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Dictamen : 378 - del 24/09/2020
24 de setiembre del 2020
C-378-2020
Señor
Alfredo Hasbum
Camacho
Director General
Dirección General del Servicio
Civil
S. D.
Estimado señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a
su oficio DG-OF-387-2019, del 8 de julio del 2019, por medio del cual nos
planteó una consulta relacionada con el artículo 4, inciso g), del Estatuto del
Servicio Civil y su transitorio.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Nos indica que, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018,
se produjo una reforma al artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio
Civil, ley n.°
1581 de 30 de mayo de 1953, así como a su transitorio. Agrega que con dicha reforma se dispuso que,
en lo sucesivo, los subdirectores y los subdirectores generales de los ministerios, así
como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y
descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros serán cargos de
confianza. Ante esa situación, nos
formula las siguientes preguntas:
“1) ¿Resulta procedente
continuar aplicando los requisitos y los dictámenes emitidos por la
Procuraduría General de la República, en la declaratoria de los puestos de
confianza, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 inciso g) del
Estatuto de Servicio Civil y su transitorio, a pesar de la reforma introducida
por la Ley N° 9635, o existe alguna modificación en la aplicación de dichos
dictámenes, en virtud de esta reforma?
2)
¿En qué casos la Dirección General de Servicio Civil, podrá ejercer la potestad
de declarar de confianza los cargos de directores, subdirectores, directores
generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las
oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes
de los ministros o viceministros: es para los nombramientos que se encontraban
realizados antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de entrada en vigencia de la
Ley N° 9635 o para aquellos realizados con anterioridad al 13 de mayo de 1998,
fecha de entrada en vigencia del transitorio al artículo 4 inciso g) del Estatuto
de Servicio Civil?”
Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio AJ-OF-308-2019 del
4 de julio del 2019, mediante el cual la Asesoría Jurídica de la Dirección
General del Servicio Civil se pronunció sobre los puntos en
consulta. Las conclusiones de dicho estudio fueron las siguientes:
“1. El artículo 4 inciso g)
del Estatuto de Servicio Civil, mantiene su vigencia, pese a la reforma
efectuada, ya que con el cambio introducido con la Ley N° 9635, lo que el
legislador reguló fue la ampliación de los cargos a los cuales, esta Dirección
General puede declarar de confianza, al incluir los cargos de subdirectores
y subdirectores generales, es decir, no se modificaron los supuestos o
requisitos aplicables para que sea factible realizar dicha declaratoria.
2. Para que los cargos de
directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de
los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las
desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros
sean declarados de confianza, deben cumplirse los siguientes supuestos:
a)
Los titulares de los cargos que deben ser declarados de confianza tienen que
estar directamente subordinados a los ministros o viceministros del ramo de que
se trate. b)
Para ser declarados de confianza, deben ser cargos a plazo indefinido. Lo anterior, porque el nombramiento en un
cargo al cual, la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del
funcionario que lo ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que
sería contradictoria con el libre nombramiento y remoción que conllevan los
cargos a los cuales, se les aplica el artículo 4 inciso g) mencionado.
c) Debe tratarse de un
cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que sea importante para
desarrollar el proyecto político del gobierno.
3. A criterio de esta Asesoría Jurídica, se mantienen incólumes
y por ende, resultan aplicables los dictámenes emitidos por la Procuraduría
General de la República, en relación con los requisitos a cumplir para que proceda
la declaratoria de confianza de los cargos de directores, subdirectores,
directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los
de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas
dependientes de los ministros o viceministros, pese a la reforma realizada por
la Ley N° 9635.
4. Esta Dirección General, en estricto apego al bloque de
legalidad tiene la competencia para elaborar la resolución en la que se
declaren como puesto de confianza, los cargos de subdirector y subdirector
general, una vez que éstos se encuentren vacantes, es decir, cuando cese la
relación laboral de la persona que a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635,
ocupara este cargo bajo el Régimen Estatuario, ya sea porque esta persona renuncie,
sea despedida, se acoja a la jubilación o bien, por reorganización dentro de la
institución para la que presta sus servicios.
5. Al momento de entrar en vigencia la Ley N° 9635, a esta
Dirección General se le amplió la competencia para declarar de confianza los
cargos de subdirector y subdirector general, cuando haya cesado la relación
laboral de las personas servidoras que se encontraban prestando servicios
dentro del Régimen de Servicio Civil, nótese que es a partir de esta data que
se amplía dicha potestad, en virtud de que la norma hace referencia a aquellas personas que "actualmente desempeñan el
puesto en propiedad".
6. En cuanto a los cargos de directores y directores generales
de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las
desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o
viceministros, la competencia de esta Dependencia, debe limitarse a aquellos
puestos que se encontraban ocupados bajo el Régimen de Servicio Civil en mayo
de 1998, dado que la reforma introducida por la Ley N° 9635, no realiza ninguna
variación al respecto.
7. En aquellos casos que esta Dirección General no tenga la
competencia para declarar un cargo de confianza, será potestad de la Secretaria
Técnica de la Autoridad Presupuestaria, su declaratoria.”
Nos manifiesta en la consulta que si
bien la Dirección General de Servicio Civil comparte la mayoría de las
conclusiones a las que arribó su Asesoría Jurídica, no puede dejar de mencionar
dos aspectos sobre los cuales tienen reservas y preocupaciones:
“a) Que
para unos puestos, (los más relevantes) se pretenda utilizar como fecha de
corte el año 1998, es decir, hace más de veinte años, como si la Administración
no fuera dinámica y no se crearan nuevas dependencias y cargos, como fruto de
los cambios tecnológicos, políticos, demográficos, etc.
b) Que al
cercenarse la posibilidad a esta Dirección, de resolver respecto de la
declaratoria de confianza de puestos de Directores y Directores Generales cuya
génesis es más reciente, correspondería esta labor a un Órgano Decisor de
naturaleza política, como es la Autoridad Presupuestaria (conformada por tres
ministros/as), en detrimento de esta Dirección, cuyo enfoque es más de carácter
técnico. De esta manera, la exclusión de puestos del Régimen de Servicio Civil,
no sería efectuada por esta Dirección, como debiera corresponder, por el
carácter excepcional que tiene esta exclusión.”
Seguidamente nos referiremos a los temas sobre los
cuales versa la consulta que se nos formula.
II.- SOBRE LA COMPETENCIA
OTORGADA A LA DGSC PARA DECLARAR DE CONFIANZA LOS PUESTOS DE DIRECTORES Y
SUBDIRECTORES, DIRECTORES GENERALES Y SUBDIRECTORES GENERALES
Para
una mejor comprensión del asunto al que se refiere la consulta, interesa
señalar que de la de la lectura de los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política resulta claro que, en materia de empleo público, la regla
que debe regir para la generalidad de los funcionarios es la del nombramiento
por idoneidad comprobada y la de la estabilidad en sus puestos. No obstante, el propio artículo 192 citado
abre la posibilidad de que el legislador introduzca excepciones a esa
regla. Precisamente, una de esas
excepciones es la que permite que algunos puestos dentro del sector público
sean catalogados “de confianza”, lo
que conlleva el libre nombramiento y remoción de su titular.
En esa línea, el artículo 4 del
Estatuto de Servicio Civil enumera una serie de cargos que cataloga de
confianza, dentro de los que se encuentran, para lo que aquí interesa, el de
los “… directores,
subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los
ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las
desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o
viceministros”.
Originalmente, el artículo 4 del
Estatuto de Servicio Civil no contemplaba a los directores ni a los
subdirectores mencionados como funcionarios de confianza. La inclusión de los directores y de los
directores generales dentro de los cargos de confianza se hizo por medio de la
ley n.° 7767 de 24 de abril de 1998, la cual adicionó un inciso g) y un
transitorio al artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil; mientras que la
inclusión de los subdirectores y los subdirectores generales se realizó por
medio del artículo 3° del Título III de la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas, el cual adicionó el numeral 57, inciso e), a la Ley de
Salarios de la Administración Publica, n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, y con
ello reformó el artículo 4, inciso g), citado.
