala:

“ARTÍCULO 1. Creación

Se crea el Sistema de Banca para el Desarrollo, en adelante SBD, como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos beneficiarios de esta ley.”

Respecto a los objetivos específicos de esta Ley, el artículo 4 dispone:

“ARTÍCULO 4.- Objetivos específicos del Sistema de Banca para el Desarrollo

El SBD tendrá los siguientes objetivos:

a) Establecer las políticas y acciones pertinentes que contribuyan con la inclusión financiera y económica de los sujetos beneficiarios de esta ley.

b) Establecer las políticas crediticias aplicables al SBD, que promuevan el desarrollo, la productividad y la competitividad de los sectores productivos, tomando en consideración el plan nacional de desarrollo y las políticas públicas que se emitan al respecto.

c) Financiar proyectos productivos mediante la implementación de mecanismos de financiamiento, avales, garantías y servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 9695 del 7 de junio del 2019, "Reforma para incentivar los modelos de capital semilla y capital de riesgo para emprendimientos")

d) Establecer condiciones financieras de acuerdo con las características específicas, así como los requerimientos del proyecto y de la actividad productiva que se apoye.

e) Promover y facilitar la participación de entes públicos y privados que brinden servicios no financieros y de desarrollo empresarial, con el propósito de fortalecer el desarrollo y la competitividad de los beneficiarios de esta ley.

f) Fomentar la innovación, transferencia y adaptación tecnológica orientada a elevar la competitividad de los sujetos beneficiarios de esta ley. En el caso del sector agropecuario se podrá canalizar por medio de instancias públicas como privadas que fomenten la innovación, investigación y transferencia de tecnología.

g) Coadyuvar al desarrollo productivo en las diferentes regiones del país por medio de los mecanismos que establece la presente ley, fomentando la asociatividad y apoyando las estrategias regionales de los ministerios rectores.

h) Implementar mecanismos de financiamiento para fomentar el microcrédito para desarrollar proyectos productivos.

i) Promover y facilitar la creación de empresas, a los beneficiarios de esta ley, por medio de instrumentos financieros, avales, capital semilla y capital de riesgo.

j) Promover y facilitar mecanismos para encadenamientos productivos.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme lo anterior, la legislación contiene un mecanismo de financiamiento e impulso de proyectos económicos, que comprende la implementación tanto de mecanismos crediticios, avales, garantías, capital semilla y capital de riesgo, como, servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

Respecto a estos servicios no financieros y de desarrollo empresarial, el numeral 15 de esta ley establece lo siguiente:

“(…)

c) Para servicios no financieros y de desarrollo empresarial, tales como:

1) Capacitación.

2) Asistencia técnica.

3 ) Elaboración de estudios sectoriales a nivel nacional y regional.

4) Investigación y desarrollo para innovación y transferencia tecnológica, así como para el conocimiento y desarrollo del potencial humano.

5) Medición integral de impactos del SBD.

6) Manejo de microcréditos.

7) Otras acciones que el Consejo Rector defina como pertinentes para el cumplimiento de los fines y propósitos de esta ley.

(…)” (El subrayado no pertenece al original)

Así las cosas, como parte de los servicios no financieros y de desarrollo empresarial, el Sistema de Banca para el Desarrollo contempla actividades de capacitación y asistencia técnica para los beneficiarios de la ley.

Ahora bien, el artículo 6 de la Ley No. 8634 señala que los beneficiarios del financiamiento, avales o garantías, capital semilla, capital de riesgo y servicios no financieros y de desarrollo empresarial, son: emprendedores, microempresas, pymes, micro, pequeño y mediano productor agropecuario, modelos asociativos empresariales y beneficiarios de microcrédito. Dispone dicho numeral:

“ARTÍCULO 6.- Sujetos beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo

Podrán ser sujetos beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo en el área de financiamiento, avales o garantías, capital semilla, capital de riesgo u otros productos que se contemplen en esta ley, los siguientes:

a) Emprendedores: persona o grupo de personas que tienen la motivación y capacidad de detectar oportunidades de negocio, organizar recursos para su aprovechamiento y ejecutar acciones de forma tal que obtiene un beneficio económico o social por ello. Se entiende como una fase previa a la creación de una Mipyme.

b) Microempresas: unidades económicas que, medidas mediante los parámetros de la Ley N.° 8262 y su reglamento, se ubican dentro de esta categoría.

c) Pymes: entendidas como las unidades productivas definidas en la Ley N.° 8262 y su reglamento.

d) Micro, pequeño y mediano productor agropecuario: unidad de producción que incluye los procesos de transformación, mercadeo y comercialización que agregan valor a los productos agrícolas, pecuarios, acuícolas, forestales, pesqueros y otros productos del mar, así como la producción y comercialización de insumos, bienes y servicios relacionados con estas actividades.

Estas unidades de producción emplean, además de mano de obra familiar, contratación de fuerza laboral ocasional o permanente que genera valor agregado y cuyos ingresos le permiten al productor realizar nuevas inversiones en procura del mejoramiento social y económico de su familia y del medio rural. La definición de estas las realizará el Ministerio de Agricultura y Ganadería vía reglamentaria.

e) Modelos asociativos empresariales: mecanismo de cooperación por el cual se establecen relaciones o articulaciones entre cualquiera de los sujetos beneficiarios del presente artículo.

f) Beneficiarios de microcrédito: persona o grupos de personas físicas o jurídicas que califiquen como pequeños productores agropecuarios, microempresarias o emprendedoras, de todos los sectores de las actividades económicas, que presenten proyectos productivos y cuyo requerimiento de financiamiento no exceda de cuarenta salarios base establecidos en la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993, y su respectiva actualización. Serán otorgados por el Fondo del Crédito para el Desarrollo definido en la presente ley y por medio de la banca privada que se acoja al inciso ii) del artículo 59 de la Ley N.° 1644, además del Fondo de Financiamiento para el Desarrollo.

En el caso de las medianas empresas y los medianos productores de todos los sectores productivos, solamente podrán ser beneficiarios de esta ley, por excepción, los que cumplan con los criterios y las condiciones que al efecto disponga el Consejo Rector, que deberá brindar un tratamiento equitativo y proporcional, siempre tomando en cuenta factores como el alto impacto en el desarrollo nacional, de acuerdo con criterios como empleo generado, contribución a la sostenibilidad ambiental, al desarrollo tecnológico y encadenamientos productivos, entre otros.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019)

El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) desarrollará un módulo de capacitación especial de apoyo a la formalización de estas unidades productivas, en coordinación con los ministerios rectores.” (El resaltado no pertenece al original)

Respecto a este mismo tema de los beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo, los artículos 7 y 8 de la Ley en comentario brindan un tratamiento prioritario a los proyectos impulsados por mujeres, además, se procura un acceso equitativo para ellas; señalan ambos numerales:

“Artículo 7- Sectores prioritarios

El Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), por medio del Consejo Rector, diseñará las políticas para brindar tratamiento prioritario a los proyectos impulsados por mujeres, adultos mayores, minorías étnicas, personas con discapacidad, jóvenes emprendedores, asociaciones de desarrollo, cooperativas, los consorcios pyme de acuerdo con la Ley N.º 9576, Ley para el Fomento de la Competitividad de la Pyme mediante el Desarrollo de Consorcios, de 22 de junio de 2018, así como los proyectos que se ajusten a los parámetros de esta ley, promovidos en zonas de menor desarrollo relativo, definidas por el índice de desarrollo social calculado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Estas políticas de financiamiento y apoyo no financiero posibilitarán un acceso equitativo de estos grupos a créditos, avales, garantías, condiciones y servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019)

Asimismo, tendrán tratamiento prioritario los proyectos que incorporen o promuevan el concepto de producción más limpia, entendiéndose como una estrategia preventiva e integrada que se aplica a los procesos, productos y servicios, a fin de aumentar la eficiencia y la reducción de los riesgos para los seres humanos y el ambiente. El Consejo Rector diseñará las políticas y los instrumentos financieros adecuados y necesarios para el financiamiento y la asistencia técnica de este tipo de proyectos y procurará la obtención de líneas de crédito internacionales, así como recursos de cooperación internacional para estos fines.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019)

La referencia a jóvenes incluida en esta ley corresponde a la definición contenida en la Ley N.° 8261, Ley General de la Persona Joven, de 2 de mayo de 2002.” (El resaltado no pertenece al original)

“ARTÍCULO 8.- Acceso equitativo para las mujeres

El SBD diseñará las políticas para neutralizar las desigualdades por razones de género, con políticas de financiamiento y apoyo no financiero que posibiliten un acceso equitativo de las mujeres, en cuanto al acceso al crédito, avales, garantías, condiciones y servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

Para los fines que persigue esta ley, las entidades financieras que accedan a los recursos del SBD deberán tener, entre sus programas de financiamiento y condiciones, políticas especiales que compensen las desigualdades de género.”

Conforme se aprecia, la Ley permite diseñar e implementar políticas de financiamiento y apoyo no financiero para los sectores prioritarios, entre ellos a proyectos impulsados por mujeres y proyectos promovidos en zonas de menor desarrollo relativo, con la finalidad de lograr un acceso equitativo de esos grupos a los productos y servicios que ofrece el Sistema de Banca para el Desarrollo. Estas políticas de financiamiento y apoyo no financiero posibilitan un acceso equitativo de estos grupos a créditos, avales, garantías, condiciones y servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

Por otra parte, la Ley No. 8262 del 2 de mayo de 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, es un marco normativo que promueve un sistema estratégico integrado de desarrollo de largo plazo, el cual permite el desarrollo productivo de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y posiciona a este sector como protagónico, cuyo dinamismo contribuye al proceso de desarrollo económico y social del país, mediante la generación de empleo y el mejoramiento de las condiciones productivas y de acceso a la riqueza (artículo 1).

Dicha ley, autoriza a los bancos del Estado y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal a promover y fomentar programas de crédito diferenciados dirigidos al sector de las micro, pequeñas y medianas empresas, además, crea el fondo especial para el desarrollo de micros, pequeñas y medianas empresas, cuyo objetivo es fomentar y fortalecer su desarrollo, conforme las directrices que emita el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo (artículo 7 y 8 de la Ley No. 8262).

Por otro lado, existen diversos programas de crédito y de asistencia técnica para proyectos de emprendedurismo, dentro de los cuales podemos citar los siguientes a manera de ilustración:

a) El Instituto Nacional de la Mujer cuenta con programas relacionadas con la capacitación, asistencia y financiamiento a favor de las mujeres rurales, como es el caso del Fondo de Fomento para Actividades Productivas y de Organización de las Mujeres (FOMUJERES), cuyo objetivo es impulsar y fortalecer las actividades productivas para la autonomía económica de las mujeres, de acuerdo con el “Modelo Integral de Fortalecimiento al Emprendedurismo y la Empresariedad para la Autonomía Económica de las Mujeres en Costa Rica como Mecanismo de Política Pública”. (https://www.inamu.go.cr/documents/10179/11341/Guia+de+Servicios+INAMU.pdf/053043dd-46cb-410d-bbe9-f3552763f1da).

b) El programa FIDEIMAS está orientado al financiamiento de garantías adicionales y subsidiarias, mediante créditos con tasa de interés favorables, además, brinda capacitación, asistencia técnica y seguimiento para personas o grupos que ejecuten proyectos productivos.

c) El Sistema de Crédito Rural del Instituto de Desarrollo Rural (INDER) tiene como finalidad el acceso a recursos financieros adecuados para el desarrollo de las actividades socioproductivas del medio rural (artículo 76 de la Ley 9036).

d) El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y la Movilidad Social (PRONAMYPE) (fundamentada en la Ley No. 5662 de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares), ejecuta microcréditos, capacitación y asistencia técnica, para personas en condición de pobreza, con el propósito de facilitar su Movilidad Social y mejorar la calidad de vida propia y de sus familias; propiciando su autoempleo mediante proyectos productivos que permitan el sostenimiento de un capital familiar estable, y/o la generación de empleabilidad.

e) El PRONAMYPE está dirigido a personas afectadas por la pobreza, excluidas, en riesgo social, vulnerables, sean hombres o mujeres costarricenses o extranjeros naturalizados, o extranjeros en condiciones regularizadas, en condición de pobreza, con un micro-negocio en marcha, o con una idea de negocio por iniciar (emprendedor), del cual se desprenda viabilidad y sostenibilidad económica. (http://www.mtss.go.cr/tramites-servicios/pronamype.html).

