Dictamen : 246 - del 26/06/2020

26 de junio de 2020

C-246-2020

Licenciada

Mercedes Hernández Méndez

Secretaria Municipal

Municipalidad de Barva

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio SM-1441-2019 del 29 de octubre de 2019.

En el oficio SM-141-2019 la Secretaria del Concejo Municipal trascriben el acuerdo N° 1067-2019 tomado en la sesión ordinaria N° 62-2019 celebrada el 14 de octubre de 2019 del Concejo Municipal, mediante el cual nos consulta:

1. Con referencia a los Concejos de Distrito, nos aclare sobre el quorum necesario para sesionar válidamente, sobre la validez de los acuerdos y sobre la participación necesaria del síndico en las sesiones, todo referente al Concejo de Distrito.

2. Si en vista de la ausencia reiterada de algunos síndicos y síndicas, podrán los síndicos restantes sesionar sin el quorum establecido, teniendo en consideración que el interés final es que los concejos de distrito puedan sesionar y cumplir con las funciones que les encomienda la ley.

3. Si un concejal de distrito propietario y su suplente pueden participar en el mismo momento de una sesión del Concejo de Distrito.

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio ajcm-arv-0070-2019 del 24 de setiembre de 2019 suscrito por el Lic. Alonso Rodríguez Vargas, asesor legal del Concejo Municipal. La asesoría pasa a definir el quorum estructural como la cantidad de miembros del Concejo de Distrito que deben asistir para que la sesión se tenga como válida y el quorum funcional como aquel mínimo para adoptar una decisión válida y legal. El estructural es de mayoría absoluta, es decir la mitad más uno de la totalidad de los miembros que conforman el colegio y el funcional es la cantidad de miembros para votar los asuntos sometidos a conocimiento. Con base en el artículo 55 del Código Municipal, tiene que el quorum estructural y funcional de los Concejos de Distrito es de un mínimo de 3 síndicos. Cita como parte de sus consideraciones la resolución 1172-2008 del Tribunal Contencioso Administrativo Sección Tercera y los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública. En cuanto a la participación de los suplentes, entiende la asesoría que este participa cuando el propietario está imposibilitado para asistir, para poder integrar el Concejo en ausencia del titular, por lo que a su parecer las sesiones en que voten el titular y el suplente están viciadas de nulidad.

Agrega que conforme al Reglamento de Participación Ciudadana de la Municipalidad, artículo 7 y el artículo 55 del Código Municipal, el Síndico propietario es miembro del Concejo de Distrito y ejerce la presidencia, pero la norma no obliga su participación para darle validez a las sesiones, debiendo respetarse el quorum. Sobre la validez de los acuerdos del Concejo de Distrito de Barva, explica que debe cumplir las reglas del quorum, la validez está sujeta a la comparecencia de, al menos, 3 concejales, sin importar si el síndico está presente; este órgano conformado por personas electas debe funcionar permanentemente representando la comunidad y vigilando las obras y decisiones que afectan a esa comunidad, por lo que la Municipalidad y el Tribunal Supremo de Elecciones deben garantizar que no queden acéfalos. Por este motivo, las normas generales de funcionamiento de los órganos colegiados eventualmente atentarían contra los principios fundamentales de las existencia de esto concejo, considerando lo difícil de encontrar una persona comprometida con ejercer como síndico, siendo una opción los Concejos de Distrito Ampliados que eventualmente pueden sustituir a los Concejos de Distrito en caso de que estos no puedan sesionar por falta de quorum. Cita los artículos 23 a 25 del Reglamento de Participación Ciudadana de la Municipalidad. Concluye sobre lo último que en caso de que Concejo de Distrito no ejecute sus funciones por falta de quorum, se puede sustituir algunas potestades de aquel mediante la los Concejos de Distrito Ampliados.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Sobre el funcionamiento de los Concejos de Distrito y la participación del Síndico Suplente: Órgano sometido a las normas generales de los Órganos Colegiados; y B) Conclusión.

A. SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS DE DISTRITO Y LA PARTICIPACIÓN DEL SÍNDICO SUPLENTE: ÓRGANO SOMETIDO A LAS NORMAS GENERALES DE LOS ORGANOS COLEGIADOS.

El Concejo de Distrito es un órgano auxiliar del Concejo Municipal, creado por ley, cuya función esencial es la vigilancia, coordinación y el enlace de las actividades que la Municipalidad realiza en el distrito respectivo y subordinado a la Municipalidad del Cantón al que pertenecen, como lo establecen los artículos 54 y 57 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998.

De acuerdo con el artículo 55 del Código Municipal, el Concejo de Distrito debe estar constituido por 5 personas -electas popularmente- como propietarios, siendo obligatoriamente uno de sus miembros integrantes aquel Síndico Propietario que el artículo 172 de la Constitución Política instituye como representante del distrito ante a la Municipalidad, e igualmente el ordenamiento jurídico impone la elección de un suplente para cada miembro propietario, a efecto de que estos asuman funciones en ausencia del miembro propietario, personas que también están sometidas al mismo régimen jurídico de accesibilidad, incompatibilidad y probidad de los regidores municipales (art. 58 ibídem). Por su relevancia transcribimos el artículo 55 de la Ley N° 7794:

“Artículo 55. - Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los presentes y según el orden de elección. Los miembros del Concejo de Distrito serán elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los alcaldes municipales, según lo dispuesto en el artículo 14 de este código, y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral. Desempeñarán sus cargos gratuitamente.”

Conforme el literal 55 citado, para que dicho órgano pueda ejercer sus funciones debe cumplir con las disposiciones legales que aplican en general a los órganos colegiados. El primer mandato de ley es la constitución del Concejo de Distrito, que exista, lo cual se da mediante la elección y designación legal de los miembros propietarios del Concejo de Distrito. Instaurado el órgano, este puede sesionar y tomar acuerdos válidos en el tanto cumpla las reglas del quorum. Sobre el tema del quorum, en nuestro dictamen C-311-2011 del 13 de diciembre del 2011 explicamos lo siguiente:

“Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz señala:

“El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría. Hay al respecto dos tipos de requerimiento…

i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación típico de los órganos colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor.

ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio […]” (Reiterado por dictámenes C-136-2013 del 17 de julio de 2013 y C-137-2015 del 04 de junio de 2015).

Luego, según lo establecido en el artículo 54 del Código Municipal, el Concejo de Distrito como órgano colegiado adscrito a la Municipalidad, parte de la Administración Pública, su actividad está sometida a las disposiciones de los órganos colegiados contenidas en el Código Municipal y en la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978 (LGAP), para la validez y eficacia de sus actos. En este sentido, la doctrina del quorum estructural y funcional de los órganos colegiados de la Administración Pública está contenida en los artículos 53 y 54 de la Ley N° 6227:

“Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros.

Artículo 54.-

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.” (El resaltado no corresponde al original)

Siguiendo las disposiciones del canon 55 del Código Municipal, en concordancia con los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública, el quorum estructural del Concejo de Distrito se cumple con un mínimo de 3 miembros, mayoría absoluta del Concejo de Distrito. La sesión de este órgano colegiado puede iniciar y realizarse con la presencia de 3 de sus 5 miembros, sean todos propietarios, o en ausencia de alguno de estos, con los suplentes que permita garantizar el quorum mínimo, quorum que igualmente reitera el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva, publicado en La Gaceta N° 248 del 24 de diciembre de 2014 (Sobre la potestad de la Municipalidad para regular el funcionamiento del Concejo de Distrito véase el dictamen C-132-2018 del 163 de junio de 2018).

Importa precisar que dentro de los 5 miembros que integran el Concejo de Distrito, uno es el Síndico Propietario que la Constitución instituye, el cual también cuenta con su respectivo suplente. Téngase presente que en el tanto los miembros propietarios asistan a la sesión del Concejo de Distrito los suplentes no integran el quorum estructural de ese Concejo ni participan de su sesión.

Para que el órgano colegiado pueda ejercer la competencia que la ley le confiere, es indispensable su debida composición (Art. 70 y 129 LGAP). La falta de cumplimiento del quorum conlleva como consecuencia la nulidad absoluta de los actos. En el caso de los Concejos de Distrito, al estar sometidos al Principio de Legalidad, es claro que para realizar las sesiones debe cumplirse el quorum mínimo, sin este la sesión no puede realizarse (Véase art. 13 del citado Reglamento).

Por su parte, como establece el artículo 54.3 de la Ley General de la Administración Pública, el quorum funcional para la toma de decisiones y la aprobación de los acuerdos del Concejo de Distrito es por mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión, equivalente a la mitad más uno.

El derecho al voto recae únicamente en los miembros propietarios que participan en la sesión, sólo en ausencia de un miembro propietario el miembro suplente que llene la vacante ejercerá de forma plena las atribuciones y deberes que le corresponden al propietario, como lo son el derecho a voz y voto. La votación es una habilitación legal reservada a los miembros del órgano para que cada uno manifeste o declare su opinión; con esta, colectivamente -según la mayoría requerida- se acuerda y aprueba una decisión. De no reunirse la votación requerida para su aprobación, el acuerdo carece de validez jurídica y, por ende, no puede surtir efectos jurídicos, siendo inejecutable.

Así las cosas, los suplentes únicamente están legitimados para votar cuando asumen el cargo como miembro del concejo en ausencia del propietario, de no ser en este supuesto están impedidos legalmente para votar, doctrina contenida en el artículo 96.1 de la Ley General de la Administración Pública. Este punto está claramente definido en el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva:

“Artículo 12.-El quórum para las sesiones se formará con tres miembros propietarios. En las sesiones podrán participar los suplentes con derecho a voz, teniendo derecho al voto únicamente cuando sustituyan al miembro propietario, en ausencia o conforme el siguiente Artículo. Al o a la presidente solo podrá sustituirlo el o la vicepresidente. Cada uno de los propietarios restantes tendrá su respectivo suplente.” (El resaltado es nuestro)

Por último, el mismo numeral 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva ha otorgado a favor del síndico suplente el uso de la palabra en las sesiones del Concejo de Distrito, sin embargo, se insiste al no tener voto, el derecho a voz está limitado, por lo que no puede presentar mociones o proposiciones, salvo si está en labores de suplencia (Art. 18 del Reglamento).

B. CONCLUSIÓN.

1. Que de conformidad con los artículos 54 y 55 del Código Municipal, al ser el Concejo de Distrito un órgano auxiliar de la Municipalidad, es parte de la Administración Pública, por ende, por Principio de Legalidad, le son aplicables las reglas de los órganos colegiados de la Ley General de la Administración Pública para la validez y eficacia de sus actos.

2. Que para que pueda sesionar el Concejo de Distrito, el quorum estructural mínimo de este órgano colegiado es de 3 de sus 5 miembros, sean todos propietarios, o en ausencia de alguno de estos, con los suplentes que permita garantizar el quorum mínimo. La falta de cumplimiento del quorum estructural conlleva como consecuencia la nulidad absoluta de los actos. El quorum funcional para la discusión y adopción de acuerdos del Concejo de Distrito es por mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión, equivalente a la mitad más uno.

3. De conformidad con los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente el concejal propietario ostenta el derecho a voz y voto en la sesiones del Concejo de Distrito, sólo en ausencia de este, el suplente que llene la vacante ejercerá de forma plena las atribuciones y deberes que le corresponden al propietario, como lo son el derecho a voz y voto. Por último los artículos 12 y 18 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva otorgan a favor del síndico suplente el uso de la palabra en las sesiones del Concejo de Distrito, sin embargo, el derecho a voz está limitado, por lo que no puede presentar mociones o proposiciones, salvo si está en labores de suplencia.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado Asistente

JAOA/rwrs/dsa

C-246-2020

SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS DE DISTRITO Y LA PARTICIPACIÓN DEL SÍNDICO SUPLENTE: ÓRGANO SOMETIDO A LAS NORMAS GENERALES DE LOS ORGANOS COLEGIADOS.QUORUM ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL.DERECHO DE VOTO DE LOS SUPLENTES Y LIMITACIÓN DE PARTICIPACIÓN

Mediante memorial SM-1441-2019 del 29 de octubre de 2019 la Secretaria Municipal de la Municipalidad de Barva trascribe el acuerdo N° 1067-2019 tomado en la sesión ordinaria N° 62-2019 celebrada el 14 de octubre de 2019 del Concejo Municipal, mediante el cual nos consulta:

3. Si un concejal de distrito propietario y su suplente pueden participar en el mismo momento de una sesión del Concejo de Distrito.

La Administración consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio AJCM-ARV-0070-2019 del 24 de setiembre de 2019 de la Asesoría Legal del Concejo Municipal.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen C-246-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:

2. Que para que pueda sesionar el Concejo de Distrito, el quorum estructural mínimo de este órgano colegiado es de 3 de sus 5 miembros, sean todos propietarios, o en ausencia de alguno de estos, con los suplentes que permita garantizar el quorum mínimo. La falta de cumplimiento del quorum estructural conlleva como consecuencia la nulidad absoluta de los actos. El quorum funcional para la discusión y adopción de acuerdos del Concejo de Distrito es por mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión, equivalente a la mitad más uno.