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Opinión Jurídica : 141 - del 17/09/2020
17 de setiembre de 2020
OJ-141-2020
Diputados (as)
Comisión Asuntos Económicos-Asamblea
Legislativa
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPOECO-444-2020, de fecha 9 de setiembre de 2020, mediante el cual, dicha Comisión solicita el
criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto
denominado “JUSTICIA
EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO”, expediente legislativo No. 21.437 y se acompaña una copia del mismo.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y
alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la
naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos
del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho
despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese
sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27
de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los
jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el
criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar
la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la
Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes
a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto
ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la
supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General
constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio
para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la
Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este
Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra
intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio
excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el
respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los
señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no
vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los
señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación
con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura
de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de
colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido
proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la
propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento
carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera
opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico;
labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la
indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8
días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al
proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente,
que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no
están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que
deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar
que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente
a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley
(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o
una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa
(Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18
de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de
setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de
setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de
noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de
enero de 2020 ).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro
criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos
aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según
el contenido del proyecto de ley consultado.
II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.437.
“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA
PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
ARTÍCULO 1.- Adiciónase un nuevo artículo, con el
número 3 bis, a la Ley N.° 17 de 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, el cual dirá así:
“Artículo 3 bis.- De la cotización
mínima El monto del salario o ingreso que se anota en la planilla no podrá ser
inferior al ingreso de referencia mínimo considerado en la escala contributiva
de los trabajadores independientes afiliados individualmente.
Conforme se establezcan modificaciones en dicha
escala, se realizarán los aumentos en las cotizaciones, previa comunicación a
los patronos y a los trabajadores, por los medios de comunicación más
convenientes.
Las excepciones al pago de la cuota mínima son las
siguientes:
1.- Cesantías o ingreso de nuevos trabajadores
ocurridos en períodos intermedios del mes.
2.- Reportes de incapacidades o permisos sin goce
de salario que abarcan más de 15 días.
3.- Trabajo simultáneo con varios patronos o con
patrono y seguro independiente percibiendo salarios e ingresos inferiores con
todos o algunos de ellos.
4.- Al amparo del artículo 164 y especificados en
el artículo 31 del Código de Trabajo, los salarios devengados por los
trabajadores que surjan por contrato o acuerdo con el patrono bajo las
siguientes modalidades:
a) Contratos a tiempo fijo o plazo determinado - no
permanente
b) Contratos por obra
determinada.
Los salarios de las modalidades descritas en este
inciso, podrán cancelarse conforme a las unidades de pago acordadas con el
patrono y que se estipulan en el artículo 164 del Código de Trabajo, a saber:
a) Mes,
b) Quincenas,
c)
Semanas,
d) Días,
e) Horas,
f) Por pieza,
g) Por tarea o a destajo
5.- Tratándose de contratos por tiempo indeterminado,
el patrono deberá asegurar a los trabajadores por el tiempo real contratado, a
saber: tiempo completo, medio tiempo, un cuarto de tiempo, días u horas.”
ARTÍCULO 2.- Queda
derogado el artículo 63 del Reglamento del Seguro de Salud, así como los
decretos, otros reglamentos y demás disposiciones legales que se opongan a la
presente ley.
Rige a partir de su publicación.”
III.- Criterio no vinculante de la
Procuraduría General.
Revisados
nuestros archivos y registros documentales, nos encontramos que, mediante el
pronunciamiento OJ-091-2018, de 26 de setiembre de 2018, ya tuvimos la
oportunidad de referirnos a un proyecto de ley idéntico al presente, denominado
“REFORMA DE LAS EXCEPCIONES DE LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA DE LA CAJA
COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL” y tramitado bajo el expediente legislativo
No. 19.685.
Y
al no existir elementos de juicio o de convicción que nos inclinen a cambiar
nuestra posición al respecto, debemos mantener el criterio técnico jurídico no
vinculante externado en aquél momento.
Por consiguiente, en aquella oportunidad
indicamos, y ahora reiteramos, lo siguiente:
“(…) Como se
alude, el proyecto de ley consultado tiene por finalidad incorporar a la Ley Constitutiva
de la Caja Costarricense de Seguro Social, N.° 17, de 22 de octubre de 1943,
las excepciones a la base técnica para el cálculo del cobro de la cotización
mínima contributiva, denominada también ingreso mínimo de referencia, que las
propias autoridades de la Caja establecen para los salarios mensuales
devengados por los trabajadores, los cuales son presentados por los patronos a
través del reporte de planilla mensual. Y con ello abrogar el artículo 63 del
Reglamento del Seguro de Salud que regula aspectos puntuales sobre dicha
cotización mínima y limitar la potestad normativa reglamentaria que actualmente
se tiene al respecto, conforme art. 14 inciso f) de la Ley Constitutiva de la
Caja.
(…) El núcleo duro o
mínimo de la autonomía constitucionalmente reconocido a la Caja Costarricense
de Seguro Social, como límite de la potestad legislativa.
Nuestra última Carta Política dotó a la Caja Costarricense de Seguro
Social con un grado de autonomía distinto y superior –de segundo grado- al
que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, porque además de autonomía política o de gobierno
plena, tiene la administración y el gobierno de los seguros sociales a su
cargo; lo cual le otorga capacidad suficiente para definir sus propias metas y
autodirigirse en aquella materia.[1]
A partir de esa premisa conceptual, se ha considerado a la CCSS –por medio de su Junta Directiva-, como una
instancia decisoria autónoma en la definición y regulación -por vía
reglamentaria- específica de las condiciones (períodos de calificación
-cuotas u aportes-; requisitos de edad y tiempo cotizado)
y beneficios –prestaciones médicas y económicas- de cada régimen de
protección de la Seguridad Social a su cargo (IVM), así como los requisitos de ingreso de cada seguro (Resolución N°
9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001, Sala Constitucional.
Y en sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09
horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de
1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de
las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19
de febrero del 2003); lo que se traduce en la regulación de los
servicios de salud asistenciales (art. 68 de la Ley Constitutiva N° 17 del 22
de octubre de 1943) y pensiones o jubilaciones a su cargo (Sobre
este último aspecto véase la resolución Nº 2011-015655 de las 12:48 hrs. del 11
de noviembre de 2011, Sala Constitucional).
Así que, aun reconduciendo a sus justos términos que la autonomía que le
garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin -para
que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente-, lo cierto
es que, por contenido mínimo, su competencia constitucionalmente reconocida
abarca la administración de los seguros sociales; ámbito que no puede ser
soslayado por el legislador (Véase el dictamen C-163-2018 de 18 de julio de
2018).
Aspecto éste último que ha sido reconocido y reafirmado por la Sala
Constitucional en su jurisprudencia, al señalar que si bien la autonomía
institucional de la Caja no se constituye en un límite infranqueable para el
legislador, el cuál puede regular los aspectos atinentes a los servicios
públicos (arts.105 y 121.1 de la Constitución Política), lo cierto es que sólo
puede legislarse respetando el núcleo duro o mínimo de los seguros sociales que
aquella institución tiene encomendados; identificándolo con la
administración del régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte, en cuanto a la
potestad de definir por sí misma requisitos y condiciones de ingreso,
permanencia y disfrute, aportes y beneficios de los distintos regímenes, así
como otros aspectos propios de la administración de aquel régimen general; lo
cual se realiza normalmente con fundamento en estudios técnicos (Véanse
entre otras, las resoluciones Nºs Nº201007788 de las 14:59 hrs. del 28 de abril
de 2010 y 2012017736 de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2012, Sala
Constitucional; así como las Nºs 2016-000019 de las 10:25 hrs. del 8 de enero
de 2016 y 2017-001947 de las 08:05 hrs. del 13 de diciembre de 2017, ambas de
la Sala Segunda. Y la Nº 44-2014 de las 11:00 hrs. del 10 de junio de 2014, del
Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava). De
modo que ese ámbito específico está fuera de la acción de la Ley (Sala Constitucional, resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26
de setiembre de 2001. En sentido similar pueden consultarse las
sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las
15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de
setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y
2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003).
En el contexto normativo explicado, es válido
preguntarse si con el presente proyecto de Ley, con el que se pretende determinarse
y regularse, de forma exclusiva y excluyente, las excepciones al pago de la
cuota mínima de los seguros de salud y
pensiones de la Caja, existe o no una violación del principio de autonomía de
la Caja.
Considerando que el
proyecto de ley bajo análisis busca introducir una reforma legal por la que se
le pretende sustraer de las autoridades de la Caja la determinación y
regulación de las exclusiones de la base mínima contributiva; es decir, del
ingreso mínimo de referencia que se utiliza para calcular el piso de las cuotas
de los seguros de salud y pensiones de la Caja; concepto que innegablemente
forma parte del diseño de los seguros sociales y del núcleo mínimo
constitucionalmente reservado a aquella institución autónoma, es fácil concluir
que existe en este caso una lesión de dicha autonomía, en el tanto las
disposiciones normativas propuestas alteran, modifican, interfieren y sustraen
el margen de actuación autónoma dado por la Constitución a la Caja para la
administración y gobierno de los seguros Invalidez, Vejez y Muerte, en un
aspecto tan trascendental que determina técnicamente la base contributiva con
respecto a los costos financieros de los seguros aludidos; máxime cuando la
Sala Constitucional ha insistido en que, a través de la potestad reglamentaria
la Caja, la fijación de los montos de cotización es atribución exclusiva de
dicha institución autónoma (Resolución Nº 5505-2000 de las 14:38 hrs. del 5 de
julio de 2000) y que de ella misma depende la adecuada administración de los recursos que financian los seguros a
su cargo, con base en estudios técnicos objetivos que respalden la
razonabilidad de las medidas administrativas que al respecto se tomen
(Resolución Nº 2012- 05594 de las 16:05 hrs. del 2 de mayo de 2012);
contribuciones parafiscales que están de por sí sujetas a un destino
específico, como lo es el sostenimiento de la Seguridad Social a cargo de la
Caja (Sentencia Nº 2018-13658 de 22 de agosto último).
Por último, es imperativo recordar que con base en
lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la
discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la
Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que deberá
concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley a la Caja
Costarricense de Seguro Social, a fin de que manifieste lo que estime oportuno
y conveniente.
Conclusión:
De conformidad con lo expuesto, esta
Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado, en la medida en que
invade la competencia constitucionalmente atribuida a la Caja Costarricense de
Seguro Social para la administración y el gobierno de los seguros sociales a su
cargo, presenta evidentes roces de constitucionalidad.”
Y
no está de más recordar que cualquier determinación que se haga sobre el cobro
de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, en estricta
observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que
no se propicie un desfinanciamiento del sistema contributivo
constitucionalmente previsto (Pronunciamientos OJ-060-2011, de 19 de setiembre
de 2011 y OJ-069-2020, op. cit.);
máxime en un momento coyuntural como el presente, en el que es notorio y
público que la Junta Directiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, a petición del Gobierno de la República,
aprobó una reducción a un 25% la Base Mínima Contributiva vigente en los
Seguros de Salud y Pensiones, como parte de las acciones para apoyar la
economía nacional ante la emergencia sanitaria por Covid-19. Y que conforme a
estudios de la Gerencia Financiera, entre abril y mayo de este año, en
comparación con el período del 2019, se dejaron de percibir ¢35.000 millones para el financiamiento del sistema de
Salud y pago de pensiones. Proyectándose, además un impacto de ¢757.000
millones en sus finanzas, este año, todo por causa de la pandemia. Por ello, no en
vano la Sala Constitucional recientemente ha destacado con acierto que:"Los recursos destinados a la
seguridad social tienen una importancia histórica -comprobada actualmente en la
atención de la crisis sanitaria- y protección especial, por tanto, se trata de
recursos atados constitucionalmente" (Resolución No. 2020-10608 de 10 de
junio de 2020), dijo
la Sala (OJ-105-2020, 16 de julio de 2020).
Se
deja así evacuada su consulta en esos términos no vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la
Función Pública
LGBH/sgg
[1] Arts. 73 constitucional y 1 y 3 de su Ley Constitutiva Nº 17 de 22 de octubre de 1943. Y al respecto véanse, entre otros, los dictámenes C-125-2003 de 6 de mayo de 2003, C-349-2004 de 16 de noviembre de 2004, C-355-2008 de 3 de octubre de 2008).
OJ-141-2020
PROYECTO DE LEY 21.437. BASE MINIMA CONTRIBUTIVE. NÚCLEO DURO DE LA AUTONOMÍA DE LA CCSS
Por oficio número AL-CPOECO-444-2020,
de fecha 9 de setiembre de 2020,
la Comisión Asuntos Económicos-Asamblea Legislativa solicita el criterio de
este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA
CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO”, expediente legislativo No. 21.437 y se acompaña una copia del mismo.
Con la aprobación del Señor
Procurador General de la República, mediante pronunciamiento no vinculante
OJ-141-2020 de 17 de setiembre de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo
Bonilla Herrera del Área de la Función Pública, reafirmando posición frente a
un proyecto de Ley idéntico –No 19.685-, concluye:
“(…) el proyecto de
ley consultado, en la medida en que invade la competencia constitucionalmente
atribuida a la Caja Costarricense de Seguro Social para la administración y el
gobierno de los seguros sociales a su cargo, presenta evidentes roces de
constitucionalidad.
Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.”