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Dictamen : 196 - del 26/05/2020
26 de mayo de 2020
C-196-2020
Señor
Luis Corella Víquez
Secretario Ejecutivo
Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP)
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República damos respuesta al oficio AC-433-SE-128 del
07 de mayo de 2019.
En el AC-433-SE-128 nos consulta lo siguiente:
- ¿Están las cooperativas escolares y juveniles
facultadas por la ley 4179 para participar en los procesos eleccionarios del
CONACOOP?
- […] ¿deben los delegados de esta clase de
cooperativas ser estudiantes afiliados a las cooperativas y además debe ser
mayores de edad?
- ¿Es jurídicamente posible la delegación o
representación de las cooperativas escolares y juveniles en personas mayores de
edad que no sean asociadas, para su participación en las elecciones del sector
cooperativo?
- […] ¿deben las cooperativas escolares y juveniles
estar al día en el pago de esa obligación en favor del CONACOOP para poder
participar en las asambleas sectoriales electorales del sector cooperativo?
La Administración consultante
adjunta el criterio legal dado por oficio sin consecutivo fechado 30 de abril
de 2019 suscrito por el Lic. Ronald Freedy Zúñiga
Rojas, asesor legal del CONACOOP. En el oficio la asesoría legal cita los
artículos 24 y 25 de la Ley N° 4179 y 7 del Decreto N° 33059, e indica que el
artículo 7 parte segunda prevé la participación y representación de las
cooperativas escolares y juveniles en las elecciones del movimiento cooperativo
en las asambleas sectoriales de la COONACOP, lo que esta reglado en los
artículos 136 a 141 de la Ley N° 4179. Explica que, conforme el artículo 25 de
la Ley, la representación legal de estas cooperativas recae en una persona
mayor de edad, y la participación y representación debe ejercerla estudiantes
afiliados o asociados para cumplir con la finalidad de la cooperativa juvenil
de participación democrática, educación y formación cooperativista. Sobre la
representación de la cooperativa, la norma remite al Código de la Niñez y Adolescencia.
Citando los artículos 2 y 18 del Código sobre el tema, la asesoría legal
concluye que los delegados deben ser estudiantes afiliados a las cooperativas.
Sobre al pago de las obligaciones
parafiscales por parte de las cooperativas juveniles con el CONACOOP, cita el
artículo 80 de la Ley N° 4179. Deduce que la norma exige el pago de la carga
parafiscal siempre que la organización haya generado excedentes. En el caso de
las cooperativas juveniles en la práctica se conoce que generan pocos excedentes
o ninguno. De acuerdo con el artículo 15.2 del Reglamento de Funcionamiento del
Consejo Nacional de Cooperativas, debe hacerse constar que la cooperativa está
al día con el CONACOOP; por eso, incluida la cooperativa juvenil en la
clasificación de INFOCOOP, debe acreditar o permitir revisar sus registros para
demostrar que está al día con la carga parafiscal. Ni la ley ni los reglamentos
hacen excepción de pago a estas cooperativas, por lo que finiquita diciendo que
el estar al día con el pago de esa obligación a favor del CONACOOP permite
participar en las asambleas sectoriales electorales.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En orden a las Cooperativas
Escolares y Juveniles y su Representación legal; B) Sobre la participación de las Cooperativas Escolares y Juveniles
en los Procesos Electorales del CONACOOP y el pago de la Contribución
Parafiscal; y C) Conclusión.
A.
EN ORDEN A LAS COOPERATIVAS
ESCOLARES Y JUVENILES Y SU REPRESENTACIÓN LEGAL.
Ley
de Asociaciones Cooperativas, Ley N° 4179 del 22 de agosto de 1968 promueve el
cooperativismo como un mecanismo asociativo para satisfacer necesidades y
promover el mejoramiento económico y social de distintos sectores, regido por
principios tales como libertad de adhesión, representatividad, neutralidad o no
discriminación y fomento, entre otros (art. 1, 2 y 3 ibídem), bajo un sistema
amplio, participativo, democrático y comprensivo de diversas formas o grupos de
organización, sea agrícola, industrial, económico, social, cultural y educativo
(Art. 15 ibíd.).
Una de las formas más importantes de
cooperativismo son las Cooperativas Escolares y Juveniles. (Al respecto, ver:
HISTORICA DICTIONARY OF THE COOPERATIVE MOVEMENT. SHAFFER, JACK. SCARECROW
PRESS, Londres, 1999, p. 71).
Las denominadas cooperativas
Escolares y Juveniles, reguladas en los artículos 24 y 25 de la Ley N° 4179,
tienen una finalidad socioeducativa, pues forman y educan a las personas
menores de edad sobre la importancia de una cultura asociativa para el
desarrollo y consecución de planes y metas tanto personales como colectivas
dentro de una actividad o actividades comunes en afinidad a su edad, en las
cuales participan a lo interno como socios (Voz y Voto), como a lo externo
mediante sus representantes. Los artículos 24 y 25 de la Ley de Asociaciones
Cooperativas disponen:
“Artículo 24.-
Las cooperativas escolares tienen una finalidad primordialmente educativa
orientada en el sentido de que los estudiantes se familiaricen con las
prácticas de ayuda mutua, a tomar sus propias decisiones, a trabajar en equipo,
a ser sociables, a ser respetuosos de los derechos de otras personas y en suma, que constituyan un medio coadyuvante a la
formación integral de su personalidad. Podrán
ser constituidas por patronatos escolares, juntas de educación, juntas
administrativas, padres de familia, maestros, profesores y estudiantes,
dirigidas a la atención de las necesidades de un plantel educativo y de los
propios interesados.
Artículo 25.- Las cooperativas juveniles son
las organizadas por estudiantes, niños, adolescentes y jóvenes, con el
propósito esencial de proporcionarles una formación cooperativista y de atender
otras necesidades propias de la edad.
En las
cooperativas escolares y juveniles los menores se considerarán con capacidad
legal para todos los actos que ejecuten dentro de la asociación, excepto en las
relaciones de las cooperativas con terceros, en cuyo caso aquella deberá estar
representada por personas con plena capacidad legal.” (El resaltado no corresponde
al original)
La Ley, entonces, autoriza a los
menores de edad, a pesar de su minoridad, a participar en la constitución de
cooperativas. Las cooperativas escolares y juveniles gozan de plena personería
jurídica y se autorregulan por sus estatutos, como cualquier otra cooperativa
conforme la Ley N° 4179. Su distintivo obvio radica en que la mayoría de sus
asociados son personas menores de edad. Al disponer los artículos 24 y 25
precitados que esta cooperativas están integradas por niños y adolecentes procura el derecho a la libre asociación de las
personas menores de edad; igual garantía está contenida en el Reglamento de
Cooperativas Escolares y Juveniles, Decreto Nº 33059-MEP del 18 de abril de
2006, en su artículo 1 al señalar que las cooperativas escolares y juveniles
están organizadas y “[…] conformadas en
su mayoría por estudiantes de centros educativos públicos o privados en los que
se imparten cualquiera o todos los ciclos de la Educación General Básica y o la
Educación Diversificada”.
Cabe destacar que el mismo
Reglamento de Cooperativas Escolares y Juveniles separa la cooperativa escolar
de la juvenil en razón de la edad de sus asociados y los ciclos educativos
correspondientes.
No obstante
lo anterior, es importante notar que Ley N° 4179 dispone que en la constitución
de las cooperativas estudiantiles y juveniles participen personas mayores de
edad. En efecto, los reiterados cánones
24 y 25 son claros en admitir como asociados de estas cooperativas a personas
mayores de edad, pero únicamente a los representantes de patronatos escolares y
de juntas de educación, juntas administrativas, padres de familia y docentes;
de lo contario, de no reunir alguna de estas condiciones, la persona adulta no
puede asociarse a la cooperativa escolar o juvenil.
Aquella disposición es reiterada en
el Reglamento de Cooperativas Escolares y Juveniles. Tiene como fin que el
adulto acompañe a la persona menor de edad en el desarrollo de la
actividad-cultura cooperativista, eso sí, respetando el 65% mínimo de
integración de la cooperativa por personas menores de edad (Art. 3 párrafo
final, 8 inciso b) y 11 del Decreto Nº 33059-MEP). Al definir el reglamento que
la mayoría de miembros de la cooperativa debe estar constituida por niños o
jóvenes asociados, se fortalece su participación y toma de decisiones en la
gestión de la organización.
Ahora
bien, debido a que son organizaciones constituidas en su mayoría por niños y
adolescentes con derecho a voz y voto en las asambleas general de socios
-órgano supremo de la cooperativa- (art. 37 y 43 Ley N° 4179) pero que carecen
de capacidad de actuar para obligarse, la Ley ha dispuesto que la
representación de la cooperativa recaiga en una persona con capacidad legal, a
saber, una persona mayor de edad. Es oportuno recordar que los menores de edad
gozan de capacidad jurídica, pueden ser destinatarios de derechos y
obligaciones, más no capacidad de actuar, entendido como la posibilidad de realizar
personalmente comportamientos o actos que provocan la constitución de efectos
jurídicos de manera personal. Tampoco pueden obligar por sus actos a entidades
jurídicas a las que pertenezcan. Doctrina de los artículos 36, 37, 38 y 39 del
Código Civil (PÉREZ VARGAS, VÍCTOR. Derecho Privado, 3era Edición 1994, págs.
40 a 44). En este sentido, se enuncia el párrafo segundo del artículo 25 de la
Ley de Asociaciones Cooperativas, que por su relevancia nuevamente
trascribimos:
“Artículo 25.- […]
En las
cooperativas escolares y juveniles los menores se considerarán con capacidad
legal para todos los actos que ejecuten dentro de la asociación, excepto en las
relaciones de las cooperativas con terceros, en cuyo caso aquella deberá estar
representada por personas con plena capacidad legal.”
De forma análoga a lo dispuesto por
el artículo 25 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, el artículo 18 del
Código de la Niñez y la Adolescencia, dispone lo siguiente:
“Artículo 18°-
Derecho a la libre asociación.
Toda persona menor de edad tendrá el derecho de
asociarse libremente con otras personas con cualquier fin lícito, salvo fines
políticos y los que tuvieran por único y exclusivo el lucro. En el ejercicio de
este derecho podrá:
a) Asociarse entre sí o con personas mayores. En este
último caso, los menores de doce años podrán tomar parte en las deliberaciones,
solo con derecho a voz. Los adolescentes tendrán derecho a voz y voto y podrán
integrar los órganos directivos; pero nunca
podrán representar a la asociación ni asumir obligaciones en su nombre.
b) Por sí mismos, los adolescentes mayores de quince
años podrán constituir, inscribir y registrar asociaciones como las autorizadas
en este artículo y realizar los actos vinculados estrictamente con sus fines.
En ellas, tendrán voz y voto y podrán ser miembros de los órganos directivos.
Para que estas asociaciones puedan obligarse patrimonialmente, deberán nombrar a un representante legal
con plena capacidad civil, quien asumirá la responsabilidad que pueda derivarse
de esos actos.” (El resaltado es nuestro)
Luego, el canon 18 del Código
indicado es también claro en establecer que aunque en
las cooperativas estudiantiles y juveniles los menores de edad tengan derecho y
voz y pueden integrar sus órganos directivos, lo cierto es que no pueden
representar a la asociación ni asumir obligaciones en su nombre. El artículo 18
anteriormente citado dispone, entonces, que corresponde a una persona mayor de
edad, en uso pleno de sus capacidades, representar los intereses de las
asociaciones de las personas menores de edad. De esta manera, es mediante mandato otorgado por el órgano
competente de la cooperativa que una persona mayor de edad representa sus
intereses. El representante (mandatario) ejecuta las labores o términos
dispuestos en el mandato, debiendo observar la diligencia debida para evitar un
daño a los intereses de la asociación y responder por el ejercicio de dicho
poder, de conformidad con artículo 18 del Código de la Niñez y la Adolescencia
en relación con los artículos 1261 y 1262 del Código Civil.
Es necesario precisar que en el caso
de las cooperativas juveniles y escolares, si bien la Ley N° 4179 no impone que el representante legal de la
cooperativa debe ser socio de esta, el Reglamento de Cooperativas Escolares
y Juveniles, Decreto Nº 33059, en su artículo 8 inciso b) dispone que la
representación de la cooperativa ha de ser ejercida por algún docente, padre de
familia o personal de la institución donde se constituyó la cooperativa que “[…] estén
dispuestos a facilitar y apoyar el proceso de constitución, promoción y
organización de la cooperativa, así como asumir la representación legal.”,
sin embargo, la norma no demanda que este sea asociado a la cooperativa.
Finalmente, cabe acotar que, a la
luz de lo dispuesto en la Ley, especialmente en el artículo 25 de la Ley de
Asociaciones Cooperativas y 18 del Código de Niñez y Adolescencia, resulta,
entonces, cuestionable la validez y regularidad jurídica de lo previsto en el
artículo 7 del Reglamento de Cooperativas Escolares y Juveniles, norma que a
contrapelo de la Ley, ha dispuesto que los estudiantes, aunque sean menores de
edad, podrían representar a sus cooperativas ante los organismos públicos y
privados de representación del cooperativismo. Se transcribe el numeral 7 en
comentario:
“Artículo 7.-En
las cooperativas escolares, estudiantiles y juveniles y exclusivamente para las
relaciones con terceros, la representación legal de la organización, recaerá en
una persona física con plena capacidad legal. En todos los demás casos,
incluyendo la participación en los organismos públicos y privados de
representación del cooperativismo, la representación de la cooperativa la
asumirán los estudiantes afiliados a ellas, siendo que las condiciones y
términos de la misma será determinada en cada estatuto social, en estricto
apego a lo que dispone el artículo 18 del Código de la Niñez y la
Adolescencia.”
B.
SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LAS
COOPERATIVAS ESCOLARES Y JUVENILES EN LOS PROCESOS ELECTORALES DEL CONACOOP Y EL
PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL.
De seguido, se nos consulta si las
cooperativas escolares y juveniles están facultadas para participar en los
procesos electivos del Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP), y si para
participar deben estar al día con las obligaciones ante ese ente corporativo.
En primer orden, las cooperativas
escolares y juveniles como cooperativas creadas al amparo de los artículos 15,
24 y 25 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, Ley N° 4179, le alcanzan los
mismos derechos que dicha norma instaura a las demás cooperativas, con las
salvedades de ley. Es por ello que el ordenamiento les reconoce sin duda alguna
personalidad jurídica (Art. 2 ibíd.). Luego, de conformidad con el artículo 139
del mismo cuerpo legal, las cooperativas escolares y juveniles están
habilitadas para participar en la asamblea que el CONACOOP convoca para la
designación de representantes. Concretamente, las cooperativas escolares y
juveniles están incluidas dentro del grupo multisectorial de cooperativas que
participan en la tercera asamblea de delegados para la designación de los
representantes de este grupo ante el CONACOOP (incisos a y e).
De esta manera, se desprende que, en
todo momento, la Ley ha reconocido el derecho de participación o intervención
de la cooperativas escolares y juveniles en los procesos electorales
sectoriales convocados por el CONACOOP.
Por otra parte, en cuanto al pago de
la carga parafiscal a favor del CONACOOP como condición para participar en la
Asamblea Electoral Selectiva, esta deviene obligatoria. Los artículos 80 y 136
de la Ley N° 4179 crea una contribución parafiscal a favor del CONACOOP (ente
público no estatal) cuyo hecho generador son los excedentes obtenidos de cada
año de ejercicio económico, siendo las cooperativas el sujeto pasivo de la
obligación tributaria:
“Artículo 80.- Los
excedentes deberán destinarse, por su orden, para constituir las reservas
legales, la reserva de educación, la reserva de bienestar social y cualesquiera
otras reservas establecidas en los estatutos; para cubrir las obligaciones
provenientes de las cuotas de inversión; para
pagar al CONACOOP el dos por ciento (2%) de los excedentes, conforme con lo
estipulado en el artículo 136 de esta ley; para pagar al CENECOOP hasta el
dos y medio por ciento (2,5%) de los excedentes líquidos al cierre de cada
ejercicio económico, porcentaje éste que, según el criterio del consejo de
administración de cada cooperativa, podrá pagarse de la reserva de educación.
(…)
Artículo 136.- El Consejo Nacional de Cooperativas,
cuyo nombre podrá abreviarse "CONACOOP", es un organismo de delegados
del sector cooperativo, que elige a los representantes del movimiento en la
Junta Directiva del Instituto, vigila su actuación y da normas sobre la
política a seguir. Tendrá personería jurídica propia con carácter de ente
público no estatal. Se financiará hasta
con el 2% de los excedentes líquidos de las cooperativas, al cierre de cada
ejercicio económico y con los recursos que puedan adquirir por diferentes vías.
En el caso de cooperativas que formen parte de una
unión o federación el aporte será del 1%. El 1% restante lo recibirán las
uniones y federaciones para el fomento de nuevas cooperativas. Las cooperativas
de autogestión se regirán por lo dispuesto en el artículo 114 de esta ley.
El Consejo Nacional de Cooperativas gozará de las
mismas exenciones que la presente ley le otorga al Instituto Nacional de
Fomento Cooperativo.”
Al tratarse de una obligación legal,
deviene en indispensable su cumplimiento. Los recursos obtenidos permiten el
funcionamiento y operación del Consejo Nacional de Cooperativas, sus órganos
internos y externos. Así, una cooperativa que no pague el porcentaje de ley, no
sólo afecta al CONACOOP, también a la cooperativa morosa y a la colectividad,
porque compromete el cumplimiento de fines que la Ley N° 4179 ordena, como por
ejemplo la coordinación y la promoción del cooperativismo por sector, la
mediación de conflictos, la celebración de las Asambleas Sectoriales y la
representación del sector cooperativista ante el Instituto Nacional de Fomento
Cooperativo.
Así las cosas, resulta razonable
exigir a cada cooperativa acreditar en la Asamblea Sectorial respectiva que
está al día con el pago de la carga parafiscal del artículo 80 y 136 de la Ley
N° 4179 para poder participar en la Asamblea convocada, como lo ordena el
artículo 15 inciso 2) y 18 inciso 3) del Reglamento para el funcionamiento del
Consejo Nacional de Cooperativas, Aprobado por el Plenario del Consejo Nacional
de Cooperativas, en su sesión extraordinaria N° 268-2014 del viernes 19 de
diciembre del 2014 (La Gaceta N° 12 del 19/01/2015).
C.
CONCLUSIÓN.
1. De conformidad con los artículos 24 y 25 de la Ley de Asociaciones
Cooperativas, Ley N° 4179, las cooperativas escolares y juveniles están
conformadas en su mayoría por personas menores de edad, respectivamente niños y
adolescentes; sin embargo la Ley permite que personas
mayores de edad participen como asociados de estas cooperativas pero únicamente
a los representantes de patronatos escolares y de juntas de educación, juntas
administrativas, padres de familia y docentes.
2. Al carecer las personas menores de edad de plena capacidad de actuar,
no pueden asumir la representación de la cooperativa. Corresponde a una persona
mayor de edad, en uso pleno de sus capacidades, representar los intereses de
las asociaciones de las personas menores de edad, representación que puede
recaer en algún docente, padre de familia o personal de la institución donde se
constituyó la cooperativa, sin que sea requisito legal ser asociado a la
cooperativa. Esta representación será mediante mandato otorgado por el órgano
competente de la cooperativa, para representar los intereses de la asociación,
respondiendo por sus actos, de conformidad con el artículo 18 del Código de la
Niñez y la Adolescencia en relación con los artículos 1261 y 1262 del Código
Civil.
3. Con fundamento en los artículos 15, 24, 25 y 139 de la Ley N° 4179
las cooperativas escolares y juveniles están habilitadas para participar en la
asamblea que el CONACOOP convoca para la designación de representantes ante el
CONACOOP. Sin embargo, resulta razonable exigir a cada cooperativa acreditar en
la Asamblea Sectorial respectiva que está al día con el pago de carga
parafiscal creada en los artículos 80 y 136 de la Ley N° 4179.
Atentos se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado
Asistente
JAOA/rrs/dsa
C-196-2020
EN ORDEN A LAS
COOPERATIVAS ESCOLARES Y JUVENILES Y SU REPRESENTACIÓN LEGAL.SOBRE LA
PARTICIPACIÓN DE LAS COOPERATIVAS ESCOLARES Y JUVENILES EN LOS PROCESOS
ELECTORALES DEL CONACOOP Y EL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL.CAPACIDAD
JURÍDICA Y DE ACTUAR; ALCANCE ART. 18 CÓDIGO NIÑEZ Y ADOLECENCIA.
Mediante memorial oficio
AC-433-SE-128 del 07 de mayo de 2019 la Secretaría Ejecutiva del Consejo
Nacional de Cooperativas (CONACOOP) nos consulta:
·
¿Están las cooperativas
escolares y juveniles facultadas por la ley 4179 para participar en los
procesos eleccionarios del CONACOOP?
·
[…] ¿deben los delegados de
esta clase de cooperativas ser estudiantes afiliados a las cooperativas y
además debe ser mayores de edad?
·
¿Es jurídicamente posible la
delegación o representación de las cooperativas escolares y juveniles en
personas mayores de edad que no sean asociadas, para su participación en las
elecciones del sector cooperativo?
·
[…] ¿deben las cooperativas
escolares y juveniles estar al día en el pago de esa obligación en favor del
CONACOOP para poder participar en las asambleas sectoriales electorales del
sector cooperativo?
La Administración consultante
adjunta el criterio legal emitido por oficio sin consecutivo fechado 30 de
abril de 2019 del Asesor Legal del CONACOOP.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante el dictamen C-196-2020, el Lic.
Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William
Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
1. De conformidad con los
artículos 24 y 25 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, Ley N° 4179, las
cooperativas escolares y juveniles están conformadas en su mayoría por personas
menores de edad, respectivamente niños y adolescentes; sin embargo la Ley
permite que personas mayores de edad participen como asociados de estas
cooperativas pero únicamente a los representantes de patronatos escolares y de
juntas de educación, juntas administrativas, padres de familia y docentes.
2. Al carecer las personas
menores de edad de plena capacidad de actuar, no pueden asumir la
representación de la cooperativa. Corresponde a una persona mayor de edad, en
uso pleno de sus capacidades, representar los intereses de las asociaciones de
las personas menores de edad, representación que puede recaer en algún docente,
padre de familia o personal de la institución donde se constituyó la
cooperativa, sin que sea requisito legal ser asociado a la cooperativa. Esta
representación será mediante mandato otorgado por el órgano competente de la
cooperativa, para representar los intereses de la asociación, respondiendo por
sus actos, de conformidad con el artículo 18 del Código de la Niñez y la
Adolescencia en relación con los artículos 1261 y 1262 del Código Civil.
3. Con fundamento en los
artículos 15, 24, 25 y 139 de la Ley N° 4179 las cooperativas escolares y
juveniles están habilitadas para participar en la asamblea que el CONACOOP
convoca para la designación de representantes ante el CONACOOP. Sin embargo,
resulta razonable exigir a cada cooperativa acreditar en la Asamblea Sectorial
respectiva que está al día con el pago de carga parafiscal creada en los
artículos 80 y 136 de la Ley N° 4179.