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Opinión Jurídica : 045 - del 02/03/2020
2 de
marzo de 2020
OJ-45-2020
Daniela
Agüero Bermúdez
Departamento
de Comisiones Legislativas
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación
del Procurador General de
Antes de proceder con la
respuesta a lo consultado, se estima conveniente señalar que
En virtud de que
De otro lado, es importante
manifestar que en este caso al no encontramos en los supuestos establecidos por
el artículo 157 del Reglamento de
I.- Contenido del texto sometido a consideración.-
La iniciativa de ley sobre la cual recae el análisis
que se desarrollará de seguido, establece un nuevo procedimiento de
notificación de toda aquella documentación que deba ser puesta en conocimiento
de la Asamblea Legislativa, con ocasión de las denuncias que ésta remita a
diversos órganos de control administrativos. El texto de comentario expresa lo
siguiente:
“Artículo único.- Adiciónese un
artículo 8 bis a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública N° 8422, del 29 de octubre del 2004, cuyo texto se leerá:/ Artículo 8 bis-
Notificación de documentación al Plenario Legislativo en su calidad de
denunciante. Cuando el Plenario de la Asamblea Legislativa actúe como
denunciante en un asunto, se notificará a dicho órgano constituido en sesión,
aquellos informes, resoluciones y demás documentación resultante de la denuncia
planteada.”
Interesa destacar que, en la exposición de motivos que
acompaña la norma referenciada, se expresa con mayor detalle el procedimiento que
prevén las y los legisladores proponentes, veamos:
“[…] En ausencia de una normativa
propia para las notificaciones a la Asamblea Legislativa respecto a denuncias
que Plenario Legislativo al efecto eleve a la PEP en su calidad de denunciante,
impide el contar con condiciones que garanticen a las diputaciones el recibir
la información en tiempo y forma que les permita el aprovechamiento efectivo de
los plazos para ejercer su derecho de interponer recursos de aclaración,
adición, revocatoria o apelación, según corresponda. […]/ El presente
proyecto de ley propone una solución a esta laguna normativa, estableciendo que
la notificación de resultados de las denuncias o solicitudes de investigación
realizadas por el Plenario Legislativo a instancia de la Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y sus reformas,
Ley N° 8422, se realice ante este mismo órgano durante una sesión efectiva.
Esta disposición debe acatarse manteniendo las garantías de confidencialidad de
la información cuando corresponde por ley./ Para cumplir con esta disposición, se sugiere que sea la Procuraduría de la
Ética Pública o cualquier otro ente que estuviese a cargo de emitir el
resultado de una investigación o denuncia solicitada o establecida por el
Plenario Legislativo, quien asuma la responsabilidad de resguardar la
confidencialidad de la información cuando así corresponda, para lo cual deberá
personarse en sesión del Plenario Legislativo y notificar los resultados
entregando al Directorio Legislativo 57 copias del documento, para que se
proceda inmediatamente con su distribución. De esta manera se podrían garantizar
las siguientes condiciones: que el Plenario sea notificado como órgano
en su calidad de denunciante, que se garantice que las y los diputados reciban
la información en tiempo y forma cuando se encuentran constituidos en sesión de
Plenario, de manera tal que exista certeza de que una mayoría fue notificada
adecuadamente para ejercer los plazos para el establecimiento de recursos de
forma efectiva, y que la confidencialidad no se vea comprometida durante la
reproducción el documento en la Asamblea Legislativa.” (El acento es agregado)
II.-
Criterio no vinculante sobre el proyecto de ley consultado. -
Como una primera aproximación, interesa señalar que
tradicionalmente se ha entendido que, sin duda, la creación de leyes es una de
las competencias más importantes del Parlamento, aunque no la única. En efecto,
la Asamblea Legislativa ejerce varias funciones, entre ellas: la de
legislar, la del control político, la de dirección política, la integrativa, la
jurisdiccional y la administrativa, estas dos últimas de manera excepcional[1].
La
Asamblea no solo es independiente en el ejercicio de
sus funciones, también goza de autonomía plena en materia de organización y
funcionamiento internos, solo sujeta a la Constitución Política, principio
que se conoce como interna corporis[2].
Para un mayor entendimiento, nos permitimos transcribir el numeral 121 inciso
22 del texto de comentario:
“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
[…]
22) Darse el Reglamento para su régimen interior, el cual, una vez adoptado, no
se podrá modificar sino por votación no menor de las dos terceras partes del
total de sus miembros […].”
Esta potestad de
autorregulación que le concede la Carta Fundamental a la Asamblea Legislativa,
es superior a la de cualquier otro poder del Estado, y se materializa en el
Reglamento de la Asamblea Legislativa –RAL-[3],
instrumento que se erige como el marco jurídico que dirige el actuar del órgano
constitucional de relación[4].
Por
su parte, el Directorio Legislativo, se considera un órgano legislativo que contribuye con el Presidente de la Asamblea en el
gobierno de la misma[5].
Encuentra su origen y regulación en el RAL, cuyos contenidos nos permitimos
transcribir en la proporción en que resultan importantes para la evacuación de
la presente consulta:
“Artículo 20.- Composición. El Directorio de la Asamblea
Legislativa estará integrado por un Presidente y dos Secretarios, éstos con la
denominación de Primero y Segundo.
[…]
Artículo 25.- Atribuciones del Directorio. Son atribuciones del
Directorio:
1. Cuidar del orden
interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa […].
[…]
Artículo 30.- Deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones de
los Secretarios de la Asamblea:
[…]
2. Dar cuenta de la
correspondencia oficial, de las peticiones y de las proposiciones dirigidas a
la Asamblea.
[…]
4. Ordenar que se numeren, por
orden de presentación, todos los asuntos que se sometan a la consideración de
la Asamblea y que se tramite cada uno de ellos en un expediente separado.
5. Llevar la correspondencia
de la Asamblea.
6. Devolver toda petición que
no se presente en forma regular o que esté planteada en términos impropios. […]
[…]
Artículo 31.- Deberes y atribuciones de los Prosecretarios. Cuando los Prosecretarios sustituyan a los
Secretarios, tendrán las mismas atribuciones y los mismos deberes que éstos.
Igualmente los tendrán los secretarios ad hoc, en las oportunidades en que
ocupen esos puestos.
[…]
Artículo 49.- Correspondencia y lectura de documentos. La Secretaría dará cuenta de la
correspondencia recibida, incluyendo en su relación los informes de comisión
recibidos. A solicitud de un diputado, el Presidente podrá acceder a que se
lea un documento recibido por la Secretaría, en cuyo caso será leído por uno de
los Secretarios.” (Lo destacado no corresponde al original)
De una atenta lectura de las normas extractadas, se
colige que el RAL prevé el trámite que debe seguirse a lo interno del Primer
Poder de la República, en relación con la correspondencia oficial, las
peticiones, proposiciones y, en general, todos
los asuntos que se sometan a consideración de éste.
En efecto, los numerales 30 y 49 establecen una
descripción clara y precisa del procedimiento a seguir a propósito de la
recepción de los asuntos a conocer por la Asamblea Legislativa, indicando que
éstos, cualquiera que sea su naturaleza, deben ser numerados atendiendo al
orden de presentación y ser dispuestos en expedientes separados. Además, se
incluye la posibilidad de que toda petición que no cumpla con las formalidades
correspondientes o, que estén planteadas en términos impropios, sea devuelta.
Corresponde a los Secretarios del Directorio y, en
su ausencia a los Prosecretarios, las funciones enumeradas recién, así como la
absoluta responsabilidad de llevar la
correspondencia de la Asamblea y dar cuenta de ella. Es patente entonces,
que los funcionarios de referencia, desarrollan una actividad trascendental en
el gobierno, impulso, orden, agilización y coordinación del trabajo de la
Asamblea, a través de la centralización de las funciones administrativas
descritas.
Zanjado lo anterior, destacamos que la propuesta de
reforma que se examina en esta oportunidad, lo que pretende es modificar el
procedimiento descrito supra para un caso específico, a saber, la notificación
a la Asamblea de la documentación relacionada con las denuncias que el Plenario
eleve a otras instancias en su condición de denunciante, al amparo de la Ley
contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito –LCCEI-.
Lo anterior en nuestro criterio implicaría, una
reforma tácita al Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues como se ha
explicado en extenso líneas atrás, en el mismo
contempla que el procedimiento
general aplicable a todo asunto
que se someta a conocimiento del Legislativo debe ser recibido a través de la
Secretaría de su Directorio, cuyo titular, se enfatiza, resulta el responsable
único de su recepción, tramitación (ordenación, numeración, disposición en
carpetas, etc.), y, de ser procedente su devolución.
En este punto, pareciera indispensable señalar que
la potestad de dictar las normas de organización y funcionamiento de la
Asamblea, comprende también la de modificar el texto emitido, e incluso de la
de interpretarlo[6].
No obstante, para la puesta en práctica de estas competencias, debe estarse a
lo dispuesto por el artículo 124 constitucional, que exceptúa del trámite de
formación de la ley y del carácter de tal, la atribución señalada,
estableciendo que los acuerdos que se adopten en este caso -y otros
taxativamente señalados-, se votarán en una sola sesión.
El procedimiento puntualizado en el párrafo precedente
se complementa con lo dispuesto por los ordinales 231 y 233 del RAL, que
prescriben el trámite que debe seguir toda reforma total o parcial a éste, así
como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere para su
aprobación, la anuencia de dos tercios de votos de la totalidad de los miembros
de la Asamblea Legislativa, mientras que, las reformas solo pueden realizarse
mediante el procedimiento comentado en el párrafo anterior.
Es así como, la adición del artículo 8 bis a la ley
8422, en los términos propuestos, generaría serias dudas sobre su
constitucionalidad, si se efectuara mediante una ley ordinaria, por lo que se
recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados, valorar su
viabilidad según lo esgrimido.
Aún más, desde nuestro punto de vista la materia de relación debería ser
objeto de regulación directamente en el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
y no en una ley, lo cual implica no solo una posible falla de técnica
legislativa en el proyecto de interés, sino un vicio adicional de
inconstitucionalidad de la norma en análisis.
Ya en otras oportunidades este
Órgano Asesor, había sostenido que la organización interna, el funcionamiento y
procedimientos parlamentarios, son materia excluida del ámbito de la ley, y en
virtud de ello, estos tópicos deben ser contemplados en el RAL. No debe
obviarse que, la relación entre la ley y los estatutos parlamentarios, no es de
jerarquía, sino de exclusión de competencia, es decir, el Derecho de la
Constitución tiene ámbitos o materias reservadas, en forma exclusiva, para cada
una de esas fuentes formales escritas –ley y reglamentos parlamentarios-, de
tal manera que mediante la primera no se puede regular la materia reservada a
los segundos, ni viceversa[7].
Ahora bien, preocupa a esta Procuraduría las observaciones planteadas
por los proponentes en la exposición de motivos anexa al texto de la reforma
que se analiza. En específico, nos referimos a lo relacionado con los presuntos
efectos prácticos positivos que se prevén con la emisión de la norma, a saber:
la garantía de que los que las y los diputados que reciban la información cuando se encuentran
constituidos en sesión de Plenario, puedan ejercer los plazos para el
establecimiento de diversas gestiones forma efectiva; y, evitar fugas de
información confidencial, durante la reproducción del documento en la Asamblea
Legislativa.
A simple vista, la motivación
del proyecto pareciera descansar en la errada premisa de que, la notificación
realizada en sesión de Plenario facilitará a los destinatarios de la
documentación, el máximo aprovechamiento individual
de los plazos para la realización de diversas actuaciones procesales, tales
como aclaraciones, adiciones, revocatorias o apelaciones. Sin embargo, una interpretación correcta de la
norma sub examine nos daría una respuesta negativa a dicha formulación.
Obsérvese que, el presupuesto de hecho de la
disposición, señala claramente “Cuando el
Plenario de la Asamblea Legislativa actúe como denunciante en un asunto […]”,
lo cual implica que la queja ha sido interpuesta por un órgano colegiado, por lo que a efectos procesales, es a éste, al
colegio, previo acuerdo de mayoría, el que ostentaría la legitimación para la
interposición de cualquier gestión dentro de la investigación que se impulsó,
en alguna de la instancias de control a la que se elevó la delación.
No
desconoce esta Procuraduría el derecho de las y los legisladores a plantear
denuncias en forma individual e independiente, en las mismas condiciones y
posibilidades que el ordenamiento jurídico concede a cualquier otra persona.
Empero, cuando es el Plenario el que actúa como denunciante, en tesis de
principio, no sería factible que cualquiera de sus miembros –bien una minoría
de éstos-, de forma individual e independiente de la voluntad del cuerpo del
que forma parte, ejercite las acciones procesales enlistadas en la exposición
de motivos de la regulación a aprobar[8].
De otro lado, se estima que la reforma legislativa
que se examina, lo único que hace es trasladar la responsabilidad de la
reproducción documental en el remitente, quedando incólume la responsabilidad
de todos los servidores públicos que entren en contacto con aquélla, de
mantener y resguardar la confidencialidad que amerita el manejo de ésta cuando
corresponda, tal y como ocurre hoy día.
Salvado lo anterior, la norma plantea, en todo
caso, un importante problema de interpretación, pues no aclara el momento
exacto en que se puede tener por notificada a la Asamblea Legislativa a efectos
de empezar a contabilizar los plazos, según la naturaleza del documento
remitido, ni la cantidad de servidores que deban ser notificados personalmente
para llegar a este supuesto, menos aún, se distingue cómo realizar la
comunicación a los demás miembros ausentes, si esta es necesaria para un
posterior debate en el seno del órgano y cuáles serían los efectos de esta
comunicación diferida en caso de presentarse.
En estrecha relación con lo expuesto, merece la
pena señalar que, la disposición de reiterada cita, erróneamente omitió precisar
el trámite a seguir cuando, con independencia de la identidad del denunciante,
deba la Asamblea Legislativa conocer y decidir respecto del resultado de
investigaciones por presuntas infracciones a la Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito o falta éticas, seguidas en contra de un diputado o
diputada[9].
III.- Conclusiones:
De esta forma, se evacua la
gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo, indicando que el
proyecto de ley consultado presenta vicios de inconstitucionalidad y técnica
legislativa, por lo que se recomienda respetuosamente valorar las
consideraciones aquí vertidas.
Atentamente,
Lic. Armando López
Baltodano MSc.
Johanna Masís Díaz
Procurador Director Procuradora
Procuraduría
de la Ética Pública
Procuraduría de la Ética Pública
GLORIATG
C:
[1] Procuraduría
General de la República opinión jurídica OJ-115-2005 del 20 de octubre del 2005.
[2] En similar sentido ver
Sala Constitucional resolución 2015-12497 de las 11:00 horas del 12 de agosto
del 2015 y Procuraduría General de la República OJ-89-2010 del 15 de noviembre
del 2010, OJ-63-2011 del 27 de setiembre del 2011, entre otros.
[3]
Procuraduría General de la República, Op. Cit. OJ-89-2010.
[4] Sala Constitucional, resolución 2010-011352 de las
15:05 horas del 29 de junio del 2010.
[5] Procuraduría
General de la República, Op. Cit. OJ-89-2010.
[6] Ídem.
[7] Procuraduría General
de la República, OJ-54-2009 del 23 de junio del 2009 y OJ-93-2013 del 26 de
noviembre del 2013.
[8] En términos
similares y, guardando las distancias del caso, a manera de ilustración, sirva
la explicación que respecto de órganos colegiados traemos a colación: “[…] El órgano colegial es el que tiene un
grupo de personas como titular, grupo que necesariamente debe ser mayor de
tres. La esencia de la colegialidad es la consideración de cada titular como
jurídicamente igual a los otros, de modo que ninguno pueda imponer su criterio
ni su voluntad. [...]/ La existencia del grupo exige la formación de la
voluntad del órgano como distinta de la de cada uno de los titulares de modo
que sea posible obtener esa voluntad aunque haya discrepancias. […] El
principio que permite formar la voluntad del grupo como propia del órgano, es
el de mayoría, en virtud del cual la voluntad del mayor número de componentes
se impone a la minoría disidente […].” Ortiz Oritz,
E. (2000). Tesis de Derecho
Administrativo II. San José, C.R.: Editorial Stradtmann, S.A., p. 29.
[9] Sobre el
tópico ver Procuraduría General de la República, Op. Cit. OJ-93-2013.
OJ-45-2020
ADICIÓN DE ARTÍCULO 8 BIS A LCCEIFP. ASAMBLEA LEGISLATIVA .
El
Departamento de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa requirió
criterio de este Órgano Superior Consultivo respecto del Proyecto de Ley Nº
21.594 denominado "Adición de un artículo 8 bis a la Ley contra la
Corrupción y el enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422 del 29
de octubre de 2004", publicado en La Gaceta 190, Alcance Nº 218 del 08 de
octubre del 2019.
Al
respecto, los Procuradores Armando López Baltodano y Johanna Masís Díaz, mediante opinión jurídica N° OJ-45-2020,
determinaron que:
El texto del proyecto
analizado implicaría una reforma tácita al Reglamento de la Asamblea
Legislativa, por lo que se recomendó valorar las consideraciones vertidas,
para evitar los presuntos vicios de inconstitucionalidad y técnica legislativa detectados.