El
inciso g), del
artículo 4, del Estatuto de Servicio Civil adicionado por medio de la ley n.°
7767 citada, inicialmente disponía:
“Artículo 4º.- Se considerará que sirven
cargos de confianza:
a)
…
g)
Los cargos de directores y directores generales de los Ministerios, así como
los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas
dependientes de los Ministros o Viceministros.
Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito
de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.
Transitorio al inciso g)
Las
personas citadas en el inciso anterior, que actualmente ocupen en propiedad
tales cargos, conforme al artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil seguirán
en esa misma condición hasta el cese de la prestación de sus servicios. Cuando
esto ocurra y el cargo quede vacante, la Dirección General de Servicio Civil
elaborará la correspondiente resolución declarándolo de confianza.”
El texto de esa misma disposición, luego de la reforma
que se produjo con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, es el siguiente:
“Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:
a)
…
g)
Los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores
generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a
ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o
viceministros.
Queda
entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad
para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.
Transitorio al inciso g)
Las
personas citadas en el inciso anterior, que actualmente desempeñan el puesto en
propiedad, permanecerán en sus puestos hasta que cese su relación laboral, ya
sea por renuncia, despido, jubilación o reorganización. Una vez vacante, el
Servicio Civil deberá elaborar la correspondiente resolución declarando el
puesto como puesto de confianza. Se exceptúan de lo anterior los cargos de
directora(o) general de Presupuesto Nacional, tesorero nacional y subtesorero,
de conformidad con los artículos 177 y 186 de la Constitución Política.” (El subrayado es nuestro.)
Antes de la entrada en
vigencia de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, este Órgano
Asesor había sostenido
que los requisitos para que un cargo de los citados en el artículo 4, inciso
g), del Estatuto de Servicio Civil fuera declarado de confianza por parte de la
Dirección General de Servicio Civil eran: 1) que ese cargo dependiera
directamente del Ministro o del Viceministro; 2) que se tratara de un cargo a
plazo indefinido, pues el nombramiento en un cargo al
cual la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del funcionario que lo
ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que sería contradictoria
con el libre nombramiento y remoción que conllevan los cargos a los cuales se
les aplica el artículo 4, inciso g), mencionado y, finalmente; 3) que se
tratara de un cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que fuera
importante para desarrollar el proyecto político del gobierno. (Ver dictámenes C-196-98
de 24 de setiembre de 1998 y C-051-2007 del 22 de febrero del 2007).
La primera duda que se nos
plantea es si los requisitos aludidos en el párrafo anterior se mantienen a
pesar de la reforma que se introdujo al artículo 4, inciso g), del Estatuto de
Servicio Civil con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas.
Al respecto, debemos indicar que no existen razones para
afirmar que los requisitos para la declaratoria de confianza de los cargos en
estudio hayan cambiado con la última reforma al artículo 4, inciso g), del
Estatuto de Servicio Civil. Dicha
reforma no modificó esos requisitos. Lo que hizo fue incluir los cargos de
subdirector y de subdirector general dentro de los que deben ser catalogados de
confianza.
Por otra parte, se nos consulta si la declaratoria de
puesto de confianza que debe hacer la Dirección General de Servicio Civil “… es para los nombramientos que se encontraban
realizados antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de entrada en vigencia de la
Ley N° 9635 o para aquellos realizados con anterioridad al 13 de mayo de 1998,
fecha de entrada en vigencia del transitorio al artículo 4 inciso g) del
Estatuto de Servicio Civil?.”
Sobre
ese punto, debemos indicar que la tarea encomendada por el legislador a la
Dirección General de Servicio Civil para declarar de confianza los cargos de
director y de director general a los que se refiere el artículo 4, inciso g,
del Estatuto de Servicio Civil se refiere a los puestos que estuviesen ocupados
al 13 de mayo de 1998 (día en que entró en vigencia la ley n.° 7767 mencionada)
y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha. Asimismo, en el caso de los cargos de
subdirector y de subdirector general, dicha potestad debe ser ejercida en
relación con los puestos que estuviesen ocupados al 4 de diciembre del 2018 (día
en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) y
que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha.
Del planteamiento de la consulta se
desprende que la Dirección General de Servicio Civil considera que la
competencia que le fue atribuida para declarar de confianza los cargos de
director, subdirector, director general y subdirector general, abarca también
todos aquellos puestos que hayan sido creados después de las fechas indicadas
en el párrafo anterior y los que lleguen a crearse en el futuro. En ese sentido, indica la consulta que la
Administración es dinámica y que constantemente se crean nuevas dependencias y
cargos como producto de los cambios tecnológicos, políticos, demográficos,
etc., y que interpretar que la competencia de la Dirección General de Servicio
Civil no abarca la declaratoria de confianza de los nuevos cargos implicaría
cercenar las potestades otorgadas a esa Dirección.
Con respecto a ese tema, debemos indicar que la
previsión del legislador para que la Dirección General de Servicio Civil sea
garante de que solo ciertos cargos (los que tengan las características
necesarias para ser catalogados como director, subdirector, director general y
subdirector general) pasen a ser cargos de confianza, abarcó únicamente los
puestos que estuviesen ocupados en la fecha en que entró en vigencia la ley n.°
7767 para el caso de los directores y directores generales, y la ley n.° 9635
para el caso de los subdirectores y subdirectores generales. Tal previsión no abarcó los puestos que se
hayan creado después de la entrada en vigencia de esas leyes o los que lleguen
a crearse en el futuro.
Si se interpreta que todos los puestos nuevos de
director, subdirector, director general y subdirector general que se creen en
el futuro deben ser evaluados por la Dirección General de Servicio Civil para
determinar si pueden ser catalogados o no de confianza, habría que afirmar que
esa función no es transitoria, sino permanente, lo cual contradice la
naturaleza de las normas (transitorias) que le otorgaron esa competencia a
dicho Órgano.
El legislador no previó la posibilidad de otorgarle a la
Dirección General de Servicio Civil una competencia permanente para que
decidiera, a futuro, si los nuevos cargos de directores, subdirectores,
directores generales y subdirectores generales deben ser catalogados de
confianza; o, si lo previó, optó por no conferírsela. En cualquiera de los dos casos, la facultad
que se le otorgó se encuentra limitada por el texto expreso del transitorio al
artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil (que restringe la
declaratoria de confianza a los puestos ya existentes que estuviesen ocupados
en propiedad y que luego quedasen vacantes) y por la naturaleza (transitoria)
de las normas que le otorgaron esa competencia.
No podría afirmarse que una interpretación como la
expuesta −que coincide con la de la Asesoría Jurídica del
consultante− cercene las competencias otorgadas a la Dirección General de
Servicio Civil en esta materia, pues a esa Dirección no le ha sido conferida la
potestad de declarar de confianza los puestos de director y de subdirector que
se hayan creado después de la entrada en vigencia de la ley n.° 7767 y de la
ley n.° 9635 respectivamente.
En caso de que se estime conveniente que la Dirección
General de Servicio Civil analice los cargos de director y de director general
creados después del 13 de mayo del 2007 (fecha en que entró en vigencia la ley
n.° 7767) y los cargos de subdirector y de subdirector general creados después
del 4 de diciembre del 2018 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9635)
para determinar cuáles de ellos presentan las características necesarias para
declararlos de confianza, deberá promoverse la reforma legislativa
correspondiente, a efecto de que, mediante disposiciones ordinarias −no
transitorias− de eficacia permanente, se otorgue a dicha Dirección una
competencia con esas características.
III.- CONCLUSIÓN
Con
fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes
conclusiones:
1.- No existen razones para afirmar que los requisitos
para que la Dirección General de Servicio Civil haga la declaratoria de
confianza de los cargos a los que se refiere el artículo 4, inciso g), del
Estatuto de Servicio Civil hayan cambiado como consecuencia de la reforma
operada a esa norma con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas. Lo anterior
debido a que dicha reforma se limitó a incluir los cargos de subdirector y de
subdirector general dentro de los que deben ser catalogados de confianza, sin
modificar los requisitos para la declaratoria respectiva.
2.- La tarea encomendada por el
legislador a la Dirección General de Servicio Civil para declarar de confianza
los cargos de director y de director general a los que se refiere el artículo
4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil se circunscribe a los puestos que
estuviesen ocupados al 13 de mayo de 1998 (día en que entró en vigencia la ley
n.° 7767) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha. Asimismo, en el caso de los cargos de
subdirector y de subdirector general, dicha potestad debe ser ejercida en
relación con los puestos que estuviesen ocupados al 4 de diciembre del 2018
(día en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha.
3.- El legislador no previó la posibilidad de
otorgarle a la Dirección General de Servicio Civil una competencia permanente
para que decidiera, a futuro, si los nuevos cargos de directores,
subdirectores, directores generales y subdirectores generales deben ser
catalogados de confianza; o, si lo previó, optó por no conferírsela. En cualquiera de los dos casos, la facultad
que se le otorgó se encuentra limitada por el texto expreso del transitorio al
artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil (que restringe la
declaratoria de confianza a los puestos ya existentes que estuviesen ocupados
en propiedad y que luego quedasen vacantes) y por la naturaleza (transitoria)
de las normas que le otorgaron esa competencia.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/mmg
C-378-2020
DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS. ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL.
DECLARATORIA DE PUESTO DE CONFIANZA.
La Dirección
General del Servicio Civil nos planteó una consulta relacionada con el artículo
4, inciso g), del Estatuto del Servicio Civil y su transitorio. Las consultas específicas que se nos formularon fueron las
siguientes:
“1) ¿Resulta procedente continuar aplicando los requisitos y los
dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, en la
declaratoria de los puestos de confianza, de conformidad con lo establecido en
el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil y su transitorio, a
pesar de la reforma introducida por la Ley N° 9635, o existe alguna
modificación en la aplicación de dichos dictámenes, en virtud de esta reforma?
2) ¿En qué casos la Dirección
General de Servicio Civil, podrá ejercer la potestad de declarar de confianza
los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores
generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos,
las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o
viceministros: es para los nombramientos que se encontraban realizados antes
del 4 de diciembre de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 9635 o
para aquellos realizados con anterioridad al 13 de mayo de 1998, fecha de
entrada en vigencia del transitorio al artículo 4 inciso g) del Estatuto de
Servicio Civil?”
Esta Procuraduría, en su dictamen C-378-2020, del 24 de
setiembre del 2020, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de
Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- No existen
razones para afirmar que los requisitos para que la Dirección General de
Servicio Civil haga la declaratoria de confianza de los cargos a los que se
refiere el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil hayan cambiado
como consecuencia de la reforma operada a esa norma con la entrada en vigencia
de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Lo anterior debido a que dicha reforma se
limitó a incluir los cargos de subdirector y de subdirector general dentro de
los que deben ser catalogados de confianza, sin modificar los requisitos para
la declaratoria respectiva.
2.- La tarea
encomendada por el legislador a la Dirección General de Servicio Civil para
declarar de confianza los cargos de director y de director general a los que se
refiere el artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil se circunscribe
a los puestos que estuviesen ocupados al 13 de mayo de 1998 (día en que entró
en vigencia la ley n.° 7767) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a
esa fecha. Asimismo, en el caso de los
cargos de subdirector y de subdirector general, dicha potestad debe ser
ejercida en relación con los puestos que estuviesen ocupados al 4 de diciembre
del 2018 (día en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha.
3.- El
legislador no previó la posibilidad de otorgarle a la Dirección General de
Servicio Civil una competencia permanente para que decidiera, a futuro, si los
nuevos cargos de directores, subdirectores, directores generales y
subdirectores generales deben ser catalogados de confianza; o, si lo previó,
optó por no conferírsela. En cualquiera
de los dos casos, la facultad que se le otorgó se encuentra limitada por el
texto expreso del transitorio al artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio
Civil (que restringe la declaratoria de confianza a los puestos ya existentes
que estuviesen ocupados en propiedad y que luego quedasen vacantes) y por la
naturaleza (transitoria) de las normas que le otorgaron esa competencia.