Dictamen : 346 - del 31/08/2020

31 de agosto de 2020

C-346-2020

Licenciada

Mardeluz Mena León

Auditora Interna

Municipalidad de Buenos Aires

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AI/MBA/62-2019, por medio del cual nos consulta sobre la procedencia de reconocer el tiempo servido, para efectos de anualidades, a los empleados municipales que trabajaron en el proyecto hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA

Se nos consulta, concretamente, si “¿Es procedente que una Municipalidad reconozca anualidades a funcionarios por el tiempo de trabajo acumulado en el Proyecto Hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad, siendo que estos funcionarios fueron nombrados por el Instituto Costarricense de Electricidad para que laboraran para dicho proyecto hidroeléctrico bajo un régimen de contratación de derecho laboral común (privado)?”

A la consulta se adjuntó el oficio n.° 4960-205-2019, suscrito por el señor Agustín Brenes Fernández, responsable de Ingeniería y Construcción del Centro de Servicios de Construcción, Administración de Servicios Generales, del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Según ese oficio, el ordenamiento jurídico le permite al ICE desarrollar dos tipos de relaciones laborales con las personas que prestan servicios a esa institución: “a.- Un régimen general del empleado público fundamentado en los principios constitucionales que señala el artículo 192, regulado por el Derecho Administrativo y sujeto a las disposiciones emanadas de la autoridad presupuestaria en materia de empleo público. b.- Un régimen de derecho laboral común (privado) autorizado por la Ley General de la Administración Pública artículos 111.3 y 112.2, contratar, obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración, originándose a partir de ello la contratación de personal para los distintos Proyectos de Generación eléctrica que desarrolla el ICE”.

Agrega el oficio aludido que los trabajadores del proyecto El Diquis “… se nombraron bajo un régimen de contratación de derecho laboral común (privado)” y que “El salario aplicado a estos empleados es un salario único por lo que no contemplaba el reconocimiento de anualidades”.

Seguidamente nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin hacer referencia a casos específicos.

II.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO PARA EFECTO DE ANUALIDADES

Antes de abordar el tema sobre el cual versa la consulta, interesa definir si con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, se mantiene la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en otras instituciones del sector público.

Al respecto, debemos indicar que ya esta Procuraduría, en el dictamen C-173-2020 del 11 de mayo del 2020, se refirió a ese asunto. Siguiendo dicho pronunciamiento, debemos indicar que las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el sector público, siempre que hayan obtenido la calificación mínima exigida.

El artículo 1, inciso a), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” ya citado, define la anualidad como un “… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.”

El fundamento legal para el reconocimiento de ese pago se encuentra en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957. Esa ley, originalmente, solo autorizaba el pago de anualidades por los años servidos en la propia institución para la cual laboraba el funcionario, y no por los años servidos en otras instituciones del sector público. Por ello, en los casos en que un funcionario se trasladaba de una institución pública a otra, no existía norma que autorizara reconocer el tiempo servido en la institución de origen. Esa autorización legislativa se produjo por medio de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual adicionó un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. El texto de ese artículo luego de la reforma mencionada era el siguiente:

“ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario; (Así reformado por Ley No. 3671 de 18 de abril de 1966, artículo 10).

b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende.

(Así reformado por Ley 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).

Transitorio.- Los ascensos realizados a los empleados públicos a partir del 1º de enero de 1971 y hasta la fecha de vigencia de la presente ley, podrán ser nuevamente reconsiderados por el Servicio Civil para ajustarlos a lo estipulado en el artículo 1º de esta reforma. De procederse a la reconsideración, ésta deberá realizarse respecto de todos aquellos empleados que hubieren sido objeto de los ascensos dichos. (Transitorio de la Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971).

c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;

(Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º).

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.

(Así adicionado por el artículo 2 de la ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No. 6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.")”. (El subrayado es nuestro).

Posteriormente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó varias disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pero mantuvo vigente el sobresueldo por anualidad al cual hizo alusión en sus artículos 12, 38.2, 40, 48, 49 y 50. Luego de la reforma aludida, el texto del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:

“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.”

