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Dictamen : 332 - del 21/08/2020
21 de agosto de 2020
C-332-2020
Señora
Ernestina García Molina
Concejo Municipal de Distrito de Colorado
Secretaria de Actas
S.D.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CMCD-23-2020 de 14
de julio de 2020.
Mediante el oficio CMCD-23-2020 de
14 de julio de 2020 se nos pone en conocimiento del acuerdo tomado en el
artículo 2 de la sesión ordinaria N.° 27-2020 de 6 de julio de 2020 del Concejo
Municipal de Distrito de Colorado y mediante el cual se decidió hacer las
siguientes consultas a la Procuraduría General de la República.
a.
Si las aceras forman parte de
la red vial cantonal.
b.
Si las aceras constituyen
bienes demaniales que no pueden ser destinados a otro fin que no sea el
tránsito peatonal.
c.
Si es legalmente posible que
el Concejo Municipal de Distrito puede otorgar permisos o derechos de ocupación
sobre las aceras que son parte de la red vial cantonal que administra.
d.
Si es legalmente posible que
el Concejo Municipal de Distrito reglamente el otorgamiento de permisos de uso
constructivo para que particulares construyan paredes o techos aleros sobre las aceras de la red vial cantonal.
Se adjunta el criterio de la Asesoría
Legal Institucional, AL-CMDC-07-003-2020 de 6 de julio de 2020.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:
A.
LOS CONCEJOS MUNICIPALES
TIENEN UNA POTESTAD REGLAMENTARIA LIMITADA A SU AUTO ORGANIZACIÓN.
El artículo 172 de la Constitución,
reformado por la Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001, ha establecido que las
Municipalidades pueden crear, en casos calificados, Concejos Municipales de
Distrito. De acuerdo con el tenor literal del artículo 172 constitucional, los
Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la respectiva
municipalidad con autonomía funcional propia, que se deben integrar siguiendo
los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las
municipalidades. La Constitución ha delegado a una Ley especial, aprobada por
dos tercios del total de los diputados, la regulación de la fijación de las
condiciones especiales en que pueden ser creados, su estructura, funcionamiento
y financiación. Se transcribe el artículo 172 constitucional:
“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante
la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin
voto.
Para la
administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en
casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de
distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía
funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de
elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley
especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las
condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura,
funcionamiento y financiación.”
Luego, debe entenderse que la
autonomía funcional que la Constitución reconoce a los Concejos Municipales de
Distrito, que por excepción deban crearse, es la autonomía administrativa o
capacidad de auto administrarse, es decir, se trata de la libertad para
organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la
Municipalidad a la cual se encuentren adscritos. Se transcribe, al respecto, un
extracto de la sentencia de la Sala Constitucional 10395-2006 de las19:18 hrs
de 19 de julio de 2006
“Tanto la Constitución Política como la Ley N°
8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la
administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley
aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los
diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se
trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que
los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la
autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que
otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos
con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para
‘funcionar’ de forma independiente.”
Asimismo, se impone indicar, en orden
a precisar el alcance de la autonomía funcional de los Concejos Municipales de
Distrito, que estos órganos no funcionan, ni pueden hacerlo, como “pequeñas
municipalidades de distrito” – frase acuñada por la Sala Constitucional – ni
tienen entonces autonomía plena. Así, de ninguna manera puede entenderse que la constitución de los
Concejos Municipales de Distrito implique la creación de “mini cantones”, pues
eso, como bien ha explicado la Sala Constitucional, conllevaría a desmembrar el territorio nacional y dar a la
reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el
Legislador al actuar en su función de constituyente derivado Se transcribe,
otra vez, la sentencia de la Sala Constitucional 10395-2006:
“Es evidente entonces que la intención del
constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones
mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como
pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito”
con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los
impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría
desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un
alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.”
De seguido, se impone denotar que
mediante Ley N.° 8173 de 7 de diciembre de 2001, en la Ley General de Concejos
Municipales de Distrito, se prescribió, tal y como lo ha dispuesto en el
numeral 172 constitucional, que éstos órganos podrían tener autonomía funcional
propia otorgándoles también, sin embargo, personalidad jurídica instrumental
agregando además la frase “…con todos los atributos derivados de la
personalidad jurídica”. Se transcribe el artículo 1 de la Ley N.° 8173:
“Artículo 1.- La presente ley regula la
creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de
distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la
municipalidad del cantón respectivo.
Para ejercer la administración de los intereses
y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica
instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.
Como órganos adscritos los concejos tendrán,
con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre
ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se
reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los
intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un
intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.
Por supuesto, es claro que la frase
“…con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica” fue ocasión en
su momento para que, de parte de algunos operadores jurídicos, se interpretara,
de forma errónea, que los Concejos Municipales de Distrito podían funcionar
como personas jurídicas separadas de las Municipalidades constituyentes.
En este sentido, debe destacarse que
en el voto N.° 21271-2019 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019, la Sala
Constitucional señaló que ni la autonomía funcional de los Concejos Municipales
de Distrito ni la personalidad jurídica instrumental que la Ley les otorgó,
puede entenderse en el sentido de que la Ley les haya otorgado a esos Concejos
Municipales de Distrito, los mismos atributos que se le garantizan a las a las
Municipalidades ni que se les haya dado el rango de entes jurídicos. Al
entender de la jurisprudencia constitucional, la personalidad jurídica
instrumental de los Concejos Municipales de Distrito alcanza únicamente para el
manejo y ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de las tareas
y competencias distritales propias y no puede entenderse en perjuicio de
competencias constitucionales y legales de las Municipalidades. Se transcribe, en lo conducente, el voto N.°
21271-2019:
“Así las cosas, no podría hacerse una lectura aislada
de la frase “con todos los atributos de la personalidad jurídica” como pretende
la accionante, pues se podría generar confusión en cuanto a los alcances de la
personalidad jurídica instrumental que se otorga y el párrafo primero del
numeral en cuestión deja claramente establecida la condición de órgano adscrito
del Concejo Municipal de Distrito. Continuando con el ejercicio de lectura,
específicamente con el párrafo tercero, se tiene que el mismo regula la forma
en que la Municipalidad “madre” y el Concejo Municipal de Distrito convendrán
la delegación de materias y controles que conocerá cada una de las
organizaciones. En ese mismo sentido, se establecen las figuras responsables de
ejercer la administración y gobierno distrital, pero siempre queda supeditado a
los convenios entre la Municipalidad y el Concejo Distrital. Por lo expuesto,
consideramos que el artículo 1 de la Ley No.9208 “Reforma de la Ley No.8173,
Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001” del
20 de febrero de 2014, no resulta inconstitucional, siempre y cuando la frase
"todos los atributos derivados de la personalidad jurídica", se entienda
como una personería instrumental para efectos del manejo y ejecución de los
recursos asignados para el cumplimiento de las tareas y competencias
distritales propias y no pueden entenderse en perjuicio de competencias
constitucionales y legales de las Municipalidades.”
En este orden de ideas, conviene
apuntar que, conforme el mismo artículo 1 de la Ley N.° 8173, en relación el
artículo 4 de la misma Ley, las competencias que puedan ejercer los Concejos Municipales
de Distrito son competencias delegadas por la correspondiente Municipalidad
constituyente - o Municipalidad Madre como le denomina la Sala Constitucional
-. Estas competencias deben ser determinadas en un convenio firmado entre la
respectiva Municipalidad y el correspondiente Concejo Municipal de Distrito, y
se debe ser enfático en que la Ley habilita la delegación de competencias
municipales en cabeza de aquellos Concejos Municipales de Distrito, pero no
faculta la transferencia definitiva de dichas atribuciones en tales órganos.
Así las cosas, importa acotar que, si
bien el artículo 3 de la Ley N.° 8173 le otorga a los Concejos Municipales de
Distrito una competencia para dictar sus propios reglamentos, esta potestad le
habilita únicamente para dictar sus propios reglamentos de auto-organización,
sin que dicha potestad habilite a los dichos Concejos Municipales de Distrito
para dictar reglamentos que tengan por objeto regular la forma en que deben
ejercer las competencias municipales
asignadas o delegadas en el correspondiente convenio. Se transcribe el artículo
3 de la Ley N.° 8173:
“Artículo
3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa
concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen
jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.
Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la
municipalidad, o bien, dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias
en que las municipalidades puedan normar. Esta regla rige para manuales y otras
disposiciones generales locales. Al efecto, los concejos dictarán y publicarán
en La Gaceta los acuerdos correspondientes.
Se transcribe, otra vez, el voto de la
Sala Constitucional N.° 21271-2019, sobre los límites de la potestad
reglamentaria de los Concejos Municipales de Distrito:
“En cuanto al artículo 3° de la Ley No.9208 “Reforma
de la Ley No.8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de
diciembre de 2001” del 20 de febrero de 2014, se procede a realizar el mismo
ejercicio de lectura y se determina que el párrafo
primero, regula el marco legal bajo el cual se regirán
los Concejos Municipales de Distrito, esto por tratarse de materia municipal y
estar organizada funcionalmente de forma similar a las Municipales del país;
siendo que en ese sentido no se observan roces de constitucionalidad, pues
resulta lógico que el régimen jurídico a aplicar sea el mismo que el de las
Municipalidades, ya que al final se trata de una delegación voluntaria de función
pública de ese municipio hacia un grupo distrital. Por otra parte, consideramos
que el párrafo segundo, tampoco lesiona el principio de autonomía municipal, ya
que le otorga a los Concejos Municipales de Distrito la facultad de dictar sus
propios reglamentos, manuales y otras disposiciones generales en las mismas
materias en que las municipalidades puedan normar; siempre y cuando se
interprete que la potestad reglamentaria otorgada es únicamente para aspectos
de auto regulación y servicios de sus propias competencias, sin que puedan
afectar competencias municipales asignadas. Todo dentro del marco de
atribuciones propias de su autonomía funcional, debiendo recordar que los
Concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa
autonomía les impone, teniendo claro que son ‘órganos adscritos a la respectiva
municipalidad’, que carecen de personalidad jurídica plena y están sujetos a la
relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.
Es decir, al ser organizaciones adscritas a una Municipalidad “madre”, deben
necesariamente –no es facultativo-seguir las líneas orientadoras que establezca
ese gobierno local, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma
municipalidad.”
Corolario de lo anterior, como bien
apunta la sentencia recién citada, es claro que en lo que respecta al ejercicio
de las competencias que la Municipalidad haya delegado en los respectivos
Concejos Municipales de Distrito, éstos deben necesariamente –no es
facultativo-seguir las líneas orientadoras que establezca ese gobierno local,
cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad. Es decir, que
deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esas materias la
respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.
Ahora bien, no cabe duda de que las
aceras son bienes demaniales que son parte de la red vial cantonal administrada
por las correspondientes municipalidades. Esto por disposición del artículo 2
de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal, N.° 9329 de 15 de octubre de 2015. Las
aceras como bien público demanial, son vías destinadas al tránsito de los
peatones, y no deben ser utilizadas para la circulación de vehículos
automotores ni tampoco bicicletas. Se transcribe, por su pertinencia, el
dictamen C-88-2019 de 3 de marzo de 2019:
“ Sin
perjuicio, de lo anterior, el numeral 2 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de
2015 ha establecido que corresponde a las Municipalidades, como parte de las
atribuciones inherentes a la atención de la red vial cantonal, ser las
responsables de las competencias necesarias para la planificación, el diseño,
construcción, conservación, demarcación, rehabilitación y reconstrucción de las
aceras de la red vial cantonal. Se transcribe la norma legal en comentario:
ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia
La atención de la red vial cantonal, de forma
plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá
planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su
construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación,
reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el
plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.
La red vial cantonal está compuesta por todos
los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales,
inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que
constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria,
siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos
de ley.
Asimismo, se considerarán como parte de la red
vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y
de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de
infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos
cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás
estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza
asociadas con los caminos.
La conservación y el mejoramiento de las rutas
cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los
requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la
presente ley.
Las actividades indicadas en el párrafo primero
de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas
cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido
en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de
agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas,
como de la presente ley y demás normativa conexa.
La titularidad y las potestades concernientes a
la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no
clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente
competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas
vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue
el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y
fiscalizador en la materia.
Además, las municipalidades podrán invertir
recursos económicos transferidos en virtud de la Ley N.° 8114, Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, impuesto único
a los combustibles, en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e
inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de esta ley.
Cabe acotar que, de conformidad con la
definición legal prevista en el artículo 2.2 de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 de 4 de octubre de 2012, las
aceras son vías destinadas al tránsito de los peatones. Las aceras son bienes
de dominio público. Estas vías no deben
ser utilizadas para la circulación de vehículos automotores ni tampoco
bicicletas (Artículos 108.h y 119.h de la Ley N.° 9078). Asimismo, se ha
prohibido estacionar vehículos en las aceras de tal forma que se impida el libre tránsito, afecte la
visibilidad o ponga en peligro la seguridad de los demás (artículo 110.b de la
Ley N.° 9078).
Luego, es claro que las aceras son elementos
fundamentales de la denominada infraestructura peatonal y que corresponde a las
municipalidades garantizar que las aceras de la red vial cantonal sean
construidas, conservadas y renovadas de tal forma que sean útiles para el
tránsito seguro y libre de las personas.
(Sobre el concepto de infraesructura peatonal ver:
https://www.mopt.go.cr/wps/wcm/connect/343df3fd-3c18-4a61-9cb9-fed31488b0be/Vanessa+Vega.pdf?MOD=AJPERES)”
Así las cosas, es claro que, en
principio, no es procedente que se otorguen a particulares permisos para
construir paredes o edificaciones permanentes sobre las aceras. Esto en el
tanto dichas edificaciones implicarían una desnaturalización de las aceras como
vías peatonales. No obstante, debe acotarse que, en todo caso, la
reglamentación respectiva sobre el eventual otorgamiento de permisos de uso en
precario sobre las aceras, verbigracia con la finalidad de instalar mobiliario
urbano, - o la reglamentación sobre la posible construcción de techos aleros-,
es una atribución que no pertenece a los Concejos Municipales de Distrito, por
pertenecer más bien a las Municipalidades propiamente dichas, por lo cual
aquellos Concejos deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esa
materia la respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.
B.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto se
concluye que las aceras son bienes demaniales que son parte de la red vial
cantonal administrada por las correspondientes municipalidades. Las aceras como
bien público demanial, son vías destinadas al tránsito de los peatones y no
deben ser utilizadas para la circulación de vehículos automotores ni tampoco
bicicletas. En principio, no es procedente que se otorguen a particulares
permisos para construir paredes o edificaciones permanentes sobre las aceras.
Esto en el tanto dichas edificaciones implicarían una desnaturalización de las
aceras como vías peatonales. No obstante, debe acotarse que, en todo caso, la
reglamentación respectiva sobre el eventual otorgamiento de permisos de uso en
precario sobre las aceras, verbigracia con la finalidad de instalar mobiliario
urbano, - o la reglamentación sobre la posible construcción de techos aleros-,
es una atribución que no pertenece a los Concejos Municipales de Distrito, por
ser más bien una competencia que pertenece a las Municipalidades propiamente
dichas, por lo cual aquellos Concejos deben sujetarse a los reglamentos que
haya dictado en esa materia la respectiva Municipalidad constituyente o
Municipalidad Madre.
Atento se suscribe;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
C-332-2020
LOS CONCEJOS MUNICIPALES TIENEN UNA POTESTAD REGLAMENTARIA LIMITADA A SU
AUTO ORGANIZACIÓN.NATURALEZA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. LAS
ACERAS SON UN BIEN PÚBLICO
Mediante
memorial CMCD-23-2020 de 14 de julio de 2020 la Secretaria de Actas del Concejo
Municipal de Distrito de Colorado, con base en el acuerdo firme adoptado en el
artículo 2 de la sesión ordinaria N° 27-2020 del 06 de julio de 2020 del
Concejo Municipal de Distrito de Colorado, nos consulta:
a. Si las aceras forman parte de la red vial cantonal.
b. Si las aceras constituyen bienes demaniales que no pueden ser destinados a otro fin que no
sea el tránsito peatonal.
c. Si es legalmente posible que el Concejo Municipal
de Distrito puede otorgar permisos o derechos de ocupación sobre las aceras que
son parte de la red vial cantonal que administra.
d. Si es legalmente posible que el Concejo Municipal
de Distrito reglamente el otorgamiento de permisos de uso constructivo para que
particulares construyan paredes o techos aleros sobre las aceras de la red vial
cantonal.
La
Administración consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio
AL-CMDC-07-003-2020 de 6 de julio de 2020 de la Asesoría Legal Institucional.
Con
la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen
C-332-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye
lo siguiente:
-
Con fundamento en lo expuesto se concluye que las aceras son bienes demaniales que son parte de la red vial cantonal
administrada por las correspondientes municipalidades. Las aceras como bien
público demanial, son vías destinadas al tránsito de
los peatones y no deben ser utilizadas para la circulación de vehículos
automotores ni tampoco bicicletas. En principio, no es procedente que se
otorguen a particulares permisos para construir paredes o edificaciones
permanentes sobre las aceras. Esto en el tanto dichas edificaciones implicarían
una desnaturalización de las aceras como vías peatonales. No obstante, debe
acotarse que, en todo caso, la reglamentación respectiva sobre el eventual
otorgamiento de permisos de uso en precario sobre las aceras, verbigracia con
la finalidad de instalar mobiliario urbano, -o la reglamentación sobre la
posible construcción de techos aleros-, es una atribución que no pertenece a
los Concejos Municipales de Distrito, por ser más bien una competencia que
pertenece a las Municipalidades propiamente dichas, por lo cual aquellos
Concejos deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esa materia la
respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.