Accesibilidad
Dictamen : 329 - del 21/08/2020
21 de agosto de 2020
C-329-2020
Señora
Xinia
Chaves Quirós
Directora
Ejecutiva
Instituto del
Café de Costa Rica
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos
referimos a su atento oficio N° DEJ/234/2019 de fecha
26 de marzo de 2019, mediante el cual se solicitó nuestro criterio sobre la
posibilidad a nivel jurídico de reconocer el gasto por concepto de transporte y
hospedaje –cuando proceda- a los Delegados del Congreso Nacional Cafetalero que
asistan a la celebración de este evento, sea de carácter ordinario o
extraordinario. Lo anterior, al amparo del artículo 112 de la Ley N° 2762, Régimen de Relaciones de Productores,
Beneficiadores y Exportadores de Café.
La situación que motiva la consulta surge –según se indica- a partir de la
necesidad de garantizar la participación de todos los integrantes del Congreso
Nacional Cafetalero, particularmente el sector más vulnerable y sensible –los
productores-, que en ocasiones no pueden costear los gastos de transporte y
hospedaje para asistir al Congreso. Asimismo, ante la necesidad de contar con
la participación de todos los sectores. La entidad consultante propone el uso
de transporte grupal para las representaciones de cada región cafetalera, en
especial de las zonas más alejadas.
A la gestión
consultiva se adjuntó el criterio jurídico vertido por la Unidad de Asuntos
Jurídicos del ICAFE mediante oficio N° UAJ/013/2019
de fecha 31 de enero de 2019, en el que se concluyó que, en virtud de la
finalidad legal, sea la más amplia participación y representatividad del gremio
ante el Congreso Nacional Cafetalero, fue que el legislador en el artículo 112
de la ley N° 2762, ordenó al ICAFE proveer todas las
facilidades para que pueda llevarse a cabo dicho encuentro.
Es a partir de esa disposición legal y ante
la realidad que enfrenta el sector cafetalero nacional, además de tratarse de
un gasto que no está prohibido en forma expresa por el ordenamiento, que la
asesoría legal estima viable la posibilidad legal de reconocer el transporte
bajo la modalidad colectiva para su asistencia al Congreso Nacional Cafetalero,
tanto para sesiones ordinarias o extraordinarias.
I.
IMPOSIBILIDAD PARA EMITIR CRITERIO SOBRE EL TEMA CONSULTADO
Es importante destacar, en primera instancia, que el
análisis de fondo de la consulta planteada se enmarca en el ámbito competencial
asignado constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República,
competencia que es exclusiva, excluyente y prevalente de ese órgano.
En
efecto, el artículo 183 de la Constitución Política[1]
le encarga a la Contraloría General de la República el deber de la
fiscalización y control de la Hacienda Pública. Es a partir de esa disposición
constitucional que fluyen las regulaciones contempladas en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, ley N° 7428,
en la cual se establece expresamente el carácter vinculante de sus
pronunciamientos y su investidura como órgano rector en la materia. Los
numerales 4 y 12 preceptúan lo siguiente:
“Artículo 4.- Ámbito de su Competencia. La Contraloría General de la
República ejercerá su competencia sobre
todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.
…
Se entenderá por sujetos pasivos los que están sometidos a la fiscalización
de la Contraloría General de la República, de acuerdo con este artículo.
Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el
ámbito de su competencia, serán
vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.”
Artículo 12.- Órgano
rector del Ordenamiento. La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplado en esta Ley.
Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán
sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le
opongan.
La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones
y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el
cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.
La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de
determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles
deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro
de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos,
humanos y materiales que deberán emplear.” (Énfasis propio)
Se
reafirma lo anterior –particularmente en la materia relativa a la consulta que
aquí nos ocupa- con la posición que ha venido desarrollando la jurisprudencia
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al definir la
competencia de ese órgano contralor para determinar la racionalidad del gasto
público, lo que está implícitamente conexo a los parámetros de gastos de viaje
y transporte sufragados con fondos públicos.
