Opinión Jurídica : 130 - del 25/08/2020

25 de agosto de 2020

OJ-130-2020

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-21817-CPSN-OFI-0019-2020 del 11 de junio de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Entrada en vigencia de las reformas a la plataforma de información policial contenidas en el artículo 20 de la Ley N.o9481, Creación de la Jurisdicción especializada en delincuencia organizada en Costa Rica, de 13 de setiembre de 2017 y sus reformas", ”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.817, en la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, pues no se plantea dentro del ejercicio de una competencia administrativa de dicho órgano como lo autoriza nuestra Ley Orgánica, sino más bien como parte de las funciones parlamentarias. En consecuencia, el criterio se da únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El objeto del proyecto de ley es poner en vigencia la Plataforma de Información Policial, según las modificaciones aprobadas mediante Ley N° 9481 del trece de setiembre de 2017.

Estiman los proponentes que, sin la entrada en vigencia de dicha ley, la Plataforma de Información Policial no ha podido cumplir con el objetivo para el cual fue creado, por cuanto no se dotó a la plataforma de los mecanismos necesarios para garantizar su efectiva implementación, dejando por fuera aspectos fundamentales como la forma en la cual se tendría ese acceso y el detalle de las sanciones aplicables a los funcionarios que se negaran o retrasaran el suministro de la información, aspectos que sí están incluidos en la reforma contenida en la Ley de Creación de la Jurisdicción Especializada contra el Crimen Organizado, N° 9481, pero que continúa sin entrar en vigencia.

En virtud de lo anterior, consideran razonable que se exceptúe de la vacancia de la ley, la reforma de los artículos que regulan el tema de la Plataforma de Información Policial, para que entren en vigencia lo antes posible, en beneficio de la Administración de Justicia y de la ciudadanía en general.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

De previo a entrar a la valoración del articulado propuesto en el presente proyecto de ley, debe realizarse un análisis de las normas legales que tienen relación con la presente iniciativa, específicamente las que se refieren a la Plataforma de Información Policial.

Mediante Ley contra la Delincuencia Organizada N°8754 del 22 de julio de 2009, se creó la Plataforma de Información Policial como una base de datos a cargo de la Dirección General del Organismo de Investigación Judicial, que vincula a todos los cuerpos policiales, los cuales la cual compartirán y tendrán acceso a la información de sus registros, bases de datos, expedientes electrónicos, redes internacionales e inteligencia policial, con la finalidad de lograr mayor eficiencia y eficacia en las investigaciones, tanto preventivas como represivas, de toda clase de delitos. Asimismo, se pone a disposición de las autoridades policiales todos los registros, las bases de datos, los expedientes de los órganos y las entidades estatales, las instituciones autónomas y las corporaciones municipales, salvo en los casos que se requiera orden de juez para accederlos (artículo 11).

La legislación indicada, no generó en la práctica el resultado deseado, produciéndose múltiples discusiones sobre los alcances del acceso a la información, especialmente aquella de naturaleza privada. Esta discusión quedó plasmada en nuestro dictamen C-193-2011 del 16 de agosto de 2011, en el cual se llegó a las siguientes conclusiones:

“1. La Plataforma de Información Policial, creada por el artículo 11 de la Ley contra la Delincuencia Organizada, Ley N. 8754 de 22 de julio de 2009, permite a los distintos cuerpos de policía, administrativos y judicial, compartir los registros, bases de datos, expedientes electrónicos, redes internacionales e inteligencia policial, de manera que toda esa información policial pueda ser accedida por los distintos cuerpos policiales, para lograr una mayor eficacia en las investigaciones no solo represivas sino también preventivas.

2. El acceso a la información policial se realiza conforme un protocolo de acceso, elaborado por el Director del Organismo de Investigación Judicial, que define el uso de la información registrada, incluido quién puede tener acceso a la información y en general, los niveles de acceso a esta.

3.De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 11 de dicha Ley, la Plataforma de Información Policial podrá acceder a todos los registros, las bases de datos, los expedientes de los órganos y las entidades estatales, las instituciones autónomas y las corporaciones municipales.

4.El objeto del acceso es todo registro, base de datos y expediente, sin que se precise si se trata de un expediente concluido o uno en trámite, que lleve el Estado, los entes públicos creados como instituciones autónomas y demás entes estatales y Municipalidades. La enumeración legal no comprende a los entes no estatales ni a las empresas públicas no estatales.

5. De conformidad con el artículo 30 de la Constitución, toda persona tiene acceso a toda información que sea de interés público. Se exceptúa la información calificada por ley como confidencial y toda información protegida por el artículo 24 constitucional. Esto es la información de interés privado, los documentos privados y los datos personales.

6. Conforme lo expuesto, la Administración que recaba información privada no está autorizada para divulgarla o cederla. Para hacerlo, requiere la autorización del derecho habiente o en su caso, disposición legal con base en un interés público.

7. Es por ello que no puede concluirse que el artículo 11 de la Ley 8754 autoriza un acceso automático e indiscriminado de la Plataforma de Información Policial a la información constante en los archivos y bancos de datos administrativos.

8. Si se interpretare que dicho acceso es automático, habría que concluir que cualquier cuerpo policial podría tener acceso a la información privada y a cualquier otra confidencial, solo por estar registrada o archivada en los entes públicos.

9. No obstante, en materia de información protegida por el artículo 24 de la Constitución Política, las autoridades policiales no tienen un libre acceso a la información. El principio en materia de registro, acceso, examen a la información de interés privado es la autorización del juez. Requisito que se impone incluso cuando se trata del Organismo de Investigación Judicial.

10. Cabría decir que dicho principio está presente en la Ley contra la Delincuencia Organizada. En efecto, el tercer párrafo del artículo 11 se refiere a datos que solamente pueden “realizarse” (sic) con la orden del juez y el segundo párrafo exceptúa los casos en que se requiere orden del juez. Lo que remite a lo dispuesto en la Ley 7425. Sea el secuestro, registro y examen de documentos privados.

11.Se deriva de lo allí indicado que el examen de los documentos privados solo puede estar a cargo de los policías o investigadores autorizados, sin posibilidad de que esa información pueda conocerse o compartirse sin la autorización previa del juez.

12. Respecto de la información que solo puede accederse con la autorización del juez, el artículo 11 establece el deber de confidencialidad.

13. A contrario sensu, ese deber de confidencialidad no está expresamente establecido respecto de información que no requiera autorización judicial para ser examinada.

14. Los supuestos en que la Plataforma de Información Policial puede acceder a la información presente en los archivos públicos sin violentar lo dispuesto en el artículo 24 constitucional ni información confidencial de cada Administración pueden ser precisados por medio de un convenio interinstitucional.

15. De ese modo, el convenio interinstitucional fijaría las condiciones bajo las cuales las autoridades policiales pueden accesar a la información que no requiere autorización judicial y registrada en las bases de datos, archivos o registros de los organismos públicos a que se refiere el artículo 11 de la Ley N. 8754 de cita.” (La negrita no es del original)

Como se desprende de lo anterior, en aquella oportunidad este órgano asesor estimó que la ley no reconoció un acceso automático e indiscriminado a la Plataforma de Información Policial y particularmente a datos de carácter privado.

Con posterioridad a nuestro dictamen indicado, se emitió la Ley Creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica, N° 9481 del 13 de setiembre de 2017, la cual en su artículo 20 modifica el artículo 11 de la Ley N° 8754 y adiciona los artículos 11 bis, 11 ter y 11 quater a esa ley.

Dicha reforma modifica y amplía la regulación existente con relación a la Plataforma de Información Policial, haciendo mucho más explícitas las reglas relacionadas con el manejo de la información y, específicamente, aquella de naturaleza privada. Con la reforma operada se aprobaron los siguientes artículos:

“Artículo 11- Plataforma de Información Policial. La Plataforma de Información Policial (PIP) será parte de la estructura administrativa del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), como un instrumento de consulta integrada de datos de diferentes fuentes de información pública y privada relevantes a las investigaciones judiciales y al mantenimiento de la seguridad pública. Tiene por objetivo funcionar como una plataforma de información homologada, capaz de integrar todos los datos requeridos para que los cuerpos estatales de policía y de investigación judicial de todo el país la consulten y retroalimenten, como parte de las actividades de investigación, prevención y combate al delito.

Los cuerpos estatales de policía e investigación judicial estarán vinculados a la PIP y tendrán la obligación de:

i) Incluir los datos y la información relevante a las funciones de seguridad pública de su competencia.

ii) Compartir y asegurar el acceso de otros cuerpos estatales de policía, investigación criminal, a la información de sus registros, bases de datos, expedientes electrónicos, redes internacionales e inteligencia policial, con la finalidad de lograr mayor eficiencia y eficacia en las investigaciones, tanto preventivas como represivas, de toda clase de delitos y amenazas contra la seguridad pública.

La información incluida en la PIP, que provenga de datos personales de la ciudadanía, será utilizada con fines exclusivamente internos de los cuerpos policiales y judiciales; no podrá ser comercializada bajo ninguna circunstancia o condición y será de acceso restringido por ser sensibles al ámbito de intimidad de los particulares. Su manipulación se apegará a lo establecido en la Ley N.° 8968, Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, de 7 de julio de 2011, considerando que, aun formando parte de registros de acceso al público, no son de acceso irrestricto por ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública, en el cumplimiento de fines públicos.

No obstante, para no afectar las investigaciones penales en etapa preliminar, no se brindará información a ninguna persona sobre las consultas realizadas a su nombre en la Plataforma de Información Policial, salvo orden expresa de la autoridad jurisdiccional o por requerirse en procesos administrativos disciplinarios para determinar la corrección de actuaciones por parte del personal con acceso a ella.

Artículo 11bis- Acceso a información para sustentar la Plataforma de Información Policial. Salvo en los casos en que una norma jurídica requiera, de manera expresa, una orden de juez para accederlos, todos los registros, las bases de datos, los expedientes de los órganos y las entidades estatales, las instituciones autónomas, las corporaciones municipales, las empresas privadas y públicas que suministren servicios de carácter público a los ciudadanos, entes públicos no estatales, serán accedidos sin costo por el Organismo de Investigación Judicial (OIJ), para uso exclusivo de la PIP. La información accedida será aquella estrictamente relevante a las investigaciones policiales y judiciales.

Los requerimientos se realizarán por el director del OIJ de forma expresa y razonada para cada ente por una única vez, con el fin de establecer el acceso continuo a dicha información, justificando su utilidad para los fines perseguidos por la PIP.

Una vez formulado el requerimiento se deberá facilitar la información requerida de forma inmediata y de manera que se asegure la consulta a través de la transferencia de información por medios tecnológicos mediante redes de comunicación, así como por medio de respaldos de las bases de datos requeridas.

El acceso a los datos, motivado por orden judicial, estará restringido a los agentes policiales o investigadores judiciales previamente designados, así como a los fiscales a cargo del caso y los jueces a quienes corresponda dictar algún auto o sentencia de ese caso; cuando la misma información se requiera en otro proceso, esta no podrá conocerse o compartirse sin la autorización previa de la autoridad judicial. Quienes conozcan tales datos legalmente deberán guardar secreto de ellos y solamente podrán referirlos en declaraciones, informes o actuaciones necesarios e indispensables del proceso.

Todos los entes públicos y privados a los que se les solicite información para la PIP estarán en la obligación de cooperar y, en un plazo máximo de seis meses a partir de que la Dirección General del Organismo de Investigación Judicial solicite formalmente la información, suscribir convenios de acceso a sus bases de datos digitales e información relevante a la PIP que garantice su oportuna vinculación.

De no cumplir con las solicitudes de información dentro del plazo establecido, las empresas públicas o privadas se harán acreedoras de una sanción económica que consistirá en una multa equivalente al dos por ciento (2%) de los ingresos brutos devengados del año fiscal anterior, hasta un máximo de cuarenta salarios base, la cual será impuesta por parte del órgano competente, dineros que serán destinados al mantenimiento y desarrollo de la Plataforma de Información Policial.

La PIP deberá estar vinculada con las plataformas de información de las organizaciones policiales internacionales a las que se afilie el Estado costarricense.

Quienes no colaboren con estas disposiciones se harán acreedores de las sanciones contempladas en el Código Penal, para el delito de desobediencia.

Artículo 11 ter- Responsabilidad administrativa sobre la Plataforma de Información Policial. El director del Organismo de Investigación Judicial (OIJ) será el responsable de asegurar las condiciones para la correcta operación de la Plataforma, delegará su administración operativa en su Oficina de Planes y Operaciones (OPO).

El director establecerá un protocolo de acceso y uso de la información contenida en dicha Plataforma, estableciendo, entre otros elementos, los lineamientos que garanticen la integridad del sistema para evitar que dicha información sea utilizada para fines ilícitos o distintos para los que fue creada, evitar la duplicidad de la información, asegurar que los datos que contenga se encuentren actualizados, así como establecer las condiciones de seguridad de la información ahí contenida y los niveles de acceso a la información por parte de los distintos cuerpos policiales y de investigación judicial, estableciendo perfiles de acceso para los usuarios autorizados a hacer uso de la información de la PIP.

Queda facultado para establecer convenios con las instituciones públicas y empresas privadas, para formalizar las condiciones de acceso a la información relevante a los esquemas telemáticos y de infraestructura correspondientes, requeridos para asegurar la conexión, el enlace y el mantenimiento de los equipos y las redes informáticas para este fin.

El uso de la Plataforma de Información Policial será responsabilidad administrativa directa del funcionario o los funcionarios autorizados, según queden habilitados por su perfil de acceso; su uso indebido será sujeto de sanciones administrativas. Se establecerán las responsabilidades y sanciones penales, cuando se confiera que el uso indebido resulte en una fuga de información o en perjuicio de las investigaciones judiciales y policiales.

Artículo 11 quater- Financiamiento de la Plataforma de Información Policial. Para el financiamiento de la Plataforma de Información Policial, además de lo establecido en este artículo y en el artículo 30 de la Ley N.° 8754, Ley contra la Delincuencia Organizada, de 22 de julio de 2009, se dispondrá de un monto adicional obtenido de los recursos dispuestos en el artículo 85 de la Ley N.° 8204, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 26 de diciembre de 2001, de la siguiente forma:

a) Un dos por ciento (2%) del monto destinado al cumplimiento de los programas preventivos.

b) Un tres por ciento (3%) del porcentaje asignado a los programas represivos.

c) Un uno por ciento (1%) del importe concedido para el aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados, con ocasión de la aplicación de esa ley.

d) Para cumplir con el artículo 31 de la Ley N.° 9095, Ley contra la Trata de Personas y Creación de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas, de 26 de octubre de 2012, se dispondrá de un monto adicional de un cinco por ciento (5%) de los recursos recaudados en el Fondo Nacional contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (Fonatt), de conformidad con lo establecido en el artículo 52 de la citada ley.”

No es nuestro objetivo en el presente análisis pronunciarnos sobre el fondo de las normas transcritas, por no ser objeto del presente proyecto de ley, pero sí debemos referirnos a su vigencia.

A pesar de la aprobación de la Ley 9481 ya citada, posteriormente se emitió la Ley 9769 del 18 de octubre de 2019, que es una Reforma a la Ley de Creación de la jurisdicción especializada en delincuencia organizada en Costa Rica, a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la Ley contra la Delincuencia Organizada. En el artículo 4 de esta ley se dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 4- Se reforma la entrada en vigencia de la Ley N.º 9481, Creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica, de 13 de setiembre de 2017. El texto es el siguiente:

Entrará en vigencia dieciocho meses después de que se haya otorgado el presupuesto necesario para su implementación, conforme a los estudios técnicos del Poder Judicial.

Como se observa, al aprobarse la Ley 9769, de manera atípica y posterior, se modificó la entrada en vigencia de la Ley 9481, posponiéndola durante el plazo de dieciocho meses, contado a partir del otorgamiento del presupuesto necesario al Poder Judicial para su implementación.

Dicha disposición impactó la entrada en vigencia de las normas contenidas en la Ley 9481, que pretenden la modificación de la legislación referente a la Plataforma de Información Policial.

Precisamente a partir de lo anterior, es que se plantea el presente proyecto de ley, con un artículo único que establece:

“ARTíCULO ÚNICO- Entrada en vigencia

Decrétese en vigencia la modificación contemplada en el artículo 20 de la Ley

N.o 9481, Creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica, de 13 de setiembre de 2017, y sus reformas.”

Rige a partir de su publicación.

Como se observa, a través del presente proyecto de ley, se busca “adelantar” la vigencia de lo dispuesto en el numeral 20 de la Ley 9481, que es el que establece la nueva normativa relacionada con la Plataforma de Información Policial. Con ello, el legislador pretende que las reformas introducidas mediante Ley 9481 entren en vigencia de manera inmediata.

Al respecto, debemos señalar que el artículo 129 de la Constitución establece el momento en que una ley empieza a surtir sus efectos, indicando:

“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

(…)”

Asimismo, el Código Civil establece:

“ARTÍCULO 7º- Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa. Sin embargo, si el error o defecto comprendiere sólo alguna a algunas de las normas de una ley, las demás disposiciones de ésta tendrán plena validez, independientemente de la posterior publicación que se haga, siempre que se trate de normas con valor propio que se hubieren aplicado de esa manera.”

(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

Según lo dispuesto en dichas normas, las leyes entrarán en vigencia desde la fecha que ellas mismas designen o, en su defecto, diez días después de su publicación.

Consecuentemente, es una potestad del legislador, dentro de su ámbito de discrecionalidad, determinar el momento a partir del cual entrará en vigencia una disposición de rango legal, tal como se pretende en el presente proyecto de ley.

III. CONCLUSIÓN

De lo expuesto, debemos concluir que la aprobación del presente proyecto de ley, es un tema de oportunidad y conveniencia, cuya determinación corresponde a las señoras y señores diputados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta