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Dictamen : 345 - del 31/08/2020
31
de agosto del 2020
C-345-2020
Señor
Fernando José Rivera Solano
Auditor Interno
Instituto Costarricense de
Turismo
Estimado señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
oficio AI-646-2019 de fecha 19 de noviembre del 2019, por medio del cual
solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes
interrogantes:
“1. De conformidad con la naturaleza jurídica
de los requisitos de experiencia que establecen por lo general el manual de
cargos, para ocupar un cargo en la función pública, deberá acreditarse el
factor experiencia de supervisión de labores profesionales, si se trata de un
puesto de dirección, ¿se debe entender como producida a partir de la existencia
de una relación obrero patronal (pública o privada) al amparo del Código de
Trabajo?
2. ¿Puede considerarse el ejercicio de
función directiva o de coordinación formalmente asignadas, para efectos de la
experiencia de supervisión de labores profesionales; el ser contraparte en la
supervisión de proyectos que devienen de una contratación administrativa?
3. ¿Los documentos de carácter probatorio
como certificación o declaración jurada, deberán aportar documentación
adicional que acredite los aspectos declarados, o bien, las manifestaciones
expresadas deben tenerse por acreditadas con el sólo documento?
Como
justificación para plantear las anteriores consultas señala usted que, como
parte de los servicios de la Auditoría Interna del Instituto Costarricense de
Turismo, se planificó dentro del Plan Anual de Trabajo del 2019, la necesidad
de evaluar las actividades
establecidas para asegurar
que se cumplan satisfactoriamente las funciones documentadas en el Manual de Cargos
de ese Instituto.
De
esta manera, manifiesta el señor Auditor que se han dado a la tarea de estudiar
los movimientos de personal que han surgido en la institución, con la
finalidad de verificar la eficiencia de los mismos y el resguardo de las
disposiciones normativas que los ampararon.
Así
las cosas, refiere que el estudio que se realizó como parte del Plan Anual de
Trabajo, se focalizó en la demostración de los requisitos de experiencia
profesional y de supervisión de labores profesionales, que exige cada clase
de puesto en el Manual de Cargos de ese Instituto. Requisitos que se acreditan
a través de documentos como certificaciones y declaraciones juradas.
A
mayor abundamiento, advierte la auditoría consultante que: “Revisando la normativa que respalda el tema, se observa que el oficio
circular IT-003-2006, del 02 de febrero de 2006, de la Dirección General de
Servicio Civil, estableció el glosario de términos de actividades propias y
relacionadas con el proceso de análisis ocupacional, en el que se indicó sobre
la experiencia en labores profesionales[1], que
la misma se acredita a partir de la obtención como mínimo del grado de
bachillerato, y que haya sido obtenida en puestos en los que se ejerza la
profesión; y por otra parte la experiencia de supervisión de labores
profesionales[2]
para aquellos puestos de jerarquía, siendo que esta se obtiene en el ejercicio
de función directiva o de coordinación formalmente asignadas.”
A
partir de las anteriores consideraciones, es necesario desde ya hacer dos
importantes precisiones, con el objetivo de colaborar con la importante labor
que realizan las Auditorías Internas, a nivel de control y fiscalización. En
primer lugar, a través de la Circular N° DG-CIR-005-2020 del 21 de febrero del
2020, la Dirección General del Servicio Civil, dejó sin efecto los oficios
circulares N° DG-005-2002 del 21 de octubre del 2002, el oficio N° DG-008-2003
del 29 de agosto del 2003, el oficio circular N° DG-003-2010 y el oficio N°
AJ-OF-218-2017 y N° AGRH-OF-122-2017.
En
la mencionada circular (DG-CIR-005-2020) la Dirección General indica en
términos generales que con el fin de aclarar dudas sobre los conceptos de
“experiencia profesional” y la “experiencia general”, e integrar en un único
oficio la normativa establecida al efecto, para procurar seguridad jurídica de
las normas que se emiten en esta materia, procedió con la actualización de los
criterios técnicos en lo que respecta al reconocimiento de la “experiencia
profesional” y la “experiencia general” adquirida, tanto en una organización
pública como privada. En consecuencia, por ser un tema que se relaciona con las
dudas puntuales del consultante, su lectura y análisis resulta obligatoria.
En
segundo lugar, por medio del Oficio Circular Gestión-006-2013 del 18 de julio
del año 2013, esa misma Dirección con el propósito de facilitar la unificación
de los conceptos utilizados en el desarrollo de las actividades propias y derivadas
del proceso de análisis ocupacional, revisó un conjunto de términos propios y
relacionados con tal actividad, oficializados mediante Oficio Circular
IT-003-2006 el 2 de febrero del 2006 analizando su origen, uso y modificaciones
y los actualizó tomando como base elementos técnicos, jurídicos,
teóricos y prácticos del contexto del Régimen de Servicio Civil.
De
manera que el Glosario de Términos es un instrumento de consulta, o referencia
como apoyo a la Gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil, el
cual se encuentra disponible en la dirección electrónica www.dgsc.go.cr, por lo
que se recomienda también su estudio, en orden al tema consultado.
A
partir de lo expuesto, se analizará la presente gestión.
I.- SOBRE LAS CONSULTAS DE
LOS AUDITORES INTERNOS Y SU ADMISIBILDIAD:
De
previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que si bien
con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la
Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 de 4 de
setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el
criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia
de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas
dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta.
Además,
conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando
una auditoría tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal
del órgano o ente donde presta sus servicios. Si éste no existe o se niega a
emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es
necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta
al Órgano Asesor. No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la
República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y
desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen
C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes
C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017,
C-138-2018 de 14 de junio de 2018, C-284-2018 del 12 de noviembre del
2018, C-300-2019 del 22 de octubre del 2019 y C-336-2020 del 24 de agosto del
2020).
En este contexto, es importante advertir que la facultad de consultar
que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y,
por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en
consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a
una duda jurídica puntual y específica, dentro de los límites de su competencia
y en apego al plan de trabajo. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-155-2020
del 28 de abril del 2020 y C-336-2020 del 24 de agosto del 2020, entre otros muchos)
También, de
conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General,
las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a
situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que
deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin
de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia
exclusiva de la Administración Activa. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-300-2019
del 22 de octubre del 2019 y C-336-2020 del 24 de agosto del 2020)
De esta forma, importa precisar que la duda jurídica de la consulta, a
pesar de que debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser
específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya
finalidad sea más bien informativa o de referencia. (Dictamen C-179-2019 de 19
de junio de 2019, C-155-2020 del 28 de abril del 2020 y C-336-2020
del 24 de agosto del 2020)
Aunado
a ello, la facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene
una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de
control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico
jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la
Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de
control y validación (Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, entro otros).
Por
otra parte, se debe destacar que los dictámenes que la Procuraduría General
emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto
jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y
validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca
del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.
Es decir, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular
al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo
cual, como se ha señalado -entre muchos otros- en los dictámenes C-48-2018 y
C-155-2020, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de
reconsideración del dictamen que se les emita. Ergo, si bien el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General, les permite a los auditores
internos consultar directamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones
necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del
dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.
En consecuencia, se debe insistir que la materia consultable por parte
de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a
su competencia funcional. La facultad de consultar está referida a la
competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que
controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores
para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la
esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los
órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver los dictámenes
C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-042-2008 del 11 de febrero de 2008,
C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017,
C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-155-2020 del 28 de abril del 2020 y C-336-2020
del 24 de agosto del 2020)
Aunado a todo lo expuesto, tómese en cuenta que la facultad de los
auditores para consultar debe responder al interés público e institucional
siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal
o donde tenga un interés directo. (Dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015 y
C-155-2020 del 28 de abril del 2020)
En otra inteligencia y conforme lo precisa nuestra jurisprudencia administrativa
la imprecisión en el objeto consultado es una causal de inadmisibilidad que se
aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores
internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer
la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. (Dictámenes
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-155-2020 del 28 de abril del 2020 y
C-336-2020 del 24 de agosto del 2020)
Tampoco pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente,
acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas
por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza,
es previa a la toma de decisiones
concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente
previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley
General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad
de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes
C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018;
C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018;
C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 y
C-149-2019, de 30 de mayo de 2019).
Como último punto, se precisa que por disposición expresa del artículo
24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o
regulación de tipo administrativo afectaría la actividad de auditoría interna,
o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia
exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. (Dictámenes
C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011, C-117-2013 de 27 de junio de 2013,
C-72-2015 de 9 de abril de 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre
otros).
Tómense en cuenta los anteriores criterios de admisibilidad para futuras
consultas que esa Auditoría Consultante pretenda plantear ante este órgano
asesor.
II. Sobre la inadmisibilidad de la PRESENTE
consulta:
Como punto de partida debemos
indicar que, luego de un análisis de las tres interrogantes formuladas por la
Auditoría se evidencia con total claridad que existen dos supuestos para
declarar su inadmisibilidad.
El primero de ellos se relaciona
con la imprecisión que se observa en la redacción de la consulta número uno,
que impide por su ambigüedad atender la duda jurídica puntual que se intenta
formular y por ende elaborar un dictamen.
Concretamente, se consulta sobre si
el factor experiencia en supervisión de labores profesionales, en un puesto de
dirección, se debe entender como producida a partir de la existencia de una
relación obrero patronal (pública o privada) al amparo del Código de Trabajo,
sin identificar al menos el o los artículos del citado código que generan la
duda y escudando su cuestionamiento, en términos generales, en la naturaleza
jurídica de los requisitos de experiencia que se establecen en el manual de
cargos –que no identifica- para ocupar uno de ellos en la función pública.
Así las cosas, debe advertirse que
el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los
presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Auditoría
consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta
conforme nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como
muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente
determinado tema a conocimiento de este órgano asesor. Sin embargo, ante tal
ambigüedad se debe declinar nuestra competencia consultiva sobre esta primera interrogante.
En segundo lugar, estudiadas con
detenimiento las dos restantes consultas[3],
tal y como fueron promovidas, es evidente que en el presente caso se pretende
obtener un criterio acerca de la validez o no de conductas administrativas
concretas ya adoptadas por el Instituto Costarricense de Turismo, toda vez que
si bien las dudas se formulan aparentemente en abstracto, lo cierto del caso es
que indirectamente se nos pide que entremos a valorar la legalidad de
actuaciones ya ocurridas, al tratarse de decisiones y disposiciones que ya
fueron tomadas.
Dicha conclusión se extrae de las
propias manifestaciones del señor Auditor, al reconocer que se han dado a la
tarea de estudiar los movimientos de personal que han surgido en la
institución, con la finalidad de verificar la eficiencia de los mismos y el
resguardo de las disposiciones normativas que los ampara.
De esta forma, reconoce que el
estudio que se realizó como parte del Plan Anual de Trabajo, se focalizó en la
demostración de los requisitos de experiencia profesional y de supervisión de
labores profesionales, que exige cada clase de puesto en el Manual de Cargos de
ese Instituto. Requisitos que se acreditan a través de documentos como
certificaciones y declaraciones juradas.
Es decir, con la emisión de un
dictamen se estaría indirectamente conociendo sobre la
validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la
Administración activa[4].
Ergo, se entraría a valorar el tema de la experiencia en
supervisión de labores profesionales cuando se es contraparte en una
supervisión de un proyecto determinado, así como, la necesidad de requerir
mayor información para acreditar los aspectos consignados en una “certificación
o declaración jurada”, tareas que en todo caso competen a la administración
activa efectuar de forma individualizada para cada caso y no a esta
Procuraduría.
Consecuentemente, como se expuso en
el apartado anterior, por no estar en los supuestos de excepción en los que podemos
ejercer dicha competencia revisora, ello resulta inadmisible; máxime cuando con
lo consultado lo que se vislumbra es vincular al jerarca de la administración
del que depende orgánicamente esa Auditoría, en el tema referido; lo cual hemos
dicho, constituye una práctica administrativa inaceptable.
Sobre este tema,
recientemente en el dictamen C-206-2020 del 02 de junio del 2020, retomando
nuestra jurisprudencia administrativa, reafirmamos que:
“Desde esta perspectiva,
debemos señalar que lo anterior aparejaría un juzgamiento de actos que ya
fueron adoptados, calificación que escapa a nuestra competencia consultiva, la
cual, por naturaleza, orienta a la Administración para efectos de la
interpretación y aplicación de normas que debe hacer a futuro. Al respecto, en
anteriores ocasiones hemos expresado esta situación en la siguiente forma: “Además, es
necesario recordar que este Órgano Asesor no está facultado para revisar o
juzgar en la vía consultiva la legalidad de actos ya realizados por la
Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, razón por la cual nos vemos
obligados a declinar nuestra competencia consultiva sobre la cuestión planteada
(en igual sentido ver, entre otros, nuestro dictamen N° C-119-2008 del 16 de
abril del 2008).
Al respecto, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley
Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un
dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de
nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la
finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en
materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean
conformes al ordenamiento jurídico.
Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por
naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la
Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos
rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso
concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano
Asesor.” (Véase nuestro dictamen N° C-368-2014 de fecha 31 de
octubre del 2014)”
Por las razones
expuestas deviene inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su
trámite y se archiva.
No obstante lo anterior, con el único afán de orientarlo
en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, es menester resaltar que,
conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los manuales de puestos constituyen
instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un
determinado puesto, los requisitos que deberá llenar la persona para cumplir
estas tareas, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada
una, y como consecuencia de ello, integran el bloque de legalidad. En ese
sentido, el dictamen C-067-2017 del 03 de abril de 2017, señaló:
“… Los Manuales
descriptivos de Clases, en cuanto definen las características esenciales del
puesto y señala las destrezas, condiciones y conocimientos mínimos requeridos
para que una persona pueda desempeñarse en él, desde el punto de vista
normativo integran el denominado bloque de legalidad del que las
Administraciones no pueden apartarse ni sustraerse (En ese sentido, pueden
consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99
de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del
13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda; así como los dictámenes
C-298-2015 de 3 de noviembre de
2015)-; lo que obliga a la Administración a sujetarse a una
determinada estructura de empleo, por medio de la cual se define el número de
plazas, la remuneración correspondiente a cada una de ellas, así como las
labores y responsabilidades que competen a cada puesto (Resolución Nº
2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22 de octubre
de 2008, Sala Segunda; citada por el dictamen C-036-2014 de 5 de febrero de
2014)
Además, en resguardo del
principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la
Administración Pública, los requisitos establecidos en el manual descriptivo de
puestos deben ser cumplidos a cabalidad, so pena de declarar la nulidad del
nombramiento. Es así, como el dictamen C-124-2009 del 11 de mayo de 2009,
reiterado en el C-291-2013 del 10 de diciembre de
2013, entre otros, dispuso:
“(…) 4. SOBRE LA NULIDAD DE UN NOMBRAMIENTO POR INCUMPLIR LOS REQUISITOS
MÍNIMOS ESTABLECIDOS EN EL MANUAL DESCRIPTIVO DE PUESTOS
(…)
De acuerdo con el artículo 111 inciso a) de la Ley General de la
Administración Pública, es servidor público quien presta servicios a la
Administración (concepto que incluye a las Municipalidades) “o a nombre y por
cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y
eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo,
representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva”. Por
su parte, el artículo 128 de ese mismo cuerpo normativo, indica que “será
válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el
ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo
dicta”.
La Sala Primera, en reiteradas oportunidades, se ha referido a los
elementos básicos del acto administrativo. A manera de ejemplo, en
su resolución n.° 101 de las 10:00 horas del 30 de setiembre de 1996, indicó lo
siguiente:
“Dentro de los requisitos de validez del acto administrativo está el
fin. Los otros requisitos son órgano, investidura de su titular,
competencia, causa, motivo y contenido”.
El motivo se refiere al antecedente normativo base del acto
administrativo que se dicta, que se traduce en una facultad legal o
reglamentaria que permite a la Administración proceder de cierta
forma. Por ello, la falta motivo supone un quebranto al principio de
legalidad administrativa y la nulidad del acto en sí, por ausencia de uno de
los elementos integrantes del acto. La irregularidad en un nombramiento
por incumplimiento de los requisitos mínimos para ocupar el puesto, afecta
tanto el motivo como el contenido del acto (artículo 132 de la Ley General de
la Administración Pública), puesto que tal designación no encuentra respaldo en
norma alguna del ordenamiento jurídico. Consecuentemente, se afecta también el
fin (artículo 131 de la Ley General citada) pues es cuestionable que ese acto
sea conforme al interés público. Aplicando esa normativa a los supuestos de
nombramiento de personal, interino o en propiedad, sin el cumplimiento de los
requisitos mínimos exigidos para el puesto que está siendo ocupado por esa
persona, es evidente que ese acto deviene en nulo.
(…)
En conclusión, si un funcionario no cumple con los requisitos mínimos
del puesto (incluidos los establecidos en el manual descriptivo de puestos para
el cargo específico), puede declararse la nulidad de su nombramiento, en sede
administrativa (si cumple con los requisitos del artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública), o a través del proceso
de lesividad que se tramita en sede judicial.”
Tal y como quedó, claramente, explicado en el dictamen transcrito
resulta contrario al ordenamiento jurídico nombrar a un funcionario, sea este
interino o en propiedad, si el mismo no cumple con los requisitos establecidos
para el puesto, por lo que un nombramiento efectuado en tales condiciones
estaría viciado de nulidad (…)”. (El subrayado no pertenece al original)
A mayor abundamiento,
debe advertirse que es responsabilidad de la Administración efectuar procesos
de selección transparentes y apegados a la legalidad, ya que el régimen de
empleo público, en palabras de la Sala Constitucional: se “trata de un régimen que garantiza que el sistema de nombramiento de los
servidores y funcionarios públicos debe atender a parámetros objetivos y
respetando el principio de transparencia en el procedimiento, habida cuenta que
aún y cuando una de las potestades discrecionales de la Administración es la de
efectuar los nombramientos de los funcionarios idóneos de acuerdo con las
necesidades del servicio público, lo cierto es que ese poder, como toda
discrecionalidad reconocida en un Estado de Derecho, es un compuesto de
elementos legalmente determinados y de otros configurados por la
apreciación subjetiva de la Administración, apreciación que en modo alguno
puede ser arbitraria, entendiendo así que la discrecionalidad y la
arbitrariedad son conceptos antagónicos”.
(Resolución 2002-05413 de las 10:59 horas del 31 de mayo
del 2002 emitida por el Tribunal Constitucional).
Ahora bien, en relación con la experiencia, la misma
corresponde a una
práctica prolongada de conocimientos, destrezas y habilidades y en ese sentido
el dictamen C-155-2020 del 28 de abril de 2020, indicó lo siguiente:
“En primer orden, debe resaltarse que la “experiencia” puede ser
considerada parte de los elementos esenciales que construyen la “idoneidad
comprobada” que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política demandan
para el nombramiento de una persona en la función pública. Sea en la ley o en
los reglamentos, para el acceso de ciertos cargos se establece la experiencia
como condición para garantizar la eficiencia de la Administración Pública. La
exigencia de un cierto grado de experiencia es jurídicamente válida en el
ordenamiento costarricense, como parte de los requisitos, pruebas y límites
positivos y negativos fijados para el acceso a la función pública.
Luego, en segundo lugar, deviene indispensable precisar que ha de
entenderse por experiencia en el régimen estatutario público. Sobre el concepto
de experiencia, la Dirección General de Servicio Civil, órgano técnico rector
del Sistema de Recursos Humanos del Estado, da la definición siguiente:
Experiencia: Práctica prolongada que proporciona
conocimiento o habilidad para hacer algo. (Diccionario Real Academia
Española-DRAE). // Conocimiento o habilidad que se adquiere con la práctica en
el desempeño de un cargo. Por tanto, también se refiere al grado suficiente, de
ese conocimiento o habilidad, para desempeñar satisfactoriamente las
actividades de un puesto. En el actual sistema clasificado de puestos, este
concepto alude al tiempo necesario para adquirir familiaridad con los problemas
de trabajo y situaciones que se presenten en el respectivo campo de actividad,
de manera que el trabajador pueda ejecutar, eficaz y eficientemente, las
labores encomendadas sin la instrucción constante de superiores, colegas o
compañeros. (Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos
Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, junio 2013 / Link: http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf).
(…)
Siguiendo las definiciones anteriores tenemos que la experiencia se
concibe como la adquisición de conocimiento y habilidades en el tiempo, a causa
del desempeño de una labor. La experiencia es intrínseca al trabajo,
indivisible pero sí determinable en relación a la función depositada a
ejecutar.
De seguido, es en este sentido, que tanto el Servicio Civil como el
Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal coinciden en
no limitar el tiempo requerido para construir “experiencia”, es decir, la
experiencia general se da por los conocimientos y destrezas físicas,
intelectuales y emocionales adquiridas y desarrolladas -en parte- por el
desempeño de una labor; formando la aptitud y actitud del trabajador para
ciertas tareas.
(…)
Luego, debemos dejar claro que, como indicamos en el apartado anterior,
tratándose de experiencia profesional, es condición “sine qua non” que
esta se haya adquirido cumpliendo las
obligaciones de colegiatura que la ley especial ordena. Es decir, sólo será
admisible la experiencia a partir de la incorporación y habilitación por parte
del Colegio Profesional, no antes (Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio
del 2010) …”. (El
subrayado no pertenece al original)
Finalmente, conforme se adelantó a
través de la Circular N° DG-CIR-005-2020 del 21 de febrero del 2020, emitida
por la Dirección General del Servicio Civil, se procedió con la actualización
de los criterios técnicos en lo que respecta al reconocimiento de la “experiencia
profesional” y la “experiencia general” adquirida, tanto en una organización
pública como privada. Puntualmente, en orden a la experiencia profesional,
experiencia general y experiencia en supervisión de personal, se dispuso:
“1.-
EXPERIENCIA PROFESIONAL Para la consideración de la experiencia profesional
que haya tenido la persona servidora o candidata a empleo, se deben reunir las
siguientes condiciones:
1.1.
Haberse obtenido a partir del momento en que la persona servidora o candidata
obtuvo como mínimo el grado académico de Bachiller Universitario.
1.2.
Debe corresponder al ejercicio de actividades y tareas a nivel profesional,
para cuyo desempeño se requiera dicho grado académico como mínimo.
1.3.
En el período de ejercicio de las labores profesionales, la persona servidora o
candidata, debía estar Incorporada al Colegio Profesional respectivo. Se obvia
este requisito solo en los casos en los que:
·
No exista Colegio Profesional o
existiendo éste no exija la colegiatura o bien no lo exija para el ejercicio
del correspondiente grado profesional.
·
Cuando la experiencia se haya
obtenido en el ámbito privado y la correspondiente empresa y el Colegio
Profesional no lo haya exigido para el desempeño del puesto. Esta norma, no
aplica en el caso de los profesionales que se desempeñan de forma liberal, cuya
Ley del Colegio Profesional, exija la colegiatura para el desempeño de
funciones profesionales (caso de los Abogados, Médicos, Contadores Públicos,
Psicólogos, Trabajadores Sociales, Arquitectos, entre otros).
1.4
La Experiencia obtenida en labores Ad Honoren, Consultorías, Asesorías en
instituciones públicas o privadas, pueden ser reconocidas siempre y cuando se
encuentren dentro de los supuestos 1.1, 1.2 y 1.3 precedentes.
1.5.
La experiencia obtenida en puestos cuya clasificación no guarda relación con
las tareas encomendadas, debe considerarse siempre y cuando el caso se
encuentre entre lo estipulado en los puntos 1.1, 1.2. y 1.3 precedentes.
2.-
EXPERIENCIA GENERAL
Comprende
aquella experiencia exigida en las clases de puestos para cuyo ejercicio se
requiere a lo sumo un pregrado académico. La misma, se debe analizar en función
de la redacción específica que se contempla en la clase de puesto
correspondiente.
2.
EXPERIENCIA EN SUPERVISIÓN DE PERSONAL
Conceptualiza aquella experiencia que se adquiere en el ejercicio de
puestos con autoridad formal (funcional y administrativa, a la vez) o, en su
defecto, con una delegación de autoridad funcional sobre otros servidores o
empleados, mediante la cual el servidor o candidato haya demostrado las
habilidades y conocimientos necesarios para asumir la organización,
coordinación, control, seguimiento y evaluación de las actividades de una unidad
o equipo de trabajo, a cuyos empleados les haya podido dar la orientación,
guía, asesoría y capacitación requerida para su desempeño eficiente.
La supervisión, realmente es una de las etapas del proceso
administrativo en que un empleado ejerce una labor de control, verificación de
resultados y corrección o enmienda de los procesos o actividades encomendadas a
un determinado grupo de empleados.
Aunado a lo anterior, debe comprobarse que la experiencia en supervisión
de personal haya sido adquirida en uno o varios puestos con un nivel de
complejidad similar o en una especialidad afín a la que se define para el
puesto. Finalmente, este Despacho, considera que la experiencia adquirida en
puestos de la Clase Profesional de Servicio Civil 3 y sus homólogas, siempre
que las labores hayan implicado la supervisión de un equipo de trabajo (aunque
solo sea supervisión técnica), se considera una experiencia válida como
supervisión de personal y por tanto se debe contabilizar para diversos actos
propios del (sic) gestión de recursos humanos. En todos los casos señalados, la
experiencia debe ser documentada mediante certificación extendida por la
autoridad competente de la organización pública o privada de que trate y
contener como mínimo los siguientes datos:
·
Nombre de la organización pública o
privada.
·
Nombre completo, cargo y firma de
la autoridad que certifica la experiencia.
·
Título o clasificación del puesto o
puestos desempeñados.
·
Naturaleza del trabajo y
actividades realizadas.
·
Período durante el cual desempeño
las labores de nivel profesional (incluye fecha de inicio y de fin, así como
jornada laboral)
·
Cantidad y clasificación de los
puestos del personal que supervisó (aplica en el caso de experiencia en
supervisión de personal).
Es importante agregar que cuando la (sic) certificaciones citadas
contengan varias hojas, las mismas deben estar debidamente foliadas y firmadas
por la autoridad correspondiente.”
A partir de lo expuesto,
cuenta el señor Auditor con insumos suficientes para que por sus propios medios
aborde los casos concretos que reveló el estudio de los
movimientos de personal que surgieron en el Instituto Costarricense de Turismo,
el cual se realizó –según manifestó- como parte del Plan Anual de Trabajo del
año 2019.
III.-CONCLUSIÓN:
Por las razones
expuestas deviene inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su
trámite y se archiva.
No obstante, tome en cuenta esa Auditoría lo indicado en este dictamen.
Cordialmente,
Yansi Arias
Valverde Engie Vargas Calderón
Procuradora Adjunta
Abogada de Procuraduría
Área
de la Función Pública Área de la
Función Pública
Yav/evc/sgg
”
[1] La cita que trae a colación el señor Auditor indica: “Experiencia en labores
profesionales: Experiencia obtenida cuando se han cumplido dos condiciones
simultáneas. 1. Que haya sido obtenida a partir del momento en que el servidor
obtuvo el grado de Bachillerato Universitario como mínimo y 2. Haya sido
obtenida en la ejecución de tareas a nivel profesional. (Oficio Circular
DG-005-2002)”
[2] También cita: “Experiencia en supervisión de personal: Aquella experiencia obtenida en el desempeño de cargos con función directiva o de coordinación formalmente asignadas.”
[3] 2. ¿Puede considerarse el ejercicio de función directiva o de
coordinación formalmente asignadas, para efectos de la experiencia de
supervisión de labores profesionales; el ser contraparte en la supervisión
de proyectos que devienen de una contratación administrativa? (El subrayado no es del original)
3. ¿Los documentos de carácter probatorio como certificación
o declaración jurada, deberán aportar documentación adicional que acredite los
aspectos declarados, o bien, las manifestaciones expresadas deben tenerse por
acreditadas con el sólo documento? (El
subrayado no es del original)
[4] Se reitera
que nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de
decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente
previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración
Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de
la Administración.
C-345-2020
CONSULTA INADMISIBLE. Imprecisión. improcedencia de analizar la validez o no
de conductas administrativas concretas ya adoptadas por el Instituto
Costarricense de Turismo. EXPERIENCIA general.
experiencia PROFESIONAL y experiencia en supervisión de personal.
Por oficio AI-646-2019 de fecha 19 de
noviembre del 2019, el señor Fernando José Rivera Solano, Auditor Interno del Instituto Costarricense de Turismo, solicita el criterio de la Procuraduría
General, en relación con las siguientes interrogantes:
“1.
De conformidad con la naturaleza jurídica de los requisitos de experiencia que
establecen por lo general el manual de cargos, para ocupar un cargo en la
función pública, deberá acreditarse el factor experiencia de supervisión de
labores profesionales, si se trata de un puesto de dirección, ¿se debe entender
como producida a partir de la existencia de una relación obrero patronal
(pública o privada) al amparo del Código de Trabajo?
2.
¿Puede considerarse el ejercicio de función directiva o de coordinación
formalmente asignadas, para efectos de la experiencia de supervisión de labores
profesionales; el ser contraparte en la supervisión de proyectos que devienen
de una contratación administrativa?
3.
¿Los documentos de carácter probatorio como certificación o declaración jurada,
deberán aportar documentación adicional que acredite los aspectos declarados, o
bien, las manifestaciones expresadas deben tenerse por acreditadas con el sólo
documento?
Mediante
el Dictamen C-345-2020 del 31 de agosto del 2020, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta y la Licda. Engie Vargas Calderón, Abogada de Procuraduría, se
concluyó:
“Por las razones expuestas deviene
inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.
No obstante, tome en cuenta esa Auditoría lo indicado en este dictamen.