De la lectura de la norma recién transcrita llama la atención que el nuevo texto de ese artículo no haga referencia a la posibilidad ₋contemplada en el inciso d) del artículo 12 anterior₋ de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido anteriormente en otras instituciones del sector público, situación que contrasta con lo dispuesto en el artículo 14, inciso f), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, el cual establece que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.”

Ante la situación descrita, surge la duda de si es necesaria una autorización legislativa expresa para el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” habría incurrido en un exceso que justificaría su desaplicación; o si, por el contrario, es posible reconocer, al amparo de la teoría del Estado patrono único (según la cual, el tiempo servido en cualquier institución del sector público debe entenderse laborado para un mismo patrono) el tiempo servido en todo el sector público sin que sea imprescindible contar con autorización legislativa para ello, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” constituiría un desarrollo reglamentario válido de lo dispuesto, en materia de anualidades, en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

A efecto de emitir nuestro criterio sobre ese aspecto, consideramos importante señalar que antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 (que, como ya indicamos, fue la que autorizó expresamente el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones del sector público para efectos de anualidades) ya existían dictámenes reiterados de ésta Procuraduría que acogían la teoría del Estado patrono único y, con ello, la posibilidad de reconocer, sin norma legal habilitante, el tiempo servido en cualquier institución del Estado, perteneciera ésta a la Administración central o a la descentralizada.

Así, en el dictamen C-324-75 del 12 de mayo de 1975, ésta Procuraduría contestó una consulta formulada por la Junta de Protección Social de San José, en la que preguntaba si una institución autónoma o semiautónoma, o bien cualquiera de los tres Poderes del Estado, podían por sí, sin comprometer los fondos públicos, reconocer derechos de antigüedad adquiridos por servidores que hubiesen trabajado con otros patronos públicos, para efectos de vacaciones progresivas, aumentos de sueldo por escalafón y prestaciones legales. En esa oportunidad indicamos que: "…el concepto de Administración Pública contenido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, que abarca a los tres Poderes, a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a todas las demás entidades de Derecho Público, es aplicable a la legislación laboral y a todas aquellas actuaciones en que entra en juego la Administración, cualquiera de esas entidades queda facultada para reconocer derechos de antigüedad a sus servidores para los efectos que usted cita en su estimable consulta, salvo disposición en contrario de sus propias leyes orgánicas o normas reglamentarias".

Posteriormente, en el dictamen C-430-78 del 19 de abril de 1978, al evacuar una consulta de la entonces “Oficina de Planificación Nacional y Política Económica”, esta Procuraduría sostuvo que "La jurisprudencia más reciente de nuestra Sala de Casación, para los efectos del cómputo de la antigüedad en el cálculo de las prestaciones legales, sienta el principio de la unidad de la Administración Pública, y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en que se la sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado”. Y agregó que “Acorde con este principio, es nuestro criterio por lo tanto, el de que las prestaciones legales de los servidores a que hace referencia su estimable consulta, deben calcularse computando, no solamente el período servido a la Oficina de Planificación Nacional en cargos cubiertos por el mencionado Fondo, sino también los períodos servidos con anterioridad al Poder Central o a entes descentralizados, siempre y cuando, como usted los indica, no hubiera habido solución de continuidad en la relación laboral y no hubieran recibido liquidación anterior de esos extremos."

Luego, en el dictamen C-221-79 del 27 de setiembre de 1979, dirigido a la Oficina de Control de Asignaciones Familiares, indicamos que “… esta Procuraduría es del criterio de que los servidores públicos que son trasladados –ya sea por renuncia o despido₋ de cualquiera de los tres Poderes clásicos, así como del resto de las instituciones públicas, incluyendo los organismos autónomos y semiautónomos, a la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, conservan los derechos de antigüedad para efectos de vacaciones y liquidación de prestaciones legales, en razón de no existir dentro de las normas que rigen a esa Dependencia disposición legal o reglamentaria en contrario, y coincide en esa forma con la jurisprudencia de nuestros tribunales que, según hemos constatado, actualmente mantiene la misma tesis.”

De igual forma, en el dictamen C-225-82 del 13 de setiembre de 1982, emitido a solicitud de la Dirección General de Servicio Civil, sostuvimos que “Esta Procuraduría en diversos pronunciamientos, y con fundamento en abundante jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo y Sala de Casación, ha sostenido la tesis de que la continuidad en el servicio no se interrumpe cuando los funcionarios y empleados públicos se trasladan a prestar sus servicios de un poder de la República a otro, e incluso de instituciones autónomas y semiautónomas a estos y viceversa (ver oficios números 324-PT de 12 de mayo de 1975, 430 PT de 19 de abril de abril de 1978, 221-79 de 27 de setiembre de 1979, C-241-81 de 21 de octubre de 1981 y C-253-81 del mismo mes y año). Cabe agregar que la anterior tesis ha tenido como base fundamental "...el principio de la unidad de la Administración Pública y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado". (Dictamen Nº 430-PT arriba citado)…”.

Poco más de tres meses después de emitido el último dictamen reseñado, entró en vigencia la ley n.° 6835, la cual ₋como ya adelantamos₋ autorizó expresamente el reconocimiento de tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades.

En todo caso, lo que interesa destacar con la cita de los dictámenes anteriores a la ley n.° 6835 es que antes de que existiera autorización legislativa expresa para admitir el reconocimiento del tiempo servido en las distintas instituciones del Estado para efectos de anualidades, ya esa posibilidad había sido admitida no solo por los dictámenes de esta Procuraduría, sino también por sentencias reiteradas de los Tribunales de Justicia, cuyas resoluciones sirvieron de fundamento para la emisión de esos dictámenes.

Con respecto a esto último y, a manera de ejemplo, el Tribunal Superior de Trabajo, en su sentencia de las 8:20 horas del 3 de febrero de 1982, indicó: “Reiteradamente ha sostenido este Tribunal que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente. Tal es el caso presente en que el accionante pasó a laborar de la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, habiendo terminado con ésta su relación de trabajo con responsabilidad patronal, debiendo por tanto tomarse en cuenta toda la antigüedad laborada para ambas entidades para efectos del correspondiente cálculo de preaviso y auxilio de cesantía”.

Contra la sentencia mencionada en el párrafo anterior fue planteado recurso de casación, el cual fue resuelto por la Sala Segunda en su sentencia n.° 61 de las 10:10 horas del 7 de julio de 1982. Esa resolución indicó: “Como lo dice el Tribunal Superior de Trabajo en su fallo: “…que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente”. La tesis expuesta en la sentencia recurrida es correcta, y por lo demás tampoco puede considerarse incongruente, porque si el actor pasó sin solución de continuidad de laborar con la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, a la que prestaba sus servicios cuando por cambio de orientación de la sección fue separado de su cargo con responsabilidad patronal, no puede decirse que se operó un cambio de patrón, pues prestó sus servicios a dos entes estatales, que son instituciones Autónomas del Estado en los términos del artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, que la define como “Constituida por el Estado y los demás entes públicos , cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público”, no cabe duda así de que estamos frente a un mismo ente patronal.”

Por otra parte, interesa señalar que de la exposición de motivos de la ley n.° 6835 se desprende que su intención era la de generalizar, para efectos de anualidades, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público, reconocimiento que ya se venía haciendo en algunos casos. En esa línea, la exposición de motivos de esa ley indicó que su finalidad era “… corregir una gran injusticia con los servidores del sector público, que al pasar a trabajar de una institución pública a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados. Se propone a partir de este momento, sin darle carácter retroactivo, corregir este problema.” (Folio 2 del expediente legislativo n. ° 9509).

Incluso, después de aprobada la ley n.° 6835, la Sala Constitucional admitió la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba. Así, en su sentencia n.° 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, esa Sala indicó que “… la aplicación del principio de patrono único no siempre aparece tan clara como en el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ello no obsta para que deba aplicarse por analogía en falta de texto expreso que lo prohíba.” (El subrayado es nuestro).