Partiendo de lo anterior este órgano técnico asesor recomienda al legislador, valorar el presente proyecto de ley a la luz de la normativa vigente, tomando en consideración que existe un marco regulatorio en el desarrollo e impulso de proyectos económicos, a través del financiamiento, avales, garantías, capital semilla y capital de riesgo, así como, servicios no financieros y de desarrollo empresarial, además de programas de crédito y de asistencia técnica para proyectos de emprendedurismo. Por lo anterior, dentro de su ámbito de discrecionalidad, deberá analizar si aun con la existencia de la legislación vigente, resulta pertinente aprobar el proyecto que ahora se plantea.

Dejando hecha esta observación general, procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley.

II. OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Debemos advertir, que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico o de técnica legislativa sobre el articulado propuesto que merezca algún tipo de discusión.

Título del proyecto, en relación con el artículo 1 (objeto), artículo 2 (administración del programa), artículo 3 (sobre el programa CRETAMUJER) y artículo 8.1 (condiciones para acceder al crédito)

El título del proyecto de ley, así como el artículo 1 sobre el objeto y numeral 2, disponen de forma general que el programa de crédito y tasas preferenciales está dirigido a “la mujer rural” y “población femenina rural”.

Señala el objeto del proyecto:

“…este programa tiene por objetivo impulsar el progreso económico de la mujer rural y fomentar la participación activa de las mujeres en zonas rurales con menores índices de desarrollo social.” (El subraya no es del original)

En contraste con lo dicho, el artículo 3 del proyecto señala que este instrumento financiero será para atender las necesidades crediticias de “las mujeres rurales jefas de hogar y grupo de mujeres organizadas en comunidades rurales”.

Mientras que, como parte de las condiciones que deben cumplir las beneficiarias, el numeral 8.1 del proyecto indica que “… puede ser una única solicitante jefa de hogar o un grupo de mujeres organizadas, estas deben ser jefas de hogar con al menos una persona a su cargo…”.

Conforme se aprecia, por un lado, el título del proyecto y el objeto de la iniciativa consideran como requisito para acceder al crédito preferencial, ostentar la condición de “mujer rural” y, por otro lado, los artículos 3 y 8.1 dispone que, además de ostentar esa condición deberá ser “jefa de hogar”.

En ese mismo sentido, el artículo 3 faculta a otorgar este beneficio en forma general a grupos de mujeres organizadas en comunidades rurales, pero, el numeral 8.1 condiciona que sus integrantes deban ser “jefas de hogar con al menos una persona a su cargo”.

Ahora bien, sobre este mismo tema, conviene señalar que la exposición de motivos de esta iniciativa, lo justifica en la necesidad de brindar a la mujer rural la oportunidad de desarrollar sus ideas, un aporte económico inicial que sirva de base para su soporte económico y el de su familia, mecanismo para que las mujeres puedan superar la dependencia económica que en muchas ocasiones es la razón por la cual se someten o persisten en una relación.

Dicha fundamentación del proyecto concluye de la siguiente manera: “Es evidente que se necesita brindar una posibilidad a las mujeres rurales que no cuentan con las mismas condiciones que los hombres, y que se sabe de antemano, estas situaciones de dependencia generan ciclos de violencia física y/o psicológica no sólo en las mujeres sino también en las familias que la sufren, mismas que pueden ser prevenidas al dotar al sistema de una herramienta que brinde soporte a esta población tan vulnerable.”

Conforme se aprecia, en la exposición de motivos de esta iniciativa no existe justificación técnica para que las mujeres habitantes de zonas rurales deban ser “jefas de hogar” para acceder a los beneficios que otorgaría la ley, sino más bien, parece que la intención de quienes proponen el proyecto es que, de manera general las mujeres de “zona rural” –sin hacer distinción si son jefas de hogar o no- cuenten con un soporte económico inicial que les permita desarrollar una actividad económica, no solo para ella sino también para su familia.

En consecuencia, para efectos de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe y para brindar concordancia en su contenido, se recomienda mejorar la redacción del título del proyecto y el articulado, conforme la verdadera intención que tenga el legislador respecto a ampliar el beneficio a “todas las mujeres de zonas rurales, organizadas o no”, o limitar este beneficio a las “mujeres y grupo organizado de mujeres jefas de hogar habitantes de zonas rurales”.

