Dictamen : 375 - del 22/09/2020

22 de setiembre de 2020

C-375-2020

Señor

Rodolfo Solano Quirós

Ministro y Canciller

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº DM-DJO-1882-2019, de 01 de octubre de 2019, por medio del cual su antecesor Manuel Ventura Robles, aludiendo expresamente la existencia de criterios jurídicos antagónicos entre la Dirección de Protocolo y Ceremonial de Estado –oficio No. 818-2010-DP-IP, de 22 de setiembre de 2020- y la Dirección Jurídica institucional –Oficio DJO-897-2019, de 30 de setiembre de 2019-, los cuales se adjuntan, así como de una controversia actual y pendiente de resolución entre el Departamento de Inmunidades y Privilegios de ese ministerio y representantes del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) -organismo internacional del denominado sistema interamericano-[1], requiere el criterio técnico jurídico de la esta Procuraduría General acerca de la procedencia de reconocer a los familiares de los funcionarios del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) inmunidades y privilegios iguales a los que se les reconoce a familiares del agente diplomático en los términos de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.

En concreto se consulta:

¿Procede de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense el reconocimiento para los familiares de los funcionarios del IICA de inmunidades y privilegios iguales a las de los agentes diplomáticos y sus familias, de acuerdo con la Convención de Viena sobre Relaciones diplomáticas?

Se nos pide entonces que rindamos criterio vinculante a fin de dirimir la controversia existente no solo entre autoridades internas del Ministerio de Relaciones Exteriores, sino entre esa cartera ministerial y representantes acreditados del IICA –organismo internacional, conforme Convenio ratificado por Ley No. 29 de 13 de junio de 1944-, relacionada con la aplicación del Convenio sobre Privilegios del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), aprobado por Ley No. 3367 de 6 de agosto de 1964.

Determinado así el objeto de su gestión, podemos afirmar que un triple orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante al respecto.

Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de asuntos concretos y específicos pendientes de resolución en sede administrativa, según los antecedentes documentales con los que acompaña su consulta.

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a inveterada jurisprudencia administrativa, en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes, no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

Por otro lado, en lo concerniente a la valoración de conductas administrativas o actos concretos, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010, C-128-2011 y C-161-2019, entre otros muchos).

En tercer lugar, y quizás lo más relevante en este asunto, si partimos del hecho de que, a nivel internacional, las controversias relativas a los tratados o convenios, como fuente de Derecho Internacional, al igual que las demás controversias internacionales deben resolverse por medios pacíficos y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, según se haya convenido, no podemos desconocer que el denominado Acuerdo sobre Privilegios del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), aprobado por Ley No. 3367 de 6 de agosto de 1964, por el que se hacen extensivas a dicho Instituto y a su personal, los privilegios e inmunidades otorgadas por la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de la Organización de Estados Americanos –aprobado por Ley No. 753 de 9 de octubre de 1949-, en su artículo 5 establecen una cláusula expresa de solución de controversias, por medio de la cual: “En caso de que surja alguna diferencia relacionada con la aplicación de este Acuerdo, que no haya sido posible arreglar de conformidad con los reglamentos internos del Instituto, el Gobierno y esta Institución convienen en someterla a la decisión de un Comité de tres Miembros. Un miembro será designado por el Ministro de Agricultura y otro por el Director General del Instituto. El tercero será designado de común acuerdo por los ya designados y desempeñará funciones de Presidente. La decisión de este Comité será definitiva.”

En ese contexto, debe considerarse que nuestra función consultiva se ejerce con respecto a la Administración Pública costarricense –el Estado, entes descentralizados, demás organismos públicos y las empresas estatales- (arts. 2, 3 inciso b) y 4 de la Ley No. 6815). De lo cual es fácil colegir que las organizaciones internacionales, como sujetos de Derecho Internacional, que cuentan con existencia y personalidad jurídica propia y distinta de los Estados que las conforman –lo que les permite constituirse en sujetos de derecho claramente diferenciados-, no están comprendidos en aquella acepción. Por tanto, no sería válido pretender vincular al IICA con un dictamen técnico jurídico nuestro en la materia consultada. Y peor aún, si ejerciéramos la función consultiva requerida, especialmente por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio internacional en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Y con ello se desconocería o desaplicaría indebidamente aquella cláusula de solución de controversias pactada, en flagrante violación al principio “pacta sunt servanda” –art. 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobado por Ley No.7615 de 24 de julio de 1996-.

No es posible entonces atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer nuestra función consultiva requerida. Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

Conclusión:

Por las razones expuestas, deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] Cruce de oficios DP-IP- 1323-2019, de 13 de agosto de 2019 y DP-IP-1466-2019, de 5 de setiembre de 2019, del Departamento de Inmunidades y Privilegios; SC/SCG-UJAIP-579, de 13 de agosto de 2019 y SC/SCG-UJAIP-610, de 3 de setiembre de 2019, del Sub Director General del IICA.