Dictamen : 376 - del 23/09/2020

23 de setiembre de 2020

C-376-2020

 

Señora

Carmen Giannina Dinarte Romero

Ministra

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MTSS-DMT-OF-1134-2020, de fecha 15 de setiembre de 2020, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), y habiendo adelantado indebidamente criterio sobre el tipo o grado de invalidez que vicia el acto administrativo en examen[1], pretende solicitarnos ahora nuestro criterio preceptivo acerca de la nulidad que adolece la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, visible a folios 326 al 327 del expediente administrativo que se aporta, por la que, con base en la Ley No. 5905 de 26 de mayo de 1976 y sus reformas, se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx

 

Se adjunta certificado el expediente administrativo llevado al efecto (Certificación DNP-DGI-CUG-43-2020, de 4 de junio de 2020).

 

Lamentablemente debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la documentación remitida, convergen al menos tres situaciones jurídicamente relevantes que nos lo impiden: En primer lugar, es ostensible que sin contar previamente con el dictamen vinculante y preceptivo de esta Procuraduría General, la Ministra de Trabajo, en su condición de órgano jerárquico superior de esa cartera y órgano decisor en este asunto –arts. 28.1 y 173.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, externó expresamente su criterio, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –art. 130.1 Ibídem.-, específicamente con relación al tipo o grado de invalidez que vicia el acto administrativo en examen y cuya anulación administrativa se pretende. En segundo término, en el presente caso no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta. Por último, el expediente administrativo remitido al efecto incumple gravemente con aspectos formales; violentándose flagrantemente con todo ello el iter procedimental cuya observancia es imperativa, so pena de nulidad absoluta, en estos casos -inciso 5) del ordinal 173 de la LGAP-.

 

I.- Antecedentes

 

De los documentos que constan en el expediente administrativo remitido conjuntamente con la gestión que nos ocupa, se extraen los siguientes hechos de interés para resolución de este asunto:

 

1.      Que mediante resolución administrativa No. DNP-RCSS-1686-2014 de las 14:00 hrs. del 6 de octubre del 2014, y con fundamento en la Ley No. 5905 del 26 de mayo de 1976, interpretada en forma autentica por el artículo 1 de la Ley No. 6230 del 2 de mayo de 1978, la Dirección Nacional de Pensiones otorgó la exoneración de pago de la cuota de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx (Folios 326 al 327), quien es beneficiaria de una pensión de sobrevivencia –viudez- del régimen de Hacienda (Folios del 311 al 313).

 

2.      Con base en lo dispuesto por la sentencia No. 2011-001006 de las 10:35 horas de 14 de diciembre de 2011, de la Sala Segunda, de la que infiere la obligatoriedad del Seguro de Salud a todos los regímenes especiales y del criterio de la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante Oficio DJ-1379-2014 de 25 de febrero de 2014, que indica que las leyes 5905 de 4 de mayo de 1976, interpretada por la ley número 6230 de 2 de mayo de 1978, no establecen una excepción de pago de la cuota del Seguro de Enfermedad y Maternidad para los pensionados de regímenes especiales, la Dirección Nacional de Pensiones emitió la Circular DNP-024-2014 de 9 de diciembre de 2014 y ordenó a sus jefaturas denegar todas las solicitudes de no rebajo del seguro de enfermedad (Folios del 555 al 556).

 

3.      Que mediante oficio DNP-OF-993-2017 de 28 de setiembre de 2017, la Dirección Nacional de Pensiones se dirige a la Tesorería Nacional, solicitando que, a partir de octubre de 2017, se elimine la exoneración de la deducción del Seguro de Salud a todas las personas que actualmente tengan tal condición, por cuanto la Caja Costarricense de Seguro Social interpreta que no es procedente la exoneración del pago de las cuotas (Folios del 557 al 558).

 

4.      Que el 17 de mayo de 2019 se notificó a la Dirección Nacional de Pensiones el recurso de Amparo N° 19007994-0007-CO, promovido por doña xxx, conocida como xxx, contra la eliminación de la exoneración del Seguro de Salud (Folios del 494 al 497). Recurso que fue resuelto con lugar por sentencia N°2019009859 de las 9:20 horas del 31 de mayo de 2019 (Folios del 502 al 510), y se ordenó restituir a la persona accionante en el pleno goce de sus derechos, por lo que la institución debió implementar nuevamente la exoneración del pago del Seguro de Salud. Lo anterior, sin perjuicio de que la Administración efectúe, como lo advierte puntualmente la Sala Constitucional, las actuaciones correspondientes para eliminar la exoneración dispuesta, cumpliendo los supuestos formales y sustanciales establecidos en el ordenamiento.

 

5.      Mediante oficio DNP-OF-71-2020, de 23 de enero de 2020, el entonces Director Nacional de Pensiones, Luis Paulino Mora Lizano, luego de haber realizado un exhaustivo estudio del caso, le explica a la Ministra de Trabajo que no se dan los supuestos necesarios para pretender la anulación en sede gubernativa, conforme al ordinal 173 de la LGAP, por lo que expresamente recomienda tramitar un proceso de lesividad en este asunto (Folios del 542 al 545).

 

6.      Por resolución MTSS-DMT-RM-90-2020 de las 08:00 hrs. horas del 2 de junio del 2020, la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, en su condición de condición de órgano jerárquico superior de esa cartera, ordenó apertura de procedimiento administrativo ordinario para declarar administrativamente la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgó la exención de cotización al Seguro de Salud de la señora xxx, cédula de identidad número xxx, mediante la citada resolución No. DNP-RCSS-1686-2014. Y designó el órgano director colegiado al efecto (Sin foliar).

 

7.      Que mediante resolución ODPA No. 2-2020 de las 08:15 hrs. del 28 de julio de 2020, el órgano director, por imputación, traslada los cargos a la señora xxx y la convoca a comparecencia oral y privada a las 09:00 hrs. del día 18 de agosto de 2020. Dicha resolución fue notificada a la expedientada (se advierte que los documentos escaneados en el expediente son ilegibles y sin foliar).

 

8.      La comparecencia se llevó a cabo en el lugar, hora y fecha señalados, con la presencia de la expedientada y su abogada (Acta No. ODPA-03-2020, sin foliar).

 

9.      Que el órgano director emite “informe favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución Administrativa DNPRCSS-1686-2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014 de la Dirección Nacional de Pensiones, que otorgó la exoneración de pago de la cuota del Seguro de Salud y Maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social, con fundamento en la Ley 5905 del 26 de mayo de 1976 e interpretada en forma auténtica por el artículo 1 de la Ley 6230 del 2 de mayo de 1978, a la señora xxx, cédula de identidad número xxx y por ende, se recomienda a la señora Ministra de Trabajo y Seguridad Social declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución de cita y pedir dictamen favorable a la Procuraduría General de la República, considerando al efecto, que se cumple en este caso concreto, con los términos establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública” (sin foliar).

 

10.  Que mediante oficio No. ODPA-04-2020 de 26 de agosto de 2020, el órgano director remite el informe final de este asunto a la Ministra del ramo (sin foliar).

 

11.  Por oficio MTSS-DMT-OF-1134-2020, de fecha 15 de setiembre de 2020, estimando expresamente  “que nos encontramos sin lugar a dudas frente a una nulidad evidente y manifiesta en el caso de cita”, la Ministra de Trabajo y Seguridad Social solicita formalmente criterio preceptivo de la Procuraduría General acerca de la nulidad que adolece la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, por la que, con base en la Ley No. 5905 de 26 de mayo de 1976 y sus reformas, se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx.

II.- Intervención previa y obligatoria de la Procuraduría General como contralor de legalidad, debe ser formalmente requerida por el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (órgano decisor), antes de emitir su criterio concreto.

Es importante aclarar, en primer lugar, que la intervención que le otorga el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración, de forma excepcional, pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Tal y como ha sido conceptualizado por la Sala Constitucional, la participación de la Procuraduría en un trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cumple un fin garantista del debido proceso, por tratarse de un criterio externo y experto ajeno al órgano que dictaría el acto anulatorio (ver resolución N° 1563-1991 de las quince horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno). A tal punto, que, únicamente contando de previo con un criterio favorable de este Órgano, podría la Administración emitir el acto final que declare el vicio del acto. Cabe agregar que también se presenta la particularidad de que es el único supuesto (unido a lo que prescribe el artículo 183 de la LGAP) en el que la Procuraduría General entra al análisis de un caso particular, lo cual deviene en la excepción de la regla contenida en el numeral 5° de nuestra Ley Orgánica. En fin, la propia Sala Constitucional califica este dictamen como un “acto preparatorio” de obligatorio acatamiento para la administración que lo gestiona (Véase al respecto la resolución 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004. y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004).

Con base en las consideraciones jurídicas expuestas, y en atención al tenor literal del artículo 173. 1 de la LGAP, resulta claro que el dictamen de la Procuraduría General o de la Contraloría General -según el ámbito de sus competencias- debe ser anterior a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, puede rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final (órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, según dispone expresamente el art. 173.2 LGAP); esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda, sin que aún se haya externado y conformado formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final; misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 5) del ordinal 173 de la LGAP, deviene de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida (dictámenes C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-165-2008 de 14 de Mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de Junio de 2008, C-361-2008 de 6 octubre de 2008, C-233-2009 de 26 de agosto de 2009, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-158-2010 de 5 de agosto de 2010 y C-041-2013 de 12 de marzo de 2013).

Hacemos estas aclaraciones porque según consta en el expediente remitido al efecto, si bien fue la Ministra del ramo la que, en su innegable condición de órgano jerárquico superior de esa cartera y órgano decisor en este asunto –arts. 28.1 y 173.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, requirió el dictamen favorable de rigor, lo cierto es que, expresamente en su oficio MTSS-DMT-OF-1134-2020, de fecha 15 de setiembre de 2020, y en esa misma condición funcionarial, externó expresamente su criterio, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –art. 130.1 Ibídem.-, específicamente con relación con la declaratoria de nulidad consultada; esto al afirmar: “(…) y siendo que la suscrita jerarca considera que nos encontramos sin lugar a dudas frente a una nulidad evidente y manifiesta en el caso de cita, me permito remitir a usted, los legajos de investigación adjuntos, a fin de que la Procuraduría General de la República, rinda su dictamen respectivo a la declaratoria de nulidad del acto DNP-RCSS-1686-2014 de las 14:00 horas de 06 de octubre de 2014, emitido por la Dirección Nacional de Pensiones, en donde se otorgó la exoneración de pago de la cuota de Seguro Social a la solicitante de regímenes de pensión que ésta administra, con fundamento en la Ley 5905 del 26 de mayo de 1976, interpretada en forma autentica por el artículo 1 de la Ley 6230 del 2 de mayo de 1978”. Con lo cual adelanta indebidamente criterio al efecto, avalando las recomendaciones del órgano director, sin contar de previo con el dictamen favorable de este órgano Procurador. Todo lo cual acarrea la nulidad absoluta de la actuación administrativa así efectuada -art. 173 incisos 1 y 5 de la LGAP.

 

Ergo, cuando la ley establece trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa, su incumplimiento vicia dicha voluntad, pues aquéllos son parte fundamental de la válida preparación de la voluntad administrativa, como garantía del ciudadano y del debido proceso sustantivo.

 

III.- Consideraciones atinentes al grado de nulidad que legitima a revisión oficiosa para anular de pleno derecho en sede administrativa actos favorables o declarativos de derechos.

 

En lo que interesa el presente caso, es claro que en aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas (arts. 11 y 34 de la Constitución Política) y de los derechos e intereses legítimos de los administrados, el ordenamiento autoriza, de forma excepcional, que la Administración pueda retirar libremente y por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos, siempre y cuando el vicio del que adolezcan  constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, que además sea evidente y manifiesta.

Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

En consecuencia, es importante recordar que este tipo de nulidad a la que aludimos se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo –nulidad absoluta por disconformidad sustancial con el ordenamiento-, sino que es aquella que es patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin necesidad de requerir de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).

En tal sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

 “IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. ( Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004 y de ese Alto Tribunal).

En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-). Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.

Por todo ello, de previo a que la Administración decida por cuál vía intentará declarar la nulidad absoluta de un acto creador de derechos subjetivos, hemos reiterado que es aconsejable que analice y valore detenidamente, si se está realmente ante una nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”, en los términos anteriormente expuestos; porque si la determinación de esa nulidad pasa por un ejercicio hermenéutico, consistente en la precisión de los alcances jurídico-conceptuales de una norma –sea esto propiciado por sentencias judiciales, incluso algunas de ellas contradictorias, o por simples interpretaciones administrativas-, ello conllevaría a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial –proceso ordinario de lesividad-, en el que se requerirá inexorablemente el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo.

 

Debe entonces la Administración activa valorar adecuadamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico – artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia supuestamente los actos administrativos que desea revisar, y determinar conforme a ello, el procedimiento aplicable para su anulación, ya fuera en sede judicial o excepcionalmente en la administrativa, pues se trata de dos vías distintas, según lo dicho.

IV.- Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el presente caso.

Ahora bien, los presuntos vicios invalidantes que se acusan de la resolución administrativa No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, por la que se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, se sustentan en una indebida interpretación y aplicación de la Ley No. 5905 del 4 de mayo de 1976 y sus reformas, por parte de la Dirección Nacional de Pensiones –órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme dictámenes C-061-2003, de 3 de marzo de 2003 y C-023-2008, de 25 de enero de 2008-.

 

Se aduce que dicha Ley No. 5905 y su interpretación auténtica, por Ley No. 6230 del 02 de mayo de 1978, exonera de la cotización al Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a aquellos pensionados o jubilados del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, aun cuando reciban alguna pensión de otro régimen, no así a aquellos otros beneficiarios de regímenes especiales de pensión con cargo del Presupuesto Nacional, como la señora xxx; criterio que a su juicio fue reiterado por un precedente judicial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia –sentencia No. 2011-001006 de las 10:35 horas  del 14 de diciembre de 2011-. Por consiguiente, se estima que la Dirección Nacional de Pensiones otorgó sin fundamento alguno aquella exoneración, sin obviar que carecía de competencia para decidir e incidir en aquél régimen administrado por la Caja.

 

Siendo que lo evidente y manifiesto de los vicios absolutos acusados debe determinarse a través de un proceso lógico de confrontación o cotejo del acto administrativo con la norma legal aplicable, resulta necesario trascribir la citada Ley No. 5905 y su interpretación auténtica, por Ley No. 6230.

 

De acuerdo con la Ley 5905 del 4 de mayo de 1976–Ley de Pensionados Protegidos por los Seguros de Enfermedad y Maternidad, a partir del artículo primero se dispuso lo siguiente: “Toda persona amparada por regímenes nacionales de pensiones, sean estas ordinarias o extraordinarias, quedan protegidas por los beneficios del Seguro de Enfermedad y Maternidad con protección familiar de la Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

Asimismo, en el artículo 2 se estableció: “Las cuotas y beneficios relativos a las personas tuteladas en esta ley, serán las mismas que rijan para los demás asegurados de la Caja, en el Seguro de Enfermedad y Maternidad, excepto que las cuotas de los pensionados se cobrarán sobre la cuantía de las pensiones y sus revalorizaciones y que no habrá pago de subsidio en dinero por tratarse de pensionados que no pierden su ingreso con motivo de la enfermedad. La cuota patronal será cubierta por el Fondo Nacional de Pensiones quien haciendo las veces de patrones, entregará a la Caja las cuotas correspondientes. / Si hubiere algún déficit, este será cubierto por el Estado, el cual tomará los recursos de las rentas creadas por leyes anteriores para cubrir la cuota estatal y la cuota del Estado como patrono a la Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

Posteriormente, por Ley Nº 6230 del 02 de mayo de 1978, se estableció una interpretación auténtica de la Ley 5905, y en ese sentido se dispuso en su artículo 1 y único lo siguiente: “Interprétese en forma auténtica el artículo 2º de la Ley número 5905 de 26 de mayo de 1976, en el sentido de que todos aquellos pensionados del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, quedan exentos de la contribución que al mismo se refiere, aun cuando reciban algún ajuste de pensión de otro régimen de pensiones, ya que existe para ellos el derecho de continuar recibiendo los beneficios médicos sin carga adicional alguna”.

 

Y como en el caso de marras la controversia sobre la validez del acto se fundamenta inclusive en la supuesta inaplicación de un precedente judicial en el que, supuestamente, y en aplicación del principio “pro fondo”, se interpretó el recto e indubitable sentido de aquellas normas, interesa también trascribirlo en lo conducente:

 

“Del artículo primero de la Ley número 5905, transcrito, se desprende, sin mayor esfuerzo, que lo tutelado es que toda persona amparada a un régimen nacional de pensiones esté cubierta por el seguro de enfermedad y maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social. No obstante, en el artículo 2 de esa misma ley queda claro que las personas que resultaran favorecidas con dicha disposición, al tiempo que disfrutarían de iguales beneficios, quedaban obligadas al pago de las mismas cuotas, que los demás asegurados, solo que estas se calcularían sobre el monto de sus pensiones y sus revaloraciones, y que no tendrían derecho a subsidios en dinero por su condición de pensionados. Si bien lleva razón el recurrente en que la Ley 6230 dio interpretación auténtica al artículo 2° de la referida Ley número 5905, es lo cierto que conforme se colige del transcrito artículo 1° de aquella, dicha interpretación lo fue en el sentido de excluir de la obligada cotización al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, a los pensionados por este mismo régimen, dado su derecho a recibir prestaciones médicas sin carga adicional alguna; sin que esos pensionados (del régimen de la CCSS) vieran afectada la exención que se les otorgaba por el hecho de que, eventualmente, recibieran algún ajuste de pensión de otro régimen de pensiones. Consecuentemente, la aplicación e interpretación que se ha dado por el ad quem a dicha normativa, al confirmar la sentencia de primera instancia, se encuentra ajustada a derecho, pues no puede de manera alguna, sin ir contra el principio pro fondo, interpretarse y aplicarse dichas disposiciones como lo pretende el recurrente, es decir, asumiendo que también se exoneró del pago de las cuotas al régimen de enfermedad y maternidad por lo recibido de otros regímenes de pensiones distintos al administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, como es el de Hacienda, que también disfruta el actor.” (Resolución No. 2011-001006 de las 10:35 horas del 14 de diciembre de 2011).

 

Ateniéndonos a la literalidad, tanto las normas legales aplicables, como el citado precedente judicial, estimamos que lejos de acreditar la existencia de vicios graves y groseros, de fácil constatación o comprobación, el presente caso en realidad implica el necesario desarrollo de un proceso exegético para su verificación, lo que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa, opinabilidad y de controversia jurídica que no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa.

 

Efectivamente, la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría General en ejercicio de la función contralora de legalidad administrativa que le confiere el ordinal 173 de la LGAP, nos permite apreciar que, desde una perspectiva lógico conceptual, el tenor literal de los preceptos legales involucrados –Leyes Nos. 5905 y 6230-, distan mucho de ser claros y precisos, sino abstractos y anfibológicos, en primer lugar, en cuanto el alcance de la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, que se supone establece. Del tenor mismo del texto originario de la Ley No. 5905 no es posible discernir sin dificultad su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción, y por ello ameritó de una interpretación auténtica –Ley No. 6230- que poco contribuyó en aclararla, pues replica similares deficiencias conceptuales que obligan interpretarlas para establecer, descubrir o desentrañar su verdadero sentido o espíritu del precepto. Y en segundo término, ninguna de las normas legales aludidas contribuye en realidad a suponer, de forma pacífica, que pudiera existir alguna disconformidad invalidante palmaria en la competencia del órgano que emitió la conducta formal cuestionada, porque no contienen regulación expresa al respecto y habría que construir integrativamente una solución al respecto, con al menos las reglas mínimas del ordinal 62 de la LGAP[2] -aspecto igualmente opinable-. Y en todo caso, es razonable cuestionarse la naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa de las normas legales involucradas, a fin de establecer si llevan incorporadas en sí mismas un principio de ejecución, de modo que, con la sola entrada en vigencia, producen efectos jurídicos inmediatos e incondicionados en la esfera jurídica de los sujetos de derecho destinatarios, imponiendo o quitando obligaciones concretas, sin necesidad de actos posteriores y concretos de aplicación o de ejecución para que generen efectos, o si los requiere indefectiblemente y de parte de qué autoridad pública; aspectos que tampoco son diáfanos y que obligan a desarrollar ineludiblemente un proceso exegético integrativo del Derecho.

 

Todo lo anterior supone admitir un evidente déficit de precisión y claridad del precepto legal involucrado, y confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintos de la mera interpretación literal; difuminándose así la categorización de evidente y manifiesto de cualquier vicio invalidante que pretenda derivarse de la supuesta infracción de dichos preceptos normativos.

 

Y la inclusión, por sí sola, de un precedente judicial aludido en la materia, conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial –proceso ordinario de lesividad-, en el que se requerirá inexorablemente el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo.

 

A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados sean de tal magnitud que den motivos suficientes para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con alguna normativa legal o reglamentaria vigente. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo que, como mínimo, obliga profundizar en la indagación del sentido del precepto contenido en la Ley No. 5905 y de su interpretación auténtica, pues la interpretación que de ellas ha efectuado tímidamente la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en al menos un precedente, resulta por demás insuficiente; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica  que resulta, por demás, incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” del presunto vicio absoluto que exige el artículo 173 de la LGAP. 

 

Es obligado entonces reiterar que la anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en el artículo 173 de la LGAP, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199 (dictámenes C-160-2011 de 11 de julio de 2011 y C-148-2016 de 01 de julio de 2016, entre otros).

 

En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto formal, podría optar por acudir -tal y como se lo sugirió expresamente en este asunto el entonces Director Nacional de Pensiones (oficio DNP-OF-71-2020, op. cit.)-  al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508) [3]; trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –en este caso, del Ministro del ramo-; todo esto en el entendido de que como el acto que se pretende anular es de fecha posterior a enero de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene , siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren; esto para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

V.- Observaciones puntuales sobre defectos graves en la conformación del expediente administrativo aportado en este asunto.

 

No está de más reiterar el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad personal, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos. Y recordar que como tal, el expediente administrativo es una pieza indispensable que, además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo ), debe plasmar con la debida precisión y certeza, todas las circunstancias y conductas -formales e informales- implicadas que lleguen a fundamentar la materialización de la voluntad administrativa; esto es así, porque constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto (Dictamen C-253-2019, de 04 de setiembre de 2019 y en sentido similar, entre otros, el C-146-2020, de 21 de abril de 2020).

 

Es por ello obligación inexcusable aportar ante la Procuraduría General aquel expediente y dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen- (dictámenes C-003-2010 de 11 de enero de 2010, C-045-2011 y C-046-2011, ambos de 28 de febrero de 2011, entre otros muchos). 

 

Y según podemos constatar, en el presente caso se adjunta certificado el expediente administrativo llevado al efecto, sin expresa indicación de que el mismo esté completo y en estricto orden cronológico; es decir, sin consignarse que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen a la fecha de su expedición (Certificación DNP-DGI-CUG-43-2020, de 4 de junio de 2020). Adicional a ello, por la data de aquella certificación, es obvio que existen incorporados a dicho expediente folios con actuaciones formales de fecha posterior, relativas a la tramitación del procedimiento ordinario e informe final del órgano director, que incluso no están debidamente foliados; sin obviar otros documentos que, por sus fechas de expedición, tampoco están en estricto orden cronológico, ni foliados.

 

Debe advertirse que un expediente documental en desorden, sin foliarse en orden correlativo cronológico, y en general, en condiciones irregulares que hagan dudar razonablemente de su integridad, además de dificultar su manejo y comprensión de su información, puede producir inseguridad sobre su contenido, tanto al interesado o afectad, como a la propia Administración; lo que puede colocar, en el peor de los casos, en indefensión al administrado y conllevar la nulidad de lo actuado.

 

Tómense en cuenta estas puntuales observaciones para que, en futuras gestiones similares, la cartera ministerial bajo su cargo corrija debidamente la conformación de los expedientes documentales.

 

Conclusiones

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad administrativa de la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, por la que, con base en la Ley No. 5905 de 26 de mayo de 1976, se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, ya que se han omitido formalidades sustanciales  legalmente previstas que vician lo actuado, y porque no se aprecia la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas –art. 173.5 Ibídem-.

En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad -arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508-, siempre y cuando el vicio del que adolezca constituya una nulidad absoluta, en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP, y mientras sus efectos perduren.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

LGBH/sgg

C-376-2020

 

NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.  ART. 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA –LGAP-.  OMISIÓN DE FORMALIDADES SUSTANCIALES LEGALMENTE PREVISTAS QUE VICIAN LO ACTUADO. DEFECTOS GRAVES EN LA CONFORMACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.  NO SE APRECIA LA EXISTENCIA DE NULIDADES SUSCEPTIBLES DE SER CATALOGADAS COMO ABSOLUTAS, EVIDENTES Y MANIFIESTAS. NO SE RINDE DICTAMEN FAVORABLE.

 

Por oficio MTSS-DMT-OF-1134-2020, de fecha 15 de setiembre de 2020, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), y habiendo adelantado indebidamente criterio sobre el tipo o grado de invalidez que vicia el acto administrativo en examen, la Ministra de Trabajo y Seguridad Social pretende solicitarnos nuestro criterio preceptivo acerca de la nulidad que adolece la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, visible a folios 326 al 327 del expediente administrativo que se aporta, por la que, con base en la Ley No. 5905 de 26 de mayo de 1976 y sus reformas, se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx.

Con la aprobación del Procurador General de la República, luego de un exhaustivo análisis, mediante dictamen C-376-2020 de 23 de setiembre de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera del Área de la Función Pública, concluye:

“(…) esta Procuraduría General devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad administrativa de la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones No. DNP-RCSS1686- 2014 de las 14:00 horas del 6 de octubre del 2014, por la que, con base en la Ley No. 5905 de 26 de mayo de 1976, se otorgó la exención de cuotas del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, ya que se han omitido formalidades sustanciales  legalmente previstas que vician lo actuado, y porque no se aprecia la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas –art. 173.5 Ibídem-.

En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad -arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508-, siempre y cuando el vicio del que adolezca constituya una nulidad absoluta, en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP, y mientras sus efectos perduren.”