De lo expuesto se deduce que para aceptar la teoría del Estado patrono único no es imprescindible que exista una norma legal que lo autorice, sino que basta con que no haya una disposición que lo prohíba. De hecho, no existe una norma aplicable a todo el sector público que autorice el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Estado para efectos del cálculo de cesantía, o para el reconocimiento progresivo de vacaciones, sin que ello haya impedido que se realice tal reconocimiento. En esa línea, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

“… A partir del mes de enero de 1983, las distintas entidades que componen el Sector Público, iniciaron el reconocimiento de los años servidos en otras instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, aspecto que ya venía siendo reconocido por la entonces Sala de Casación, el Tribunal Superior de Trabajo y el Tribunal de Servicio Civil. (…) Como se dijo, en un inicio el reconocimiento se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales y quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, del tiempo servido en otras entidades del Sector Público. En otros términos, ya la jurisprudencia judicial había admitido el reconocimiento de la antigüedad en el servicio público, lo mismo que la jurisprudencia administrativa (Procuraduría General de la República, Dictámenes C-194-83 del 17 de junio de 1983 y C-236-85 del 30 de setiembre de 1985). Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento…”. (Sala Segunda, sentencia n.° 82 de las 9:10 horas del 5 de julio de 1989. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias n.° 81 de las 9:00 horas, n.° 90 de las 15:10 horas, n.° 92 de las 15:30 horas todas del 5 de julio de 1989, n.° 162 de las 10:20 horas del 5 de octubre de 1989 y la n.° 34 de las 9:40 horas del 5 de marzo de 1993).

Debe tenerse presente que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar diversos conflictos que se suscitan en materia de empleo público. A manera de ejemplo, la Sala Constitucional utilizó esa teoría en su sentencia n.° 1107-2019 de las 18:30 horas del 23 de enero del 2019, para admitir la validez de una cláusula de la convención colectiva del Instituto Nacional de las Mujeres que reconocía el tiempo servido en el sector público para efecto de vacaciones. En esa oportunidad indicó lo siguiente:

“Este supuesto hace referencia a la teoría del Estado como patrono único, lo que quiere decir que, independientemente del ente u organismo público específico en el cual se haya desarrollado la actividad productiva del trabajador, ciertos beneficios laborales le son reconocidos. Así las cosas, la disposición 32, de la Convención Colectiva impugnada, cuando regula el supuesto de la persona que venga de trabajar de otra dependencia del sector público, realmente lo que hace es repetir esta teoría del Estado como patrono único. De ahí que la constitucionalidad de la norma, en cuanto a este primer supuesto que se regula, sea válida …”.

Es importante señalar además que con la reforma operada al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no se prohibió expresamente el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del sector público para efectos de anualidades.

Tampoco es posible afirmar que la intención implícita del legislador al reformar el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública haya sido la de prohibir ese reconocimiento, pues esa reforma no consistió solamente en la derogación de su inciso d), lo que eventualmente hubiese permitido suponer que el propósito del legislador era el de denegar el reconocimiento al que se refería ese inciso, sino que se trató de una reforma integral a esa disposición.

En ese sentido, una vez revisados los antecedentes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (los cuales constan en el expediente legislativo n.° 20580) se pudo constatar que en ellos no quedó consignada discusión alguna que permita aclarar la intención del legislador con la reforma integral al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Dentro de los datos más relevantes relacionados con la reforma a ese artículo se puede mencionar que ni en la exposición de motivos del proyecto de ley, ni en el texto normativo original, visibles a folios 2 al 100 del expediente, se hizo referencia a una eventual reforma al artículo 12 citado. Luego, a folios 1312 y 1313 del expediente legislativo, aparece una moción presentada el 19 de diciembre del 2017 por los diputados Sandra Piszk y Ottón Solís ante la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, en los siguientes términos:

“Para que se modifique el artículo cuatro del proyecto de ley en discusión y se lea de la siguiente manera:

Artículo 4.- Refórmese el artículo 5 y adiciónese un inciso e) al artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lea:

"Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(...)

e) A los servidores que reingresan a la administración pública luego de haberse acogido a la movilidad laboral y haber recibido el pago de prestaciones legales, de conformidad con la ley para el equilibrio financiero del sector público N° 6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas, no se le reconocerá el tiempo de servicio prestado liquidado con anterioridad.”

No obstante, la moción recién transcrita fue retirada por los proponentes el 2 de abril del 2018, según consta a folio 1348 del expediente legislativo.

Posteriormente, a folio 11562 del expediente legislativo (foliatura inferior derecha por corrección realizada a folio 11556 bis del expediente), consta una moción presentada el 16 de julio del 2018 por varios diputados para que se acogiera un texto sustitutivo del expediente 20580. En esa moción ya aparece una propuesta de texto para el artículo 12 en estudio que es similar a la que finalmente fue aprobada (ver folio 11666, foliatura inferior derecha del expediente); sin embargo, dicha moción de texto sustitutivo fue rechazada según consta a folio 11704 (foliatura inferior derecha del expediente legislativo).

Después, a folio 13603 del expediente, consta una moción presentada el 20 de agosto del 2018 por varios diputados para que se acogiera un nuevo texto sustitutivo del expediente 20580. A folio 13701 del expediente aparece el texto que propuso esa moción para el artículo 12 de la ley n.° 2166:

“(…) Refórmese el artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lean:

"Artículo 12.- El incentivo por anualidad, se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos."

Dicha moción fue aprobada en la sesión n.° 38 del 21 de agosto del 2018, según consta a folio 13735 del expediente, y el texto propuesto en esa oportunidad para el artículo 12 en estudio (con algunos cambios de redacción) es el que en la actualidad se encuentra vigente.

Si la intención del legislador con la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública hubiese sido la de suprimir la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público, es probable que lo hubiera indicado así expresamente, como lo hizo al prohibir el pago de sobresueldos por confidencialidad y discrecionalidad, bienios, quinquenios y cualquier otro beneficio relacionado con acumulación de años de servicio distintos a la anualidad, según lo dispuesto en el artículo 40 de esa ley.

En síntesis, considera esta Procuraduría: 1) que existen pronunciamientos reiterados tanto de éste Órgano Asesor, como de los Tribunales de Justicia, en los cuales se admitió, antes de la aprobación de la ley n.° 6835, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos del pago de beneficios laborales, entre los que se encuentra el de anualidades; 2) que la intención de la ley n.° 6835 con la adición de un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública fue la de consolidar un derecho que ya había sido reconocido en vía administrativa y judicial; 3) que la Sala Constitucional ha admitido la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba; 4) que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar conflictos que se presentan en materia de empleo público; y, 5) que la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no prohibió expresa, ni implícitamente, el reconocimiento del tiempo servido en todas las instituciones del sector público para efectos de anualidades.

Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

III.- RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE RECONOCER, PARA EFECTO DE ANUALIDADES, EL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO BAJO UNA RELACIÓN REGIDA POR EL DERECHO LABORAL COMÚN

Habiendo quedado establecido en el apartado anterior que el reconocimiento del tiempo servido en el sector público, para efectos de anualidades, se mantiene vigente después de los cambios operados a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, interesa definir ahora si ese reconocimiento aplica solo para las relaciones de empleo público en sentido estricto o si, por el contrario, también es posible reconocer el tiempo servido en el sector público bajo una relación regida por el Derecho Laboral común.

Al respecto, es preciso recordar que de conformidad con los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, las relaciones regidas por el Derecho Laboral son las que se establezcan con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, así como las de los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común.

Para abordar el tema en consulta, interesa señalar que la naturaleza (pública o privada) de la relación entre el Estado y sus servidores es importante para definir si se pagan o no las anualidades durante el curso de una relación específica, pero no para el cómputo del tiempo servido. Así, si una persona trabaja para el Estado bajo una relación regida por el Derecho Laboral común, no tendrá derecho a que, durante esa relación, se le cancelen anualidades, pues su remuneración no estaría regida por las normas de Derecho Público (dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que contempla el pago de anualidades) sino por las normas del Derecho Laboral. No obstante, si esa misma persona pasa luego a prestar servicios al Estado bajo una relación de empleo público, sí tendría derecho a que se le reconozca en esa otra relación, para el pago de anualidades, el tiempo servido bajo una relación regida por el Derecho Laboral, pues ese tiempo se considera servido a un mismo patrono: El Estado.

Ya esta Procuraduría, en el dictamen C-307-2007 del 31 de agosto del 2007, al contestar una consulta planteada por la Dirección General de Archivo Nacional sobre la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido por una persona que prestó servicios previamente en Correos de Costa Rica S.A. bajo una relación de empleo privado, indicó que tal reconocimiento sí es viable:

“… si bien es cierto, a los empleados de Correos de Costa Rica no se les reconoce el rubro por anualidad en razón de que su relación de empleo es de naturaleza privada y no pública, debemos señalar que un trabajador de esa empresa pública que se traslade a laborar para otra entidad del sector público bajo una relación de servicio público en los términos definidos en el apartado anterior, sí tiene derecho al reconocimiento del tiempo servido para Correos de Costa Rica, pues como señalamos, el elemento determinante para el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público es precisamente que el órgano o entidad pueda ser ubicada dentro de aquel sector a partir de su naturaleza jurídica.”

Posteriormente, en nuestro dictamen C-344-2009 del 10 de diciembre del 2009, con ocasión de una consulta planteada por el Instituto Nacional de Aprendizaje sobre la posibilidad de reconocer el tiempo servido por uno de sus funcionarios en la Editorial Costa Rica para efectos del pago de anualidades, indicamos que “… si el trabajador proveniente de una empresa pública se traslada a laborar a una entidad del Sector Público donde es considerado como funcionario público en los términos del artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, debe necesariamente reconocérsele el tiempo laborado en la empresa pública…”.

En síntesis, para el reconocimiento del tiempo servido al Estado para efectos de anualidades, no interesa que la relación haya sido regida por el Derecho Laboral común o que se trate de relaciones de empleo público, pues ambas son útiles para ese cómputo; sin embargo, el pago del sobresueldo por anualidades solo es posible durante el transcurso de las relaciones de empleo público.

II.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para el pago de anualidades, es posible reconocer el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

2.- La naturaleza (pública o privada) de la relación entre el Estado y sus servidores es importante para definir si se pagan o no las anualidades durante el curso de una relación específica, pero no para el cómputo del tiempo servido. Así, si una persona trabaja para el Estado bajo una relación regida por el Derecho Laboral común, no tendrá derecho a que, durante esa relación, se le cancelen anualidades, pues su remuneración no estaría regida por las normas de Derecho Público (dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que contempla el pago de anualidades) sino por las normas del Derecho Laboral. No obstante, si esa misma persona pasa luego a prestar servicios al Estado bajo una relación de empleo público, sí tendría derecho a que se le reconozca en esa otra relación, para el pago de anualidades, el tiempo servido bajo una relación regida por el Derecho Laboral, pues ese tiempo se considera servido a un mismo patrono: El Estado.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

C-346-2020

MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES. TEORÍA DEL ESTADO PATRONO ÚNICO.ANUALIDADES. RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN PROYECTO HIDROLECTRICO DEL ICE.

La Municipalidad de Buenos Aires nos consultó sobre la procedencia de reconocer el tiempo servido, para efectos de anualidades, a los empleados municipales que trabajaron en el proyecto hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

Se nos consultó, concretamente, si “¿Es procedente que una Municipalidad reconozca anualidades a funcionarios por el tiempo de trabajo acumulado en el Proyecto Hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad, siendo que estos funcionarios fueron nombrados por el Instituto Costarricense de Electricidad para que laboraran para dicho proyecto hidroeléctrico bajo un régimen de contratación de derecho laboral común (privado)?”

Esta Procuraduría, en su dictamen C-346-2020, del 31 de agosto del 2020, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones: