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Opinión Jurídica : 139 - del 17/09/2020
17 de setiembre de 2020
OJ-139-2020
Señora
Marcía Valladares Bermúdez
Comisiones Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, damos respuesta al oficio
AL-CJ-22.005-0596-2020 de 8 de julio de 2020.
En el oficio
AL-CJ-22.005-0596-2020 de 8 de julio de 2020 se nos solicita el criterio
técnico jurídico de este Órgano Superior Consultivo sobre el proyecto de Ley N.°
22.005 “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 60, 61, 62, 63 Y 66 DEL CÓDIGO CIVIL, Y SUS
REFORMAS, LEY N.° 63, DE 28 DE SETIEMBRE DE 1887, DEL ARTÍCULO 18, INCISO 10),
DEL CÓDIGO DE COMERCIO, Y SUS REFORMAS, LEY N.° 3284, DE 27 DE MAYO DE 1964, DE
LOS ARTÍCULOS 60, INCISO J), Y 65 DE LA LEY ORGÁNICA DEL REGISTRO CIVIL, Y SUS
REFORMAS, LEY N.° 1525, DE 10
DE DICIEMBRE DE
1952, Y DE LOS ARTÍCULOS 240, 241
Y 243 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Y SUS REFORMAS, LEY N.°
6227, DE 2 DE MAYO DE 1978. “LEY DE CREACIÓN DEL DOMICILIO ELECTRÓNICO Y LA NOTIFICACIÓN A LOS
ADMINISTRADOS”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados;
B) En orden al domicilio electrónico
y cuestiones de Técnica Legislativa.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la
Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de
la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea
considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual
lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las
comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el
asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la
función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y
facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado
interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución
Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018)
Esta colaboración es
excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del
marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un
criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto
de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe
sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la
razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del
30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función
consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o
tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio
observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto.
La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función
consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento
de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un
proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento
jurídico para su aplicación de forma general.
Por último, la consultas de
los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General
de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la
consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida
siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica
OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019)
B.
EN ORDEN AL DOMICILIO
ELECTRÓNICO Y CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.
El domicilio es un instituto
esencial en la protección de la personalidad. Es un atributo de la
personalidad. Toda persona tiene un domicilio.
El domicilio junto con el nombre, el estado civil y la nacionalidad es uno
de los elementos que integran la individualidad legal. Al respecto, conviene
citar a Rodríguez Odilé:
El domicilio, dice Louis Josserand,
complementa la identificación de la persona que el nombre había contribuido a
asegurar: así como un individuo debe tener un nombre, necesita una sede legal
donde se le
considere siempre como presente, aún sí, de hecho, esté momentáneamente
ausente de ella. La necesidad de fijar a cada persona un domicilio es pues una
necesidad de órden general, puesto
que junto con el nombre, el estado civil y la nacionalidad es uno de los
elementos que integran la individualidad legal. (EL DOMICILIO EN EL CODIGO
CIVIL. ODILE, RODRIGUEZ, Disponible en:
file:///C:/Users/Jorge.OA/Downloads/Dialnet-ElDomicilioEnElCodigoCivil-5084685.pdf)
Luego, debe indicarse que el
domicilio de las personas físicas es el lugar donde la persona ha establecido
la sede principal de sus negocios e intereses. A falta de éste, el lugar donde
se halle. El domicilio de las personas jurídicas es el lugar donde está situada
su dirección o administración, salvo lo que se dispusiere por sus estatutos o
leyes especiales. Doctrina de los artículos 60 y 61 del Código Civil.
La relevancia del domicilio en
materia contractual, sucesoria, electoral, administrativa y fiscal está fuera
de toda duda. También es inequívoca la importancia del domicilio en materia
estrictamente procesal. El domicilio es, en principio, el lugar para recibir
notificaciones. En este sentido no debe soslayarse que el acto de notificación,
a su vez, es un medio a través del cual se garantiza el debido proceso, pues el
acto de notificación asegura al interesado el conocimiento adecuado y completo
de un asunto sobre el cual tiene un interés directo y actual, e igualmente para
aquellos que de alguna forma se puedan ver afectados por determinado acto o
resolución, permitiéndoles de esta manera ejercer una real y efectiva defensa
de sus pretensiones. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-266-2005 de
27 de julio de 2005:
Concretamente, el acto de notificación es considerado como el medio a
través del cual se garantiza al interesado el conocimiento adecuado y completo
de un asunto sobre
el cual tiene un interés directo y actual, e igualmente para aquellos que de
alguna forma se puedan ver afectados por determinado acto o resolución,
permitiéndoles de esta manera ejercer una real y efectiva defensa de sus
pretensiones. Por ello,
es obligación de toda autoridad judicial velar por el
cumplimiento efectivo de dicha actividad material.
Así las cosas, es claro que el
instituto del domicilio, como lugar donde las personas pueden ser notificadas
de los asuntos sobre los cuales tengan un interés directo y actual, es esencial
para un pleno ejercicio del derecho fundamental al debido proceso.
De seguido, importa advertir,
que conforme el numeral 63 del mismo Código Civil, pueden establecerse
domicilios especiales por Ley o por acto jurídico.
El denominado domicilio
procesal es uno de esos domicilios especiales. El domicilio procesal es el que
constituye la persona para efectos de recibir notificaciones. En efecto, es una
regla general de nuestro derecho procesal, que quien demanda debe señalar un
lugar dentro del correspondiente perímetro judicial donde recibir
notificaciones. Ese lugar es el domicilio procesal. Este domicilio procesal no
debe ser necesariamente el domicilio real de la persona, sea física o jurídica.
Diversas razones pueden motivar que las personas decidan constituir un
domicilio procesal especial. Este
domicilio procesal puede constituirse mediante un acto procesal – señalando un
lugar para notificaciones ante una autoridad jurisdiccional – o mediante un
acto jurídico. Conforme el artículo 63 recién citado, en caso de que se
constituye un domicilio mediante acto jurídico, la elección es válida si se
hace en documento público y, si se hizo en documento privado, desde que este
sea reconocido.
Ahora bien, distintas normas
procesales ya permiten que el domicilio procesal sea un medio electrónico e
incluso la Ley de Notificaciones y Comunicaciones Judiciales, N.° 8687 de 4 de
diciembre de 2008, ha creado la posibilidad de que las personas puedan fijar un
domicilio electrónico permanente. El artículo 3 de la Ley N.° 8687 establece
que las personas físicas y jurídicas interesadas pueden señalar al Poder
Judicial, una dirección única de correo electrónico para recibir el
emplazamiento y cualquier otra resolución, en cualquier asunto judicial en que
deban intervenir. Esta fijación puede
ser modificada o revocada en cualquier tiempo, por la persona interesada.
El denominado domicilio
electrónico permanente amplía la protección de la personalidad de los
individuos y fortalece la posibilidad de las personas de ejercer su derecho al
debido proceso en aquellos asuntos que sean de su interés personal y directo.
En este orden de ideas,
conviene destacar que la posibilidad de que las personas sean notificadas a
través de un domicilio electrónico permanente permite que éstas puedan conocer
de una forma más célere y eficaz de la existencia de asuntos que afecten sus
intereses jurídicos y económicos y de las resoluciones que los jueces lleguen a
dictar en esos asuntos. Asimismo, la institución del domicilio electrónico
permanente supone eventuales grandes beneficios para el sistema judicial, entre
los cuales se cuenta el ahorro de los recursos asignados lo cual resuelta
congruente con el principio de responsabilidad fiscal. Principio que impone a
los tomadores de decisiones en materia de Hacienda Pública un deber de
propiciar la asignación y la ejecución del presupuesto público, conforme a los
principios de equilibrio, economía, eficacia, eficiencia, transparencia y demás
principios presupuestarios de rango constitucional y legal.(Artículo
8 de la Ley N.° 9635 de 3 de diciembre de 2018)
Ahora bien, el proyecto de Ley
que se nos consulta, sea el número 22.005, tendría el efecto, de un lado, de
crear el derecho de las personas a fijar un domicilio electrónico permanente,
ya no solo para recibir notificaciones judiciales sino también cualquier otro
tipo de comunicación de parte de las administraciones públicas, sea tanto la
Administración Central como las instituciones descentralizadas. De otro
extremo, crearía, al mismo tiempo, la obligación de utilizar el correo
electrónico para recibir las notificaciones judiciales y las comunicaciones de
las administraciones públicas.
De acuerdo con la iniciativa
de Ley, el domicilio electrónico permanente de los ciudadanos quedaría inscrito
en la Dirección General de Registro Civil.
Al respecto, el transitorio I previsto en el proyecto de Ley dispondría
que, habiéndose promulgado la debida reglamentación por parte del Tribunal de
Supremo de Elecciones, éste deberá convocar a los ciudadanos costarricenses
para que, en un plazo de seis meses contados a partir de dicha reglamentación,
se apersonen ante la Dirección General del Registro Civil para que se registre
su domicilio electrónico oficial.
Después de concluido aquel plazo de seis meses y para efectos futuros,
cada persona al solicitar la expedición de una cédula de identidad deberá, de
forma obligatoria, suministrar una dirección electrónica.
El proyecto de Ley se ocupa
también de crear, en caso de ser aprobado y promulgado por el Legislador, un
derecho y una obligación de las personas jurídicas para constituir un domicilio
electrónico mediante el cual recibir no solo las notificaciones judiciales sino
también las comunicaciones de las administraciones públicas. La iniciativa
reformaría el artículo 61 del Código Civil estableciendo que, en la escritura
constitutiva de cada persona jurídica, se deba, eventualmente, consignar una
dirección de correo electrónico que sirva para recibir notificaciones
judiciales y comunicaciones de las administraciones públicas. El proyecto prevé
una norma transitoria tercera, que establecería un plazo de 6 meses, contados a
partir de la publicación de la reglamentación a la Ley, para que, previa
convocatoria del Registro Nacional, los representantes de las personas
jurídicas se apersonen ante el Registro de Personas Jurídicas, con la finalidad
de asignar a las asociaciones civiles, fundaciones y a las sociedades
mercantiles, el domicilio electrónico oficial.
Adicionalmente, es relevante
indicar que el proyecto de Ley suprimiría la notificación personal como acto
del procedimiento administrativo.
En efecto, el proyecto de Ley
reformaría el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública para
disponer que los actos administrativos, cuando sean actos concretos, sean
comunicados exclusivamente al domicilio electrónico. El proyecto dispondría, a
través de su reforma al artículo 240 de la Ley General de la Administración
Pública, que la notificación o comunicación administrativa realizada a las
personas físicas y jurídicas que tengan registrado un domicilio electrónico
oficial tendría el efecto de notificación personal, no siendo necesario,
entonces, notificarles esta de forma personal o física o en el domicilio
contractual, casa de habitación, domicilio real o registral. La reforma igual
establecería que sería obligación de toda persona, física o jurídica, revisar y
mantener actualizada la cuenta registrada como domicilio electrónico
oficial. Se dispondría que, si por
motivos tecnológicos atribuibles al proveedor del servicio electrónico empleado
el interesado se viera forzado a cerrar la dirección electrónica originalmente
señalada, deberá, el interesado, a la brevedad posible, proceder a la
actualización de su nuevo domicilio electrónico oficial ante el Registro
correspondiente.
Ahora bien, es importante
insistir en que la institucionalización del domicilio electrónico permanente es
de gran valor para la protección de la personalidad y para una tutela reforzada
del derecho al debido proceso.
Es indudable que ampliar el
ámbito del instituto del domicilio electrónico permanente para que las personas
puedan recibir comunicaciones también de la administración central y de los
entes descentralizados, sean éstos institucionales o territoriales, abonaría en
una mejor tutela de la persona en sus relaciones con la administración pública
y por supuesto un mayor resguardo del debido proceso en materia de
procedimiento administrativo.
En efecto, la propuesta de que
las personas puedan registrar ante una administración pública, una dirección
electrónica que sirva para recibir todas las comunicaciones de las
administraciones, garantizaría que las personas puedan ser comunicadas, con
celeridad y oportunidad, de todos aquellos actos que afecten sus intereses
jurídicos y económicos.
No obstante, el proyecto de
Ley padece, en criterio de este Órgano Superior Consultivo, de deficiencias
que, en el criterio de este Órgano Superior Consultivo, merecerían ser
subsanadas.
El primer reparo se relaciona
con el hecho de que solo se estaría tutelando el derecho de los costarricenses
a tener un domicilio electrónico permanente, dejando de lado a los extranjeros
residentes en el territorio costarricense quienes no contarían con tal derecho.
En este orden de ideas, se
impone acotar que el artículo 19 constitucional ha establecido un principio de
la igualdad de extranjeros y nacionales. Principio de igualdad que está
referido al núcleo de derechos humanos respecto de los cuales no es posible
admitir distinciones por motivo alguno, incluyendo aquellas discriminaciones
por razón de la nacionalidad. Tal y como ha explicado la Sala Constitucional en
su jurisprudencia, las salvedades al principio de igualdad que el mismo
artículo 19 admite son aquellas relacionadas principalmente con el ejercicio de
los derechos políticos por el hecho de que estos derechos están relacionados
intrínsecamente con el ejercicio de la soberanía popular y por supuesto
aquellas que se deriven intrínsecamente de su condición migratoria. Al
respecto, es importante transcribir la sentencia de la Sala Constitucional N.°
10422-2003 de las 16:39 horas del 17 de setiembre de 2003:
“La
igualdad de extranjeros y nacionales declarada por el artículo 19 de la
Constitución está referida, claro está, al núcleo de derechos humanos respecto
de los cuales no es posible admitir distinciones por motivo alguno, mucho menos
en razón de la nacionalidad. En este sentido, la Constitución reserva a los
nacionales el ejercicio de los derechos políticos por el hecho de que éstos son
una consecuencia intrínseca derivada del ejercicio de la soberanía popular
misma. En efecto, si la soberanía reside en el pueblo según lo estatuyen los
artículos 2, 3 y 4 de la Constitución, es claro que el ejercicio de las
diferentes manifestaciones por las que la voluntad popular pueda expresarse,
está restringido a los integrantes de ese conjunto de personas, el pueblo. Es
esa la justificación del artículo 19 párrafo 2° de la Constitución.”
Corolario de lo anterior,
conforme el artículo 19 de la Constitución, los extranjeros tienen derecho a
recibir frente a la Administración Pública costarricense, el mismo trato que
ésta está obligada a dar a los costarricenses. Así las cosas, en principio, no resulta razonable que el
proyecto de Ley no habilite la posibilidad de que los extranjeros,
particularmente los extranjeros residentes, puedan fijar un domicilio
electrónico permanente.
En este sentido, debe
observarse que, conforme el artículo 33.1 de la Ley General de Migración y
Extranjería – Ley N.° 8764 de 19 de agosto de 2009-, a excepción de los
extranjeros no residentes, las personas extranjeras autorizadas para permanecer
legalmente en el país, están en la obligación de mantener un domicilio en el
país, debiendo comunicar a la Dirección General de Migración y Extranjería
cualquier cambio domiciliar.
Luego, se impone advertir que
ya la misma Ley General de Migración y Extranjería autoriza a los extranjeros,
conforme el numeral 33 en relación con el artículo 196, que, para la
realización de todo trámite migratorio, se señale un medio electrónico mediante
en el cual sea posible comunicarles cualquier resolución administrativa.
Así las cosas, no se comprende
por qué privar a los extranjeros residentes en el país del derecho de fijar un
domicilio electrónico permanente mediante el cual recibir ya no solo las
notificaciones de la Dirección General de Migración, sino también las que
necesiten recibir de parte del resto de las administraciones públicas que sean
de su interés jurídico o económico. Obsérvese que los extranjeros residentes en
Costa Rica igual interactúan con las administraciones públicas para el
desarrollo de su vida, sus negocios y por supuesto para procurar el pleno
disfrute de sus derechos y libertades.
En este sentido, se denota que
el registro del eventual domicilio electrónico permanente de los extranjeros
podría ser, si así lo considera acertado la Asamblea Legislativa, una
atribución de la propia Dirección General de Migración y Extranjería, órgano
que ya tiene la competencia de administrar un registro general de las personas
extranjeras que cuenten con autorización para la permanencia legal en el país.
Esto conforme el artículo 13 de la Ley General de Migración y Extranjería.
El segundo reparo se relaciona
con el hecho de que el proyecto de Ley obligaría a las personas a tener un
domicilio electrónico permanente para recibir las notificaciones judiciales y
las comunicaciones de las diversas administraciones públicas.
Tal y como lo regula la Ley de
Notificaciones y Comunicaciones Judiciales vigente, el domicilio electrónico
permanente tiene actualmente un carácter voluntario. El proyecto de Ley prevé
que aquel instituto sea más bien obligatorio.
En este sentido, es importante
considerar que está fuera de duda que, con el desarrollo de la sociedad de la
información, los derechos fundamentales pueden ser ejercidos a través de los
nuevos medios tecnológicos, así, por ejemplo, las notificaciones y
comunicaciones, como actos esenciales para la protección del derecho al debido
proceso, pueden ser recibidas mediante medios electrónicos. No obstante, es
importante reconocer que, en aras de proteger el derecho a la igualdad, no es
procedente, sin embargo, exigir a las personas que utilicen obligatoriamente
los nuevos medios tecnológicos para ejercer sus derechos fundamentales, así por
ejemplo no es procedente que se exija que las personas utilicen la firma
digital para ejercer su derecho de petición, o que se las obligue a la
utilización de un correo electrónico para recibir notificaciones. Esto debido a
la denominada brecha digital que tiene su origen no solo en la falta de acceso
a las nuevas tecnologías sino también en el denominado analfabetismo digital
que básicamente es el déficit en educación e información que afecta a una parte
de la población y que les impide a las personas en esa situación, interactuar a
través de las herramientas tecnológicas, lo cual incluye el acceso y uso de una
dirección electrónica de correo. Al respecto, es importante citar lo escrito
por Valencia Altamirano:
El desconocimiento de los avances tecnológicos
o nuevas tecnologías, debido a que los individuos no tienen como interactuar
con este tipo de herramientas y obtener mayores estudios de las mismas, lo cual
se traduce al no manejo de un ordenador, del software, internet, y demás
herramientas informáticas, factor que influye en el ámbito profesional,
personal y social de cada persona (Valencia Altamirano, Juan Carlos et alt. El analfabetismo digital en docentes limita la
utilización de los Entornos Virtuales de
Aprendizaje (EVEA). En:
Revista Publicando, 3(8). 2016, 24-36. ISSN 1390-9304. Disponible en: file:///C:/Users/Jorge.OA/Downloads/Dialnet-ElAnalfabetismoDigitalEnDocentesLimitaLaUtilizacio-5833406.pdf)
Valga señalar que ya la Sala
Constitucional ha indicado que el ejercicio de los derechos fundamentales no
puede estar legítimamente condicionado a requisitos que exijan a las personas
utilizar exclusivamente los medios tecnológicos que ofrece la Sociedad de la
Información. Al respecto, cabe citar el voto N.° 1358-2020 de las 9:20 horas del 24 de
enero de 2020
V.- Respecto al derecho de petición, el empleo de medios electrónicos y
la exigencia de firma digital. Esta Sala ha reconocido, en reiteradas
ocasiones, que en el marco de la sociedad de la
información y el conocimiento, los derechos fundamentales pueden ser ejercidos
a través de las nuevas tecnologías de la información. Concretamente el derecho
de petición y pronta respuesta debe ser canalizado a través de una página web
del ente u órgano público y de libre acceso. Adicionalmente, ese dominio
electrónico debe contar con un hipervínculo direccionado hacia un correo
electrónico, dispuesto específicamente para recibir solicitudes, sea sobre un
tema particular o bien que sirva como buzón para todo tipo gestiones (véase la
sentencia No. 2008-009670 de las 09:55 hrs. del 13 de
junio de 2008). En el mismo sentido, se ha establecido que el derecho de
petición no puede estar sujeto a un requisito como la firma digital, pues ello,
constituiría una barrera de acceso que afectaría el contenido esencial del
derecho en cuestión, máxime en los casos que la información es pura y simple y
de acceso público (véase la sentencia No. 2017-000254 de las 09:15 hrs. del 13 de enero de 2017). Empero, tal y como se indicó
en el considerando previo, no se puede condicionar el ejercicio del derecho de
petición a formalidades como las exigidas por la autoridad recurrida, a saber:
la firma digital, independientemente de que el recurrente sea una persona
adulta mayor. Mucho menos, es aceptable la exigencia del deber de presentar las
gestiones en las oficinas, -dependiendo de lo pretendido-, como pareciera lo
dispone la SUGEF, según el comunicado estándar remitido al tutelado. En este
contexto y dado el desarrollo actual de la tecnología, este hecho resulta en
una clara obstaculización a las posibilidades de ejercer plenamente los
derechos de los ciudadanos. Nótese que la citada sentencia No. 2008-009670, que
sugiere concretamente canalizar a través de una página web que cuente “con un
hipervínculo direccionado hacia un correo electrónico dispuesto,
específicamente, para recibir solicitudes, sea sobre un tema particular o bien
que sirva como buzón para todo tipo gestiones” fue emitida hace más de once
años. En síntesis, estima este Tribunal que lo idóneo es que convivan ambas
opciones, de modo que los trámites y servicios puedan ser accesados
tanto en persona -cuando el usuario se presenta en la institución- como por
medios electrónicos, generando así opciones versátiles y amplias para los
ciudadanos, pero a escogencia de éstos y no de la Administración. A lo anterior
se debe agregar que esta Sala no ha aceptado el que se disponga canalizar la
solicitud de información para un determinado grupo de personas, con el fin de
controlar la información que se difunda, pues si bien no implica necesariamente
una denegación de la información solicitada por la persona interesada, sí se
entorpece su suministro o se ralentiza su entrega, lo cual lesiona el artículo
30 de la Constitución Política, e, incluso, el principio de igualdad, por hacer
distinciones, ya que el libre acceso a la información pública corresponde a
todos los ciudadanos.
El tercer reparo se relaciona
con eventuales incongruencias que se han hallado en el texto del proyecto de
Ley y que podrían, eventualmente, entorpecer su cumplimiento en caso de
aprobarse la iniciativa.
En este sentido, debe
retomarse que el proyecto de Ley establecería como obligación el tener una
dirección electrónica permanente, sin embargo, el proyecto dispondría, a través
de diversas reformas a la Ley General de la Administración Pública, particularmente
a los numerales 241 y 242, que en ausencia de esa dirección electrónica
permanente, la administración estaría en el deber de notificar en el domicilio
físico que conste en el Registro Civil, el lugar de trabajo o la residencia del
interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o
de cualquiera de las partes. Esta regla sería aplicable especialmente en el
caso de la primera notificación de un procedimiento administrativo y de su
resolución final. Algo semejante se dispone
en caso de que las personas jurídicas carezcan de dirección electrónica
permanente, pues se establecería que si la parte interesada fuera una persona
jurídica que no tuviera registrado domicilio electrónico oficial, la
notificación debería hacerse en el domicilio físico de la persona jurídica o
del representante legal que conste en el Registro Nacional. Tratándose de sociedades mercantiles, se
establecería que la notificación se haría directamente en la oficina del agente
residente si consta en el pacto social su autorización para atender
notificaciones judiciales y administrativas en su nombre.
Luego, es claro que, aunque se
comprende que el propósito de las reformas hechas a la Ley General es que las
personas sean finalmente notificadas de forma debida, particularmente del acto
de inicio del respectivo procedimiento y de su resolución final, lo cierto es
que estas disposiciones así planteadas minarían la misma lógica de establecer
la obligatoriedad de contar con un domicilio electrónico permanente.
En definitiva, pareciera más
congruente con la protección del derecho al debido proceso y con el principio
de igualdad, que se establezca que el domicilio electrónico permanente sea
voluntario tal y como lo contempla actualmente la Ley de Notificaciones y
Comunicaciones Judiciales.
En efecto, este Órgano
Superior Consultivo concurre con que en ausencia de un
domicilio electrónico permanente, lo acertado es que la administración proceda
a notificar de forma personal en el domicilio físico que conste en el Registro
Civil, el lugar de trabajo o la residencia del interesado, si constan en el
expediente; sin embargo entonces no se comprende tampoco cuál sería la ratio
iuris para establecer que el domicilio electrónico permanente sea una
obligación.
Así, en principio, resulta más
congruente con el respeto a los derechos fundamentales y con la necesidad de
agilizar las comunicaciones de la administración pública, que el instituto del
domicilio electrónico permanente sea más bien facultativo o voluntario.
El cuarto reparo se relaciona con la reforma que el artículo 2 del
proyecto pretende hacer de los artículos 60 y 65 de la antigua Ley Orgánica del
Registro Civil Ley N.° 1535, de 10 de diciembre
de 1952.
En este sentido, debe
observare que la Ley N.° 1535 ya ha sido derogada en su totalidad por el
artículo 115 de la Ley N.° 3504 de 10 de mayo
de 1965:
ARTICULO 115.- Esta
ley deroga las números 1535 del 10 de diciembre
de 1952 y sus reformas
y la 2403 de 15 de julio de 1959, y deja sin efecto cualquier disposición legal
que se le oponga.
Luego, es claro que no se puede reformar una norma
legal que ha sido expulsada ya del ordenamiento jurídico por derogación.
Finalmente, el quinto reparo se relaciona con la
supuesta reforma del Código de Comercio.
En el título del proyecto de Ley se indica que la
iniciativa pretende reformar
el artículo 18, inciso 10 del Código de Comercio. No obstante, el
cuerpo del proyecto, donde se dispone cuáles son las normas a aprobar o a
reformar, no se encuentra ninguna disposición que indique la forma en que se
pretende reformar el artículo 18 del Código de Comercio. Es decir que a pesar
de la enunciación que se hace en el título del proyecto de Ley, éste no tiene
ninguna propuesta de la forma de reformar el artículo 18, inciso 10 del Código
de Comercio.
C.
CONCLUSION:
Conforme lo expuesto,
queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 22005
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/gildacc
OJ-139-2020
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y
SEÑORES DIPUTADOS. EN ORDEN AL DOMICILIO ELECTRÓNICO Y CUESTIONES DE TÉCNICA
LEGISLATIVA. SOBRE EL ACTO DE NOTIFICACIÓN. DOMICILIO PROCESAL. DIRECCIÓN
ELECTRÓNICA. PRINCIPIO DE IGUALDAD. DOMICILIO ELECTRÓNICO PERMANENTE PARA
EXTRANJEROS. DERECHO DE PETICIÓN Y MEDIOS TECNOLÓGICOS.
Mediante oficio
AL-CJ-22.005-0596-2020 de 8 de julio de 2020 la Comisión Legislativa IV de la
Asamblea Legislativa decidió consultar el criterio técnico jurídico de la
Procuraduría General de la República sobre el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.005
denominado “Reforma de los artículos 60, 61, 62, 63 y 66 del Código Civil, y sus
reformas, Ley n.° 63, de 28 de setiembre de 1887, del artículo 18, inciso 10),
del Código de Comercio, y sus reformas, Ley n.° 3284, de 27 de mayo de 1964, de
los artículos 60, inciso j), y 65 de la Ley Orgánica del Registro Civil, y sus
reformas, Ley n.° 1525, de 10 de diciembre de 1952, y de los artículos 240, 241
y 243 de la Ley General de la Administración Pública, y sus reformas, Ley n.°
6227, de 2 de mayo de 1978. “Ley de Creación del Domicilio Electrónico y la
Notificación a los Administrados”.
Al no estarse de los supuestos
de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia
hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta
formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin
perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-139-2020,
el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
- Conforme lo expuesto, queda
evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 22.005.