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Dictamen : 344 - del 31/08/2020
31 de agosto de 2020
C-344-2020
Señora
Raquel Vargas Jaubert
Directora General de Migración y Extranjería
S. D.
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a
su oficio DG-1113-05-2019-ABM del 30 de mayo del 2019, por medio del cual nos
plantea varias consultas relacionadas con el reconocimiento de vacaciones
profilácticas a los integrantes de la Policía Profesional de Migración.
I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Nos
indica en la consulta que mediante el decreto ejecutivo n.° 41275-MGP del 24 de
mayo del 2018, se adicionó el artículo 54 bis al Reglamento de Organización y
Servicio de la Policía Profesional de Migración y Extranjería, reglamento que
fue emitido por medio del decreto n.° 38756-MGP de 24 de octubre del 2014. Señala que esa adición se realizó con el
objeto de reconocer vacaciones profilácticas a la Policía Profesional de la
Dirección General de Migración y Extranjería (en adelante DGME).
Sostiene
que la Administración ha realizado la coordinación necesaria para que los
funcionarios policiales disfruten de las vacaciones profilácticas reconocidas
por el artículo 54 bis citado. Agrega
que, a pesar de ello, existen diferencias de criterio entre la Oficina de
Gestión de Recursos Humanos −unidad encargada de la valoración de los
casos concretos de cada funcionario− y la Asesoría Jurídica de la DGME
con relación al otorgamiento de dichas vacaciones.
Ante
la situación descrita, nos consultan lo siguiente:
“1. ¿Puede la
Administración fraccionar el periodo de vacaciones profilácticas, de manera
proporcional con el tiempo laborado?
2. En caso de ser
afirmativa la respuesta anterior, favor indicar de qué manera se deben analizar
los períodos de ausencia del funcionario a efectos de determinar la cantidad de
días de vacaciones profilácticas que le corresponde al funcionario de manera
proporcional al tiempo laborado.
3. En caso de que no se
puedan fraccionar las vacaciones profilácticas se encuentra obligada la
Administración a otorgar al funcionario el período completo de (sic.) por ese
rubro, a pesar de que el funcionario se ausente de sus labores por períodos
superiores al mes y medio.
4.
Puede la Administración disminuir la cantidad de días de vacaciones
profilácticas, en caso de que se determine que por periodos de tiempo
específico el funcionario no se encontró sometido a situaciones de peligro o
afectación de su salud, o el simple hecho de pertenecer al cuerpo policial en
cuestión le hace acreedor de ese derecho.”
A la consulta se adjuntó copia del oficio GRH-4409-10-2018 emitido el 25
de octubre del 2018 por la Oficina de Gestión de Recursos Humanos de la
DGME. En ese oficio se solicitó a la
Asesoría Jurídica de la DGME emitir criterio “… respecto al otorgamiento de las vacaciones profilácticas a los
miembros de la Policía Profesional de Migración, en los casos donde hubiesen
operado supuestos de ausencia laboral menores a un año, ya sea por incapacidades,
por el disfrute de vacaciones ordinarias, licencias con o sin goce de salario,
así como por asistencia a cursos, entre otros”.
En ese mismo oficio, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos indicó
que “… ésta oficina es del criterio que
en los casos en que no haya existido continuidad en la prestación del servicio
durante los 12 meses del año, la forma correcta de proceder para conceder las
vacaciones profilácticas, es considerando proporcionalmente los meses de labor
efectiva, sin contabilizar los periodos mayores a un mes o mes y medio de
ausencia a la labor
ordinaria. Se indica el período de un
mes y medio por la siguiente razón: siendo que los días a otorgar son 8 y para ello debe laborarse 12 meses continuos,
significaría que para obtener cada día de vacación profiláctica debe laborarse
al menos un mes y medio. Entonces, basados en esta premisa, por cada mes y
medio de ausencia a sus labores policiales, no se estaría acreditando el
respectivo día de vacaciones profilácticas”.
En respuesta a la consulta planteada por la Oficina de Gestión de
Recursos Humanos, la Asesoría Jurídica de la DGME, mediante su oficio
AJ-23-01-19-ABM, del 8 de enero del 2019, indicó que no compartía el criterio
externado por esa Oficina para el cálculo de las vacaciones profilácticas. Agregó que “Al contrario, consideramos que el tiempo de labor efectiva para el disfrute de vacaciones profilácticas
debe ser analizado bajo los mismos parámetros que se utilizan
para contabilizar y otorgar el derecho al disfrute de las vacaciones ordinarias.”
II.- SOBRE LA
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
La función asesora de la Procuraduría General de la
República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3 inciso
b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982),
limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.
En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres
requisitos mínimos de admisibilidad: a) Que la consulta sea formulada por el
jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se
acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado
y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se
cuestione un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento
corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y
prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29
de abril del 2016 y C-220-2019 del 8 de agosto del 2019).
Con relación al segundo
de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos indicar que la
obligación de aportar el criterio legal de la institución consultante se deriva
de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República. Sobre dicho criterio,
hemos indicado que debe ser “… un estudio específico de las diferentes
variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen
relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo
anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese
departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se
relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De
suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada
asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a
la Administración Pública costarricense”. (Dictamen C-151-2002 del 12 de
junio del 2002).
Ésta Procuraduría ha sostenido además que el
criterio de la asesoría legal del consultante debe consistir en un análisis
jurídico serio, profundo y fundamentado, que comprenda la totalidad de las
interrogantes formuladas en la consulta, lo que tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
(Ver al respecto los dictámenes C-024-2019 del 29 de enero de 2019, C-66-2019
del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del 18 de
junio de 2019, C-184-2019 del 3 de julio de 2019).
Además, hemos sostenido que el criterio legal que se nos
remita no podría consistir en cualquier informe legal
que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido
específicamente para responder los cuestionamientos que luego van a ser
consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril
de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018,
C-220-2019
del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020).
En el caso que nos ocupa, el criterio legal que se nos
remitió con la consulta no aborda, una por una, las preguntas específicas que
se nos formulan, ni emite un criterio jurídico puntual sobre cada una de ellas.
A pesar de que en la consulta se nos plantean cuatro preguntas sobre el reconocimiento
de vacaciones profilácticas a la Policía Profesional de Migración, el criterio
legal se refiere únicamente a una pregunta
que además no coincide con las que se nos formulan. Por esa razón, siguiendo la jurisprudencia
administrativa a la que se ha hecho referencia, la gestión resulta
inadmisible.
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo
expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible pues el criterio
legal que se nos remitió con ella no aborda, una por una, las preguntas
específicas que se nos formulan, ni emite un criterio jurídico puntual sobre
cada una de ellas. A pesar de que en la consulta se nos plantean cuatro
preguntas sobre el reconocimiento de vacaciones profilácticas a la Policía
Profesional de Migración, el criterio legal se refiere únicamente a una
pregunta que además no coincide con las que se nos formulan.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
C-344-2020
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. POLÍCIA MIGRATORIA.
VACACIONES PROFILÁCTICAS. INADMISIBLE.
La Dirección General de Migración
Extranjería nos planteó varias consultas relacionadas con el reconocimiento de
vacaciones profilácticas a los integrantes de la Policía Profesional de
Migración.
Esta
Procuraduría, en su dictamen C-344-2020, del 31 de agosto de 2020, suscrito por
Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, indicó que la consulta que
se nos planteó resulta inadmisible pues el
criterio legal que se nos remitió con ella no abordó, una por una, las
preguntas específicas que se nos formularon, ni emitió un criterio jurídico
puntual sobre cada una de ellas. A pesar de que en la consulta se nos
plantearon cuatro preguntas sobre el reconocimiento de vacaciones profilácticas
a la Policía Profesional de Migración, el criterio legal se refiere únicamente
a una pregunta que además no coincide con las que se nos formularon.