Así, ante
cuestionamientos de constitucionalidad que fueron planteados en contra de la
Ley N° 3462, sea la Ley Reguladora de Gastos de Viaje
y Transporte de Funcionarios del Estado y su Reglamento, señaló dicho Tribunal
Constitucional:
“…la función
contralora y fiscalizadora de la Hacienda Pública que la propia Constitución
Política le ha encomendado a la Contraloría General de la República, que entre
otras funciones y competencias, debe encargarse del control de la eficiencia de
la Administración (artículo 17 de su ley Orgánica), de la fiscalización y
aprobación de los presupuestos de un numeroso grupo de entes públicos (artículo
18 ibidem), aprobar los contratos que celebre el Estado (artículo 20 ibid) de aprobar y examinar las liquidaciones
presupuestarias anuales de esos entes, de realizar auditorías sobre los entes
públicos y aquellos que manejen fondos de tal naturaleza (artículo 21 de la Ley
señalada), la faculta para establecer y uniformar, mediante reglas y
condiciones de obligado cumplimiento, la forma en que los distintos entes
públicos han de proceder en su relación con el ente contralor, de modo que no
cabe duda de que deben estar sujetos, por conveniencia contralora y por ser
jurídicamente posible, a sistemas generalizados.- Es decir, en el caso
específico de la norma ahora cuestionada, se trata en concreto de compendios de
instrucciones con el fin de facilitar, mediante la uniformidad de
procedimientos, el ejercicio de la competencia contralora fijada claramente por
la ley, por lo que no se estima que haya ejercicio propiamente dicho de alguna
potestad reglamentaria indebidamente delegada.-
V.- Conclusión.- Como se trata de funciones de control de gasto público, el artículo
1 de la Ley número 3462 del veintiséis de noviembre de mil novecientos
sesenta y cuatro, Reguladora de los gastos de viaje y gastos por concepto de
transportes para todos los Funcionarios del Estado, no resulta contrario a los artículos 9 y 140 inciso 3) de la
Constitución Política, puesto que en términos generales, corresponde a la
Contraloría General de la República, como institución auxiliar de la Asamblea
Legislativa, determinar la racionalidad de los gastos, los límites y legalidad
de los mismos, en ejercicio, eso sí, de las atribuciones contenidas en el
artículo 184 de la misma Constitución Política.
El reglamento que se objeta, no es en estricto sentido, un reglamento
ejecutivo, sino un manual de procedimientos que deben observar todos los entes
públicos sometidos al control en la forma explicada y por ello, la acción debe
declararse sin lugar…”[2] (Énfasis suplido)
En el
mismo sentido, ya nos hemos pronunciado sobre la competencia de la Contraloría
General de la República respecto al análisis de consultas concernientes pago de
viáticos a cargo de la Hacienda Pública. Al respecto, sostuvimos lo siguiente:
“… Se solicita dictamen que
defina " la controversia sobre cuál norma debe aplicarse a los
funcionarios que deben hacer reintegro por sumas de dinero giradas a título de
viáticos y en forma adelantada".
La consulta está relacionada con el
manejo del pago de viáticos por adelantado y tratándose de materia como la que
nos expone en su oficio, el órgano competente para pronunciarse sobre la misma,
es la Contraloría General de la República, en virtud de que es el órgano
encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y,
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica artículos 4 y 12, los
criterios que emita el ente contralor son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el
artículo 12 de su Ley Orgánica…” [3]
(Énfasis propio)
Por su
parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su
ordinal quinto, establece el límite del ámbito de competencial de este órgano
superior consultivo, al disponer:
“Artículo
5.- Casos de excepción:
No obstante lo dispuesto en los
artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos
administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”
Aunado a lo anterior, una revisión de la línea jurisprudencial administrativa que ha
desarrollado esta Procuraduría, nos permite advertir que en forma reiterada hemos declinado el ejercicio de la
función consultiva cuando la materia es exclusiva y prevalente de la
Contraloría General de la República, pues en ese campo los criterios del órgano
contralor resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos.
En este sentido pueden consultarse nuestros dictámenes
C-067-2008 de fecha 06 de marzo 2008, C-340-2009 de 8 de diciembre de 2009,
C-043-2010 de 19 de marzo de 2010, C-37-2012 de 2 de febrero de 2012,
C-159-2012 de fecha 27 de junio de 2012, C-219-2014 de 18 de julio de 2014,
C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019
del 9 de agosto del 2019, así como las opiniones jurídicas N°
OJ-305-2019 de fecha 22 de octubre del 2019, OJ-081-2020 de fecha 09 de junio
de 2020 y el reciente dictamen C-270-2020 de fecha 09 de julio de 2020.
A pesar de lo
señalado, y con el afán de orientar a la entidad consultante en una posible
respuesta útil y concreta a la situación que plantea, nos abocamos a la
búsqueda de criterios emitidos por el órgano rector (CGR) en temáticas
similares, encontrando que mediante
oficio N° DFOE-SAF-069 (15402) de fecha 08 de
diciembre de 2017, ya la Contraloría General de la República había resuelto
expresa y puntualmente la misma consulta planteada por el ICAFE.
En consecuencia, y
por resultar de fundamental importancia para efectos de la gestión que aquí nos
ocupa, nos permitimos transcribir –en lo que interesa- la respuesta emitida por
el órgano competente, que en esa oportunidad señaló:
“… Transcribe en su nota el
artículo 53 del Reglamento e indica que motiva su petición ante la necesidad de
contar con la participación en pleno de los miembros Delegados del Congreso
Nacional Cafetalero; órgano que conforme lo establece el artículo 109 de la Ley
Sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores
de Café N°2762, se reconoce como el órgano superior de dirección y
administración del Instituto del Café de Costa Rica (ICAFÉ) y que tiene
carácter permanente, acota que tales Delegados son nombrados por períodos de
dos años y se reúnen por disposición de ley ordinariamente, el primer domingo
del mes de diciembre de cada año y extraordinariamente, cuando lo acuerde la
Junta Directiva del ICAFÉ o cuando lo solicite, mediante documento firmado, por
lo menos un veinticinco por ciento (25%) de los Delegados en función,
disposición contenida en el artículo 113 de la Ley N°2762.
(…)
Acota
que el Congreso reviste interés público por la participación de todos los
sectores cafetaleros del país pero que en muchas ocasiones, por razones de
transporte, se les dificulta su asistencia y participación, sobre todo si se
toma en consideración que un importante número de los Delegados, provienen de
zonas alejadas como Coto Brus, Pérez Zeledón y Zona Norte y la mayoría, por su
condición de pequeños productores se les hace difícil el coste de este tipo de
viajes a San Pedro de Barva de Heredia, lugar donde históricamente se ha
realizado la actividad en virtud de lo limitado de los recursos para atender
estas diligencias, sobre todo partiendo de que no tienen ningún tipo de
reconocimiento económico como dietas o viáticos…
El ICAFÉ
solicita con base
en el artículo 53 del Reglamento, la
autorización especial para el reconocimiento de gastos de transporte y excepcionalmente, del pago de kilometraje a
los Delegados del Congreso Nacional Cafetalero, de conformidad con el marco
legal expuesto en su nota.
Recordando
que la actividad pública se rige por el principio de legalidad, por el cual
sólo se permite aquello que esté expresamente avalado por el ordenamiento
jurídico, es
imperioso revisar de previo a cualquier consideración, si la petición cumple
con los requisitos de admisibilidad del referido artículo:
Artículo
53º.- Autorizaciones especiales. Las situaciones excepcionales que se
presenten, podrán someterse a consideración de la Contraloría General de la
República, con el propósito de que por medio del órgano o instancia competente
resuelva las autorizaciones especiales sobre cualquier aspecto no contemplado
en este Reglamento, si tales situaciones cumplen con los siguientes requisitos:
a) Que la solicitud se haga previamente a la realización del viaje. b) Que la
actividad sujeta a autorización no contravenga el orden jurídico vigente. c)
Que la realización de la actividad sea conveniente al interés público. d) Que
se trate de una situación que ocurre en forma esporádica o imprevista. e) Que
la solicitud sea hecha a instancia de la autoridad superior administrativa del
ente público respectivo o de otra autoridad competente.”
Al respecto, estima
esta Contraloría que la petición que nos ocupa, no califica dentro de los
supuestos arriba reseñados para proceder a otorgar una autorización especial,
concretamente con el inciso d). Por una parte, la Ley N°
2762 prevé que los Congresos cafetaleros se celebren al menos una vez al año y
en forma extraordinaria cuando se cumplan los requisitos, lo cual transgrede
dicho inciso, que pide que la actividad a desarrollarse “ocurra en forma esporádica o imprevista”.
Estamos ante seminarios recurrentes y no ante hechos
imprevistos o fortuitos. La celebración del Congreso Nacional Cafetalero está
regulada en la Ley de comentario y es un evento cuya organización forma parte
de las responsabilidades conferidas por el legislador a ICAFÉ.
En otra oportunidad, ante una consulta similar, contestó
esta Contraloría1:
“Valora
esta Contraloría a la luz del marco legal expuesto en la consulta, que la
solicitud de comentario no satisface las formalidad (sic) del inciso d), por lo
tanto, no procede dar la autorización solicitada, según se explica de seguido.
/ Como bien lo argumentó la consultante en su nota, este tipo de asambleas, son
de realización periódica, incluso el artículo 29 de la Ley N°
8261 establece la periodicidad de las mismas y además se aporta un cuadro con
el cronograma de las que se harán en este año 2017, por lo cual no se da el
supuesto de ser situaciones que ocurren en forma esporádica o imprevista. Ante
este hecho, y en absoluto respeto del principio de legalidad, no es procedente
dar la autorización prevista en el citado artículo 53.”
Por otra parte, de acuerdo a la lectura de los
artículos referidos por la consultante, los asistentes al Congreso, no son
funcionarios públicos, sino particulares que ejercen la actividad cafetalera,
ergo no califican como sujetos beneficiarios al pago de viáticos, según se
colige de la lectura de los artículos 109 y 110 de la precitada Ley N° 2762 y de los artículos 3 y 4 del Reglamento, referidos
a los sujetos beneficiarios del pago de viáticos.
Por otra parte, con respecto a
la solicitud de pago de kilometraje, es deber de esta Contraloría informar al
Instituto que la regulación de tal figura está reservada exclusivamente para
los funcionarios públicos, según se desprende de la letra del artículo 139,
inciso l) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (DE-33411-H y
sus reformas):
“Artículo
139.-Objetos de naturaleza o circunstancia concurrente incompatibles con el
concurso. (l) Arrendamiento de vehículos de los funcionarios “El
arrendamiento de los vehículos de los funcionarios de la Administración, cuando
para el cumplimiento de sus funciones deban desplazarse, y resulte más
económico y razonable, que se pague un precio por la utilización de dichos
vehículos. Para que opere esta modalidad de contratación, es necesario que
exista un sistema de control interno eficiente que garantice el uso racional y
apropiado y que mediante una reglamentación interna se establezca con precisión
las condiciones de la prestación. La aplicación de este sistema requiere de la
autorización de la Contraloría General de la República, la cual podrá ordenar
su eliminación cuando considere que se ha hecho una utilización indebida del
mismo. También corresponderá a dicho órgano la fijación periódica de las
tarifas correspondientes.” (El
resaltado no es del original).
La administración activa interesada en pagar
kilometraje a sus funcionarios, debe cumplir con los requisitos supra
indicados, sea debe emitir un reglamento que asegure la existencia de un
sistema de control interno eficiente que garantice el uso racional y apropiado
y que además establezca con precisión las condiciones de la prestación del
servicio, así como elaborar estudios que demuestren la relación costo beneficio
favorable del pago de kilometraje respecto de otras alternativas u opciones del
mercado.
La participación de la
Contraloría se circunscribe y limita, a autorizar la aplicación del sistema
para el arrendamiento de vehículos propiedad de los funcionarios de las
entidades públicas, no así, la aprobación o refrendo de los respectivos
reglamentos, por lo tanto, en caso de que el ICAFÉ quiera utilizar el pago de
kilometraje para sus funcionarios, deberá satisfacer los requisitos expuestos
en el referido artículo 139 inciso l)…”.
Como vemos, la Contraloría
General de la República ya analizó la situación planteada, resultando en la
denegatoria de autorizar el uso de recursos públicos para los fines propuestos
por el ICAFE, en cuanto al pago de gastos por
concepto de transporte a los Delegados del Congreso Nacional Cafetalero.
En consecuencia, no podría
pretender el instituto consultante que esta Procuraduría General, en vía
consultiva, le brinde un criterio distinto para así desconocer el ya vertido
por la Contraloría, pues, como quedó visto, no podemos invadir el ámbito
competencial propio del órgano contralor, en virtud del cual sus criterios
prevalecen y son de acatamiento obligatorio para la Administración.
Dada la existencia de este
criterio puntual y expreso que ya el órgano contralor le había dirigido al
ICAFE, no se debió generar nuevamente la misma consulta, esta vez dirigida a la
Procuraduría. Antes bien, el
pronunciamiento negativo de la Contraloría se supone dentro del conocimiento y
dominio de esa entidad, e incluso debió ser parte elemental del análisis
efectuado por la asesoría jurídica interna, junto con el correcto análisis que
se debe manejar sobre el Principio de Legalidad en materia de disposición de
fondos públicos, el cual desconoció también el criterio legal aportado.
II.
CONCLUSIÓN
Con vista en lo expuesto, se concluye que la
consulta resulta inadmisible por tratarse de un asunto que es competencia
exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República. En
consecuencia, nos vemos legalmente imposibilitados para rendir el dictamen
vinculante que se nos ha solicitado.
En
todo caso, tal como se explicó, la Contraloría General de la República ya
analizó la situación concreta planteada, resultando en la denegatoria de
autorizar el uso de recursos públicos para los fines propuestos por el ICAFE en
cuanto al pago de gastos para los Delegados del
Congreso Nacional Cafetalero, criterio al cual debe estarse el instituto
consultante.
De usted con toda consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal
Procuradora Abogada
de Procuraduría
ACG/ASM
En respuesta a: 3576-2019
[1] Artículo 183.- La Contraloría General de la
República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la
vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional
y administrativa en el desempeño de sus labores.
La Contraloría está a cargo de un
Contralor y un Subcontralor. Ambos funcionarios serán nombrados por la Asamblea
Legislativa, dos años después de haberse iniciado el período presidencial, para
un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente, y gozarán de las
inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes.
El Contralor y Subcontralor
responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus funciones y pueden ser
removidos por ella, mediante votación no menor de las dos terceras partes del
total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les comprobare
ineptitud o procederes incorrectos.
[2] Sala Constitucional,
resolución N° 5825-1997.
[3] Opinión Jurídica N°
198-2001 de fecha 20 de diciembre de 2001.
C-329-2020
PAGO DE TRANSPORTE Y
HOSPEDAJE. MATERIA DE CONTRALORÍA. NO CABE PAGAR ESTOS GASTOS A DELEGADOS DEL
CONGRESO NACIONAL CAFETALERO. NO SE PUEDE PRETENDER DESCONOCER EL CRITERIO DE
CGR PLANTEANDO LA MISMA CONSULTA A LA PGR.
El Instituto del Café de Costa Rica solicitó nuestro criterio sobre la
posibilidad a nivel jurídico de reconocer el gasto por concepto de transporte y
hospedaje –cuando proceda- a los Delegados del Congreso Nacional Cafetalero que
asistan a la celebración de este evento, sea de carácter ordinario o
extraordinario. Lo anterior, al amparo del artículo 112 de la Ley N° 2762,
Régimen de Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café.
Mediante nuestro dictamen C-329-2020 de fecha 21 de
agosto del 2020, suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, y Alejandra Solano Madrigal, Abogada de Procuraduría, evacuamos la
consulta, señalando:
En esta materia la Contraloría General ejercer una
competencia exclusiva y prevalente.
Con el afán de orientar a la entidad
consultante en una posible respuesta útil y concreta a la situación que
plantea, se indicó que mediante oficio N° DFOE-SAF-069 (15402) de fecha 08 de
diciembre de 2017, ya la Contraloría General de la República había resuelto
expresa y puntualmente la misma consulta planteada por el ICAFE.
La Contraloría General de la
República ya analizó la situación planteada, resultando en la denegatoria de
autorizar el uso de recursos públicos para los fines propuestos por el ICAFE,
en cuanto al pago de gastos
por concepto de transporte a los Delegados del Congreso Nacional Cafetalero.
En consecuencia, no podría pretender el instituto consultante que esta Procuraduría General, en vía consultiva, le brinde un criterio distinto para así desconocer el ya vertido por la Contraloría, pues, como quedó visto, no podemos invadir el ámbito competencial propio del órgano contralor, en virtud del cual sus criterios prevalecen y son de acatamiento obligatorio para la Administración.
Dada la existencia de este criterio puntual y expreso que ya el órgano contralor le había dirigido al ICAFE, no se debió generar nuevamente la misma consulta, esta vez dirigida a la Procuraduría. Antes bien, el pronunciamiento negativo de la Contraloría se supone dentro del conocimiento y dominio de esa entidad, e incluso debió ser parte elemental del análisis efectuado por la asesoría jurídica interna, junto con el correcto análisis que se debe manejar sobre el Principio de Legalidad en materia de disposición de fondos públicos, el cual desconoció también el criterio legal aportado.