Título del proyecto, en relación con el artículo 1, 3, 4, 6.5, 6.6, 9, 10.3 y 12

El título dado al proyecto y el artículo 1 crean el programa nacional de créditos y tasas preferenciales para la mujer, cuyo objeto es impulsar el progreso económico de la mujer rural y fomentar la participación activa de las mujeres en zonas rurales con menores índices de desarrollo social (inserción de la mujer en actividades económicas y productivas).

Bajo esta línea, pareciera que el proyecto de ley está encaminado únicamente a brindar créditos con tasas de interés preferencia a aquellas mujeres habitantes de zonas rurales, en cuyo caso, según se desprende del título y del objeto del proyecto, estos créditos deberán ser invertidos exclusivamente en actividades económicas que servirán de soporte económico para ellas y su familia.

Lo anterior, resulta concordante con la justificación expuesta en la exposición de motivos del proyecto, que es el dotar a las mujeres rurales de una herramienta crediticia con condiciones favorables para impulsar sus ideas de emprendidurismo, en tanto, señalan que la mayoría de mujeres habitantes de zonas rurales no tiene acceso a créditos.

Sin embargo, como parte de las actividades a financiar, los artículos 9 y 10.2 contemplan la adquisición de terreno para vivienda, además, el artículo 3 sobre el programa CRETAMUJER, contempla no sólo el apoyo a la mujer en el acceso a crédito con tasas preferenciales, sino también, la “asistencia técnica y apoyo en especie a proyectos de desarrollo en comunidades rurales”.

En ese mismo sentido, el artículo 4 se refiere a la “asistencia técnica a los emprendimientos productivos en temas sobre agricultura, acuicultura, ganadería, pesca, producción artesanal, a fin de verificar su productividad”.

Adicionalmente, el proyecto de ley también contempla el establecimiento de un programa anual de asistencia técnica para las mujeres rurales, a fin de desarrollar capacidades, la apropiación de nuevas tecnologías, innovación productiva, administración de pequeñas empresas, formación de encadenamientos productivos y localización de mercados para los productos (artículo 6.5 del proyecto) y, para el cumplimiento de ello, se llevarán a cabo capacitaciones técnicas (artículo 6.6 del proyecto).

Como ampliación de lo anterior, como parte de los objetivos el programa CRETAMUJER, el numeral 10.3 del proyecto dispone el “proveer de asistencia técnica para formación en idiomas, servicios empresariales, accesos a nuevas tecnologías y acceso a mercados, incrementar la cadena de valor agregado, la calidad y capacidad de gestión crediticia y empresarial de la mujer”.

Y, finalmente, el artículo 12 dispone que la inversión del programa destinará al menos el 20% para el “apoyo financiero no reembolsable”.

Es decir, el título del proyecto y su objetivo (artículo 1) no resultan concordantes con el articulado que citamos, en tanto, por un lado, se limita a la creación del programa nacional de créditos y tasas preferenciales para impulsar el progreso económico de la mujer rural y, por otro, se instauran actividades de asistencia técnica, actividades de capacitación, apoyo en especie a proyectos y adquisición de terreno para vivienda.

Cabe señalar que la exposición de motivos se limita a justificar el tema de acceso a créditos preferenciales por parte de las mujeres rurales para desarrollar una actividad que le genere ingresos y no así, en cuanto al acompañamiento técnico, capacitación y créditos para compra de inmuebles para vivienda, temas sobre los cuales resulta omisa la justificación.

Respecto a la adquisición de terreno para vivienda, resulta necesario acotar que la Ley No. 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, permite la obtención de bonos para compra de lote y construcción de vivienda.

En consecuencia, se recomienda analizar los alcances del objeto del presente proyecto de ley conforme la verdadera intención que tenga el legislador, a fin de evitar diversas interpretaciones al aprobarse eventualmente la ley.

Artículo 6.6 en relación con la reglamentación de la ley

El artículo 6.6 de la iniciativa señala que será función del Comité Interinstitucional de Apoyo y Seguimiento, emitir el reglamento de asistencia técnica del programa CRETAMUJER, determinando los mecanismos para llevar a cabo la capacitación técnica.

Al respecto, debemos advertir que la competencia de reglamentación de las leyes es reconocida constitucionalmente en manos del Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, por lo que debe aclararse el alcance de esta reglamentación que se propone para efectos de evitar dudas de constitucionalidad, que podrán ser dilucidadas eventualmente ante la Sala Constitucional.

Adicionalmente, se sugiere incluir un apartado respecto a la reglamentación de la Ley, otorgando un plazo prudencial al Poder Ejecutivo para ejercer dicha función.

ARTÍCULO 7- De las sesiones del Comité Interinstitucional de Apoyo y Seguimiento

El numeral 7 del proyecto señala que el Comité se reunirá ordinariamente tres veces al año y extraordinariamente cuando sea convocado por tres o más de sus miembros. Se podrá sesionar cuando haya mayoría absoluta de la totalidad de los miembros.

En primer lugar, el proyecto de ley omite señalar si la función de los integrantes de la Comisión conlleva algún tipo de remuneración (dietas), o bien si su participación será ad-honorem, lo cual es importante aclarar pues en esta materia rige el principio de reserva de ley (ver dictámenes C-130-2004 del 3 de mayo del 2004 y C-437-2005 del 20 de diciembre de 2005).

En segundo lugar, en el articulado no se hace referencia a ningún aspecto de funcionamiento de este órgano colegiado, ni sobre aspectos relacionados con remociones o impedimentos de sus integrantes, temas que deberían ser claramente definidos en el texto de la ley o, al menos, hacer referencia a una norma de alcance general que legisle en la materia, como por ejemplo la Ley General de la Administración Pública en su apartado “De los órganos colegiados”.

Artículo 8- Condiciones para acceder al crédito

El artículo 8.1 señala que la solicitante del crédito puede ser menor de edad, sin embargo, en el siguiente párrafo (8.2) se indica que debe ser “mayor de edad”.

En consecuencia, dicha contradicción deberá ser corregida a efectos evitar problemas futuros de interpretación.

Por otro lado, señala el numeral 8.3 que para acceder al crédito deberán cumplirse los demás requisitos que establecerá el INDER, es decir, el proyecto deja discrecionalmente al INDER el establecimiento de requisitos adicionales para optar por este beneficio.

Al respecto, sugerimos de forma respetuosa que en la iniciativa se establezcan claramente esos “requisitos adicionales” que deben cumplir las mujeres rurales para acceder al crédito con condiciones favorables, para efectos de brindar seguridad jurídica a las beneficiarias de la ley.

ARTÍCULO 11- Financiamiento del Programa CRETAMUJER

El artículo 11 del proyecto de ley establece las fuentes de financiamiento del programa CRETAMUJER, indicando:

ARTÍCULO 11- Financiamiento del Programa CRETAMUJER

Para financiar las actividades del programa se crea un fondo obtenido de los superávits que reporten las instituciones públicas y otras fuentes:

Para el Fondo del Programa CRETAMUJER, cada entidad pública proporcionará un 12% del monto total reportado como superávit cada año, durante los primeros cuatro años después de la entrada en vigencia de la Ley. Posteriormente, cada institución proporcionará un 1% de su

superávit anualmente.

Transferencias, aportes y/o donaciones de entes nacionales y/o cooperantes internacionales.

El INAMU como institución representante de la Mujer brindará un aporte inicial, por única vez, al fondo no menor a quinientos millones de colones, y el porcentaje que le corresponde cada año según su superávit reportado.

En primer término, debemos advertir que esta disposición que el proyecto hace de los superávits de forma permanente podría incidir negativamente en los planes de trabajo y programas de las entidades públicas, con lo cual se afectaría la autonomía constitucional, en particular, la reconocida a las municipalidades y a los demás entes autónomos.

Asimismo, se recomienda valorar si las instituciones públicas y especialmente las del Estado cuentan con recursos suficientes para hacerle frente a esta nueva obligación legal que eventualmente se aprobaría.

Por otro lado, en este artículo se establece la obligación del Instituto Nacional de las Mujeres, como ente rector de las políticas públicas y asuntos referidos a las mujeres en específico, para que brinde un aporte (por una única vez) al fondo, por un monto no menor de quinientos millones de colones, por lo que, se recomienda de manera respetuosa consultarse al INAMU sobre esta obligación legal.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de constitucionalidad y de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría