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Dictamen : 201 - del 29/05/2020
29 de mayo de 2020
C-201-2020
Licenciada
Ivonne Georgina Campos Romero
Auditora Interna
Municipalidad Vázquez de Coronado
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República damos respuesta al oficio AU-101-177-20 de
21 de mayo de 2020.
En el oficio AU-101-177-20 de 21 de
mayo de 2020, se nos consulta si es necesario publicar un reglamento interno de
contratación administrativa que aunque contiene
regulaciones que afectan a terceros, se trata, sin embargo, de disposiciones
que se encuentran establecidas en la Ley de Contratación Administrativo y su
reglamento ejecutivo. Asimismo, se pregunta si sería igualmente necesaria la
publicación del respectivo proyecto de reglamento.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En general sobre la admisibilidad
de las consultas de los auditores; B)
En orden a la naturaleza y publicación de los reglamentos complementarios de la
Contratación Administrativa, C) En relación con las normas eco incorporadas en
un reglamento complementario de la Contratación Administrativa.
A.
EN GENERAL SOBRE LA
ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO.
La consulta que nos ocupa ha sido
planteada por la Auditoría Interna al amparo de lo dispuesto por el artículo 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que autoriza a los
auditores para consultar directamente a este órgano.
Luego debe señalarse que, por regla
general, la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en
principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por
reforma incorporada por la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de
julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma
directa.
Es importante precisar que esa
facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una
finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control
interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico
informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que
les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y
validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en
comentario le provee a los auditores internos, se
circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico
sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza.
Esto para efectos exclusivos de que la respectiva Auditoría Interna cumpla, de
una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir
lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018:
“Es conocido que el artículo
45.c de la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002,
reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para
otorgarle a los auditores internos, la facultad de consultar directamente a
este Órgano Superior Consultivo.
Ahora bien, es importante
precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos - que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica
prevé actualmente -, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer
para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de
obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior
Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz
sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la
facultad que el artículo 4° en comentario le provee a
los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio
informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la
administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva
auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al
respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo
de 2015:
En efecto, conviene señalar
que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la
competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y
del cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005
de 24 de octubre de 2005:
Conforme lo expuesto, la
facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se
encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se
refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver
también Opinión Jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en
diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003,
C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004
de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003
y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)
Es decir que la facultad de
consultar de los auditores internos que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la
posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del
Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una
forma más eficaz sus funciones de control y validación.
Es decir que la finalidad de
la facultad que el artículo 4 en comentario le provee
a los auditores internos consiste en que éstos puedan tener un criterio
informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la
administración que fiscaliza. Esto para efectos de que la respectiva auditoría
interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría.”
Conviene entonces, reiterar lo dicho
también en el mismo dictamen C-48-2018 en el sentido de que la facultad de los
auditores de consultar a la Procuraduría General es para efectos del ejercicio
estricto de su labor de auditoría. Asimismo, se reitera el dictamen C-48-2018 y se advierte que los dictámenes que
la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos,
producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus
funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que
vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.
Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad,
vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen
orgánicamente, por lo cual, como se ha denotado también en el dictamen
C-48-2018, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de
reconsideración del dictamen que se les emita. Lo cierto es que si bien el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le
permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo éstos
carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de
reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo
6 de esa misma Ley.
Así las cosas, es oportuno enfatizar
que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella
que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de
consultar está, pues, está referida a la competencia del auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se
encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se
refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o
dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman
parte. En este sentido, se transcribe el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de
2019 –el cual reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008,
C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y
C-043-2019 de 20 de febrero de 2019-:
“En reiteradas ocasiones hemos
indicado que la facultad de consultar que tienen los auditores internos está
limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es
decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos
externos al órgano en el cual ejerce su función.
Concretamente, hemos
dispuesto:
“Si bien es cierto, la reforma
realizada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, permite a las auditorías internas dirigir consultas directamente a
este Órgano Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del
cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha
dicho:
«La circunstancia de que se
legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no
significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a
requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la
admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su
propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos
que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las
consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que
definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta,
han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa.
…Conforme lo expuesto, la
facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se
encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se
refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o
dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman
parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).
Al tenor del anterior
razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la
auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo
que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto
lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa
auditoría.” (Dictamen C-042-2008 del 11 de
febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1°
de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de
febrero de 2019, entre otros).
De este modo, se ha entendido que
las consultas realizadas por la Auditoría Interna, deben estar ligadas al
contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la
respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los
alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.
Importa remarcar que la facultad de
los auditores para consultar debe responder al interés público e institucional
siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal
o donde tenga un interés directo. Se transcribe el dictamen C-200-2015 de 5 de
agosto de 2015:
“Está fuera de duda que el
artículo 4, párrafo segundo, permite a los auditores internos consultar, de
forma directa, a la Procuraduría General de la República. Esta facultad de las
auditorías internas es muy relevante para el ejercicio de las competencias de
las auditorías internas.
No obstante, debe remarcarse
que, en general, la facultad para consultar a la Procuraduría General responde
a intereses públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también a la
facultad de consultar de los auditores.
En consecuencia con
lo anterior, se ha entendido que la facultad de consultar a la Procuraduría
General no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio y
personal.”
Ahora bien, debe apuntarse que la
jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General ha anotado que también
la imprecisión en el objeto consultado es general una causal de inadmisibilidad
que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los
auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado,
impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el
dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de 3 de abril de 2006:
“[…] el meollo de la
imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el presente caso
lo es la imprecisión que subyace en la consulta. Ello porque no es dable inferir a que aspecto
puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano
director ‘… con otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos
ordinarios y conformación de órganos directores de procedimiento […]”
Asimismo, importa anotar que la duda
jurídica de la consulta, a pesar de debe ser abstracta y no referirse a casos
concretos, debe ser específica y puntual
siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien
informativa o de referencia. Se cita el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de
2019:
“De conformidad con lo
expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de
lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está
desarrollando en la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible
precisar que los cuestionamientos planteados tienen relación directa con el
ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Asimismo, la consulta no
se refiere a una duda jurídica específica y puntual, sino que se plantean
múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”
Finalmente, se puntualiza que por
disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno,
determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas
afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de
criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la
Contraloría General de la República. Se transcribe el dictamen C-72-2015 de 9
de abril de 2015:
“Ahora bien, debe indicarse
que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno,
determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas
afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de
criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la
Contraloría General. Se transcribe la norma de interés:
“Artículo 24.—
Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el
subauditor internos de los entes y órganos sujetos a
esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y
establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a
dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán
sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal;
sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de
licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización
del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el
ente u órgano.
Las regulaciones de tipo administrativo
mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna,
la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor
interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo
correspondiente.”
En razón de lo anterior, lo
procedente, como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es que la
Procuraduría General de la República decline la atención de la presente
consulta por ser inadmisible. Al respecto, citamos como precedente la opinión jurídica
OJ-179-2003 de 25 de setiembre de 2003:
“Por otra parte, el artículo
24 de la ya citada Ley General de Control Interno dispone:
"Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas
aplicables. El auditor y el subauditor internos de
los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo
jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo
administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás
funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones
administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento,
traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos
de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de
acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.
Las regulaciones de tipo
administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de
auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la
Contraloría General dispondrá lo correspondiente."
En criterio de la Procuraduría
General, la conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el
jerarca –en este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien
no jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N° 8292-, sí
puede ser definido como de necesaria coordinación y colaboración. En esa
medida, puede afirmarse que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal
del Concejo, con competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia
sobre la buena marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del
Municipio. Y dado que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las
sesiones de dicho órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código
Municipal), una interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público
encargado a las auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones
Sin embargo, tal posición de
principio puede verse afectada por situaciones concretas que escapan a
cualquier regulación contenida en las leyes citadas. En tales supuestos creemos
de aplicación la reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la
medida en que la presencia de los auditores municipales en todas las sesiones
del Concejo es parte de "regulaciones de tipo administrativo"
aplicables a dichos funcionarios. De estimarse que tal presencia compromete o
afecta las labores propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las
competencias de la Contraloría General de la República, tal y como se prescribe
en el artículo 24 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno. En
virtud de esta constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno
trasladar su inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado,
ostenta la competencia decisora en este tema.
Igual consideración cabe hacer
sobre lo referente a la obligación de dar seguimiento a todos los acuerdos
adoptados por el Concejo Municipal. Una nueva interpretación armónica de los
artículos 22 inciso d) y f) y 23 de la Ley General de Control Interno, nos
permite concluir que el tema de cuáles acuerdos municipales
deben ser objeto del seguimiento por parte de la auditoría interna es un
asunto que tiene relación directa con el funcionamiento de este órgano asesor y
fiscalizador. El tipo de duda que Ud. plantea es un tema que, necesariamente,
debe ser definido por la Contraloría General de la República.
Conclusión.
En virtud de las
consideraciones realizadas, se concluye que los temas objeto de la consulta
–definición de disposiciones administrativas aplicables al auditor y obligación
de que éste dé seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo
Municipal- están dentro de la competencia consultiva de la Contraloría General
de la República y consecuentemente, le corresponde a ésta establecer la
interpretación jurídica vinculante para dichos supuestos. En virtud de lo
dicho, las apreciaciones que se realizan en este estudio se emiten en forma de
Opinión Jurídica, sin perjuicio de lo que el Órgano Contralor decida en definitiva.” (Ver también dictamen
C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011).
Así las cosas, debe indicarse que la
consulta realizada por oficio oficio AU-101-177-20 de
21 de mayo de 2020, en el tanto ha sido planteada en términos generales,
haciendo abstracción de algún caso concreto, al referirse a una materia que es
parte de la competencia funcional de la Auditoría Interna y vinculada con el
ejercicio de su función como auditoría del Gobierno Local, resulta admisible.
B.
EN ORDEN A LA NATURALEZA Y
PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS COMPLEMENTARIOS DE LA CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA
El
artículo 109 de la Ley de la Contratación Administrativa, N.° 7494 de 2 de mayo
de 1995, ha establecido que, de manera suplementaria al respectivo reglamento
ejecutivo, cada uno de los órganos o entes sujetos a dicha Ley, entre los
cuales se abarca a las municipalidades, podrá emitir los reglamentos
complementarios que se necesiten para el mejor desempeño de las actividades
propias de la contratación administrativa.
“Artículo 109.-Reglamento.
El Poder Ejecutivo reglamentará esta Ley, dentro de
los tres meses siguientes a su publicación.
Cada uno de los órganos o entes sujetos a la presente
Ley podrá emitir los reglamentos complementarios, que se necesiten para el
mejor desempeño de las actividades propias de la contratación administrativa.
La reglamentación ejecutiva, en materia de requisitos
previos, garantías, prohibiciones, sanciones y recursos, estará fuera del
alcance regulatorio de los entes sujetos a esta Ley. Para tales efectos,
deberán acogerse plenamente al Reglamento que, acerca de esas materias,
promulgue el Poder Ejecutivo.”
La naturaleza y alcance de esos
denominados reglamentos complementarios ha sido definida por nuestra jurisprudencia
administrativa en el sentido de que se trata reglamentos más bien de
organización o administración interna de los órganos y entes que tienen por
finalidad posibilitar los trámites de la contratación administrativa.
Luego, se ha indicado que, aparte de
normar la administración interna de los órganos y entes sujetos a la Ley de
Contratación Administrativa, los denominados reglamentos complementarios deben
sujetarse a dicha Ley y a su Reglamento Ejecutivo; de tal manera que aquellos
reglamentos les está vedado innovar en los ámbitos reservados a la Ley y al
reglamento ejecutivo Es importante precisar, entonces que, según la Ley, corresponde al Poder Ejecutivo
reglamentar los requisitos para contratar el régimen de garantías,
prohibiciones, sanciones y recursos. Así, los reglamentos complementarios no
pueden incursionar en ninguna de esas materias, sin perjuicio de advertir que,
en general, está vedado a la reglamentación del ente público todo aquello que
implique ejecución de la Ley de Contratación Administrativa, como lo es la
regulación de diferentes modalidades de contratación. Al respecto, cabe
transcribir lo dicho en el dictamen C-146-2006 de 16 de enero de 2006:
“Lo anterior
cobra importancia porque la Ley, artículo 109 antes transcrito, permite que los
entes sujetos a la Ley emitan reglamentos complementarios. Sea, se reconoce un
poder normador a cada uno de los entes a que se
dirige la Ley. Una lectura rápida de dicho artículo podría llevar al operador
jurídico a considerar que cada ente público puede dotarse de una reglamentación
que complemente los supuestos de la contratación administrativa. Empero, la
propia Ley y sobre todo la jurisprudencia constitucional nos señalan que no se
trata de reglamentos complementarios a la ley. Así, según la Ley, corresponde
al Poder Ejecutivo reglamentar los requisitos para contratar, el régimen de
garantías, prohibiciones, sanciones y recursos. Pero, además, está vedado a la
reglamentación del ente público todo aquello que implique ejecución de la Ley de
Contratación Administrativa, como lo es, la regulación de diferentes
modalidades de contratación(…)
(…) Los
“reglamentos complementarios” a que se refiere la ley están referidos a la
organización o administración interna de los entes correspondientes, a efecto de posibilitar los distintos
trámites de la contratación administrativa. Fuera de esos ámbitos, el
reglamento que se emita debe sujetarse a la Ley de Contratación Administrativa
y su Reglamento; por ende, no pueden innovar en esos ámbitos.”
De
seguido, cabe destacar que en el voto N.° 998-98 de las 11:30 del 16 de febrero
de 1998, la Sala Constitucional conceptualizó los reglamentos complementarios
como reglamentos análogos a los denominados reglamentos autónomos de servicio o
de organización. Se transcribe, en lo que interesa, el voto citado:
“La Sala entiende que en este concepto se trata
únicamente de regular la organización o administración interna que los jerarcas
tienen a su cargo, entendidos como reglamentos autónomos de servicio o de
organización, con el fin de habilitar los trámites de la contratación
administrativa, como señala la Procuraduría General de la República;(…)”
Finalmente, se impone denotar que,
conforme la regla del artículo 240.1 de la Ley General de la Administración
Pública en relación con el numeral 140 de la misma Ley, los reglamentos
complementarios, dada su condición de actos de alcance general, deben ser
publicados, para efectos de ser eficaces, en el Diario Oficial.
No obstante
lo anterior, debe precisarse que, siendo que los reglamentos complementarios
son básicamente reglamentos internos, es notorio que no es obligatorio para las
municipalidades publicar sus correspondientes proyectos ni someterlos a
consulta pública no vinculante. Al respecto, se debe apuntar que el artículo 43
del Código Municipal es claro que los proyectos de reglamentos internos no
deben ser sometidos al requisito previo de publicación tampoco de consulta
pública:
“Artículo 43. — Toda iniciativa tendiente a
adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser
presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los
regidores.
Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo
mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no
vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se
pronunciará sobre el fondo del asunto.
Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en
La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada
en ella.”
C) En relación con las normas eco incorporadas
en un reglamento complementario de la Contratación Administrativa.
Debe insistirse. Los reglamentarios
complementarios tienen un ámbito muy limitado. Básicamente, se trata, se
reitera, de reglamentos de organización o administración interna de los órganos
y entes que tienen por finalidad posibilitar los trámites de la contratación
administrativa.
Luego, es claro que está vedado a
los reglamentos complementarios regular, de forma distinta a la Ley o a su
reglamento ejecutivo, los elementos esenciales de la Contratación
Administrativa, como lo son: los requisitos para contratar, el régimen de
garantías, prohibiciones, sanciones y recursos.
Ahora bien, es posible, sin embargo,
que en los reglamentos complementarios se incorporen “normas eco”, sea
artículos que se limitan a repetir disposiciones que ya se encuentran vigentes
en normativa superior, en este caso normas previstas en la Ley de Contratación
Administrativa y su Reglamento Ejecutivo. La finalidad estas “normas eco” es
hacer referencia en un determinado texto normativo – en este caso reglamentario
- a otras disposiciones jurídicas vigentes superiores, para su incorporación e
integración de tal manera que facilite su aplicación práctica. (La Procuraduría
General ha analizado la existencia de estas normas eco en la Opinión Jurídica
OJ-89-2005 de 4 de julio de 2005 y el dictamen C-217-2001 de 3 de agosto de
2001)
Así, conviene precisar que la
vigencia y obligatoriedad de las “normas eco” incorporadas en un reglamento
complementario, no dependen ni de la validez de éste ni de su eficacia, pues
como se ha dicho tales disposiciones no son más que repeticiones de
disposiciones que ya se encuentran en normativa superior ya vigente
Ergo, es claro que en el supuesto de
que no se publique un reglamento complementario - lo cual implicaría su ineficacia -,
esto no mermaría la vigencia y obligatoriedad de las normas eco que se hayan
incorporado en aquel.
C.
CONCLUSION.
Que con fundamento en lo expuesto, se concluye que,
conforme la regla del artículo 240.1 de la Ley General de la Administración
Pública en relación con el numeral 140 de la misma Ley, los reglamentos
complementarios de la contratación administrativa, dada su condición de actos
de alcance general, deben ser publicados, para efectos de ser eficaces, en el
Diario Oficial.
No obstante, debe precisarse que, al tenor del artículo 43 del Código
Municipal y siendo que los reglamentos complementarios son básicamente
reglamentos internos, no es obligatorio para las municipalidades publicar sus
correspondientes proyectos ni someterlos a consulta pública no vinculante.
Finalmente, se concluye que la vigencia y obligatoriedad de las “normas
eco” incorporadas en un reglamento complementario, no dependen ni de la validez
de éste ni de su eficacia, pues como se ha dicho tales disposiciones no son más
que repeticiones de disposiciones que ya se encuentran en normativa superior ya
vigente
Ergo, en
el supuesto de que no se publique un reglamento complementario - lo cual implicaría su ineficacia -,
esto no mermaría la vigencia y obligatoriedad de las normas eco que se hayan
incorporado en aquel.
Atento se suscribe;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/dsa
C-201-2020
EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE LOS AUDITORES.EN
ORDEN A LA NATURALEZA Y PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS COMPLEMENTARIOS DE LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.EN RELACIÓN CON LAS “NORMAS ECO” INCORPORADAS EN UN
REGLAMENTO COMPLEMENTARIO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.REGLAMENTACIÓN A LA
LEY DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA LEY N° 7494
Mediante
memorial AU-101-177-20 de 21 de mayo de 2020 la Auditoría Interna de la
Municipalidad de Vázquez de Coronado nos consulta si es necesario publicar un
reglamento interno de contratación administrativa que
aunque contiene regulaciones que afectan a terceros, se trata, sin embargo, de
disposiciones que se encuentran establecidas en la Ley de Contratación
Administrativo y su reglamento ejecutivo. Asimismo, pregunta si sería
igualmente necesaria la publicación del respectivo proyecto de reglamento.
El órgano
fiscalizador interno plantea la consulta al amparo de lo dispuesto por el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que
autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.
Con la
aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen
C-201-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye
lo siguiente:
- Que con fundamento en lo expuesto, se concluye que, conforme
la regla del artículo 240.1 de la Ley General de la Administración Pública en
relación con el numeral 140 de la misma Ley, los reglamentos complementarios de
la contratación administrativa, dada su condición de actos de alcance general,
deben ser publicados, para efectos de ser eficaces, en el Diario Oficial.
- No
obstante, debe precisarse que, al tenor del artículo 43 del Código Municipal y
siendo que los reglamentos complementarios son básicamente reglamentos
internos, no es obligatorio para las municipalidades publicar sus
correspondientes proyectos ni someterlos a consulta pública no vinculante.
- Finalmente,
se concluye que la vigencia y obligatoriedad de las “normas eco” incorporadas
en un reglamento complementario, no dependen ni de la validez de éste ni de su
eficacia, pues como se ha dicho tales disposiciones no son más que repeticiones
de disposiciones que ya se encuentran en normativa superior ya vigente. Ergo,
en el supuesto de que no se publique un reglamento complementario - lo cual
implicaría su ineficacia -, esto no mermaría la vigencia y obligatoriedad de
las normas eco que se hayan incorporado